III CZP 121/06

Uchwała z dnia 21 grudnia 2006 r., III CZP 121/06

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)

Sędzia SN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

Sędzia SN Antoni Górski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Agencji Nieruchomości Rolnych,

Oddziału Terenowego w L. przeciwko Zygmuntowi S. o usunięcie niezgodności

między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem

prawnym, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 21

grudnia 2006 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w

Lublinie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2006 r.:

"Czy umowa sprzedaży nieruchomości rolnej dokonana z pominięciem prawa

pierwszeństwa dzierżawcy wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19

października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa

(jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) jest nieważna w myśl art. 58

§ 1 k.c.?"

podjął uchwałę:

Naruszenie pierwszeństwa przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z

dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi

Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) przy

zawieraniu umowy sprzedaży nieruchomości rolnej nie powoduje jej

nieważności.

Uzasadnienie

Agencja Nieruchomości Rolnych w pozwie skierowanym przeciwko

Zygmuntowi S. wnosiła o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym

stanem prawnym przez odłączenie z działu I księgi wieczystej nieruchomości

stanowiącej działkę bliżej oznaczoną w tym dziale i założenie dla niej nowej księgi

wieczystej oraz wpisanie w nowo utworzonej księdze w jej dziale II jako właściciela

Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych w W. Agencja Nieruchomości

Rolnych, działająca na rzecz Skarbu Państwa, sprzedała tę działkę pozwanemu w

2005 r. i na podstawie zawartej umowy założono nową księgę wieczystą, w której

ujawniono pozwanego jako właściciela. Sprzedana nieruchomość rolna była jednak

przedmiotem dzierżawy, w której wydzierżawiającym była Agencja, a dzierżawcą

Janusz M. W 2003 r. z tym dzierżawcą zawarto kolejną umowę dzierżawy do dnia 1

września 2007 r. Janusz M. zawiadomił Agencję, że chce skorzystać z prawa

pierwszeństwa w zakupie działki, przysługującego mu jako dzierżawcy na

podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz. U z 2004 r. Nr 208,

poz. 2128 ze zm. – dalej: "u.g.n.r.S.P."). Zdaniem strony powodowej, w świetle tego

przepisu umowa sprzedaży w części odnoszącej się do działki objętej dzierżawą

była nieważna (...).

Sąd Rejonowy oddalił powództwo, uznając, że brak zawiadomienia

dzierżawcy o zamiarze sprzedaży nieruchomości spowodował nieważność umowy

sprzedaży z 2005 r. w zakresie, w jakim umowa ta obejmowała także działkę objętą

dzierżawą. Nie było zatem podstaw do dokonywania zmian w księdze wieczystej.

Rozpoznając apelację strony powodowej, Sąd drugiej instancji podkreślił, że

prawna ocena naruszenia pierwszeństwa wynikającego z art. 29 ust. 1 u.g.n.r.S.P.

jest kontrowersyjna. W tej materii wyrażane są w literaturze i orzecznictwie Sądu

Najwyższego odmienne stanowiska, co Sąd Okręgowy przedstawił w uzasadnieniu

zagadnienia prawnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Treść przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego

wskazuje, że Sąd Okręgowy eksponuje obowiązujący stan prawny (Dz.U. z 2004 r.

Nr 208 poz. 2128 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 u.g.n.r.S.P., pierwszeństwo

w nabyciu nieruchomości po cenie ustalonej w sposób określony w ustawie

przysługuje m.in. dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa faktycznie

trwała przez okres co najmniej trzech lat. Formuła takiego pierwszeństwa pojawiła

się dopiero w kolejnej wersji wspomnianego przepisu, tj. od dnia 15 czerwca 1999 r.

(Dz.U. Nr 49, poz. 484) i zastąpiła przewidziane pierwotnie ustawowe prawo

pierwokupu, przysługujące m.in. dzierżawcy. W art. 29 ust. 1c i 1d u.g.n.r.S.P.

określono sposób skorzystania z pierwszeństwa.

W przepisach ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie przewidziano wprost ani pośrednio

sankcji prawnej naruszenia przysługującego dzierżawcy pierwszeństwa w nabyciu

nieruchomości. W judykaturze Sądu Najwyższego zarysowały się w zakresie

określenia skutków prawnych naruszenia pierwszeństwa dwa odmienne

zapatrywania, aczkolwiek nie rozważano – jak dotąd – rodzaju sankcji prawnej w

związku z naruszeniem pierwszeństwa określonego w art. 29 ust. 1 pkt 3

u.g.n.r.S.P.

Pierwsze stanowisko przyjmuje nieważność zbycia nieruchomości w

przypadku naruszenia pierwszeństwa nabycia przewidzianego dla określonej grupy

podmiotów (art. 58 k.c.), eksponując przede wszystkim bezwzględny charakter

przepisów regulujących takie pierwszeństwo. Skutek taki przyjęto pierwotnie np. w

uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1990 r., III CZP 50/90 (OSNCP

1991, nr 4, poz. 47) w zakresie pierwszeństwa najemcy lub wskazanej przez

najemcę stale z nim zamieszkującej osoby bliskiej do nabycia domu

jednorodzinnego i lokalu w małym domku mieszkalnym oraz w zakresie

pierwszeństwa najemców lokali mieszkalnych w domach przeznaczonych do

sprzedaży w odniesieniu do uzyskania wieczystego użytkowania lub udziału we

współużytkowaniu wieczystym gruntu zabudowanego takimi domami (§ 4 ust. 1 i §

21 ust. 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie

szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i

sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz

zarządzania sprzedanymi nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz.

75). W wyroku z dnia 26 lipca 2001 r., II CKN 1181/00, "Izba Cywilna" 2002, nr 1, s.

52) i wyroku z dnia 19 grudnia 2000 r., V CKN 180/00 (nie publ.) przyjęto sankcję

nieważności w związku z naruszeniem przysługującego najemcom lub dzierżawcom

lokali pierwszeństwa do ich nabycia. Zgodnie z wyrokiem z dnia 20 stycznia 1998 r.,

I CKN 368/97 (OSNC 1998, nr 2-9, poz. 143), wynikająca z art. 23 ust. 4 ustawa z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu lokali (jedn. tekst:

Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) norma o charakterze bezwzględnie

obowiązującym oznacza zakaz sprzedaży przetargowej nieruchomości z

konsekwencjami wynikającymi z art. 58 § 1 k.c., jeżeli poprzedni właściciel lub jego

spadkobiercy skorzystali z przysługującego im pierwszeństwa do nabycia tej

nieruchomości. Za nieważną uznano umowę dzierżawy obwodu łowieckiego

zawartą z naruszeniem prawa pierwszeństwa dotychczasowego dzierżawcy,

przewidzianego w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo

łowieckie (Dz.U. Nr 147, poz. 713 ze zm.). W wyroku z dnia 6 maja 2004 r., III CK

471/02 (nie publ.) przyjęto, że naruszenie przepisu art. 23 ust. 3 i 4 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w

postaci pozbawienia uprawnionego możliwości skorzystania z pierwszeństwa

prowadzi „do uznania za nieważne czynności prawnych zmierzających do

pozbawienia prawa pierwszeństwa”. Takie samo stanowisko, w odniesieniu do

pierwszeństwa wynikającego z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.,

powtórzono w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 2005 r., V CK 499/04

(nie publ.).

Jednocześnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowało się inne

stanowisko w zakresie określenia skutków prawnych naruszenia pierwszeństwa,

eksponujące jedynie konsekwencje natury odszkodowawczej. W wyroku z dnia 21

marca 2001 r., III CKN 497/00 (OSP 2001, nr 11, poz. 163) przyjęto, że zawarcie

umowy dzierżawy obwodu łowieckiego z pominięciem pierwszeństwa

dotychczasowego dzierżawy nie powoduje nieważności tej umowy na podstawie

art. 58 § 1 k.c. Stanowisko to podzielono w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24

maja 2002 r., III CKN 117/00 (nie publ.).

Instytucja pierwszeństwa, określona niekiedy jako „prawo pierwszeństwa”,

była szeroko analizowana w orzecznictwie i literaturze. Nie ma wątpliwości co do

tego, że uregulowana ona została przepisami iuris cogentis, znajdującymi się w

różnych aktach prawnych. W związku z tym niekiedy akcentuje się jej niejednolity

prawnie charakter w zakresie ustalenia skutków prawnych naruszenia

pierwszeństwa. Nie oznacza to, że nie istnieje de lege lata możliwość i potrzeba

poszukiwania wspólnych elementów konstrukcyjnych instytucji pierwszeństwa,

mimo zróżnicowanych podstaw jej regulacji. Sprzyja temu z pewnością najbardziej

– jak dotychczas – rozwinięta jurydycznie regulacja prawna instytucji pierwszeństwa

przewidziana w art. 34-36 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej:

"u.g.n.").

Instytucję pierwszeństwa można rozpatrywać z podmiotowego i

przedmiotowego punktu widzenia. Trafnie zwrócono uwagę, że konstrukcja

pierwszeństwa nie nawiązuje do kategorii uprawnienia (prawa podmiotowego), lecz

polega w istocie na zakazie rozporządzania przez określony podmiot rzeczą

(prawem) w sposób naruszający to pierwszeństwo. Jego istota prawna sprowadza

się zatem do eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz (por.

uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992, III CZP 62/92,

OSNC 1992, nr 12, poz. 214). Pierwszeństwo powstaje ex lege, co ma znaczenie

decydujące, nawet wtedy, gdy w określonej umowie powtórzono istnienie po stronie

kontrahenta takiego pierwszeństwa. Powstanie pierwszeństwa może być

uzależnione od spełnienia określonych przesłanek, np. wynikających z art. 29 ust. 1

pkt 3 u.g.n.r.S.P., przy czym ustawa z reguły określa sposób zawiadamiania

podmiotu, któremu przysługuje pierwszeństwo, o aktualizacji tego pierwszeństwa i

możliwości skorzystania z niego (por. art. 29 ust. 1c i 1d u.g.n.r.S.P.). Problem

określenia sankcji prawnej pojawia się w razie naruszenia pierwszeństwa, a więc

wówczas, gdy po spełnieniu przesłanek powstania pierwszeństwa naruszone

zostały wskazane reguły zawiadomienia i w tym czasie skutecznie rozporządzono

już rzeczą objętą pierwszeństwem, a podmiot uprzywilejowany zamierzał korzystać

ze swojego przywileju.

Można wprawdzie twierdzić (por. np. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego

z dnia 25 marca 2004 r., II CK 268/03, nie publ.), że przewidziane w art. 34 u.g.n.

pierwszeństwo nabycia jest „instytucją o niejasnym charakterze prawnym” lub że

prawo pierwokupu stanowi tylko jeden z przejawów instytucji pierwszeństwa (por.

np. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2001 r., III CKN

497/00, nie publ.), jednakże pełne utożsamienie instytucji pierwokupu i

pierwszeństwa jest de lege lata nieuzasadnione (por. np. uchwała siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 1995, III CZP 161/94, OSNC 1995, nr 5, poz.

71). Dzieje się tak nawet wówczas, gdy prawo pierwokupu zostaje zastąpione

pierwszeństwem nabycia nieruchomości w związku z ewolucją rozwiązań

legislacyjnych przyjętych w art. 29 ust. 1 pkt 3 u.g.n.r.S.P. w celu ochrony

dzierżawców (...). Oznacza to, że nieuzasadnione jest eksponowanie sankcji

nieważności w razie naruszenia przywileju pierwszeństwa wynikającego z art. 29

ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1999 r. jedynie z powołaniem się na to,

że sankcja taka jest powiązana właśnie z naruszeniem prawa pierwokupu

przysługującego dzierżawcy (art. 599 § 2 k.c.).

W niektórych orzeczeniach Sądu Najwyższego w regulacji prawnej zawartej w

art. 36 u.g.n. trafnie upatrywano wyraźną wolę ustawodawcy zmierzającą do

niewiązania z naruszeniem pierwszeństwa sankcji nieważności czynności prawnej

(por. np. uzasadnienie wyroków Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., IV CKN

1842/00, OSNC 2004, nr 5, poz. 84 i z dnia 25 marca 2004 r., II CK 268/03, nie

publ.). W przyjętej w art. 34-36 regulacji prawnej można jednak doszukiwać się

czegoś więcej, a więc modelowego ujęcia instytucji pierwszeństwa w systemie

prawa polskiego, mogącego stanowić zasadniczy punkt odniesienia dla innych

szczegółowych postaci tego pierwszeństwa, pojawiających się w innych aktach

prawnych ,w tym w art. 29 ust. 1 pkt 3 u.g.n.r.S.P. Na takie założenie pozwala na

pewno stan stabilizacji w zakresie kształtowania się elementów konstrukcyjnych

instytucji pierwszeństwa i jej funkcji prawno-gospodarczych. Oznacza to zarazem

potrzebę weryfikacji prezentowanego niekiedy stanowiska o „prawnej niejednolitości

instytucji pierwszeństwa”, uregulowanego w różnych aktach prawnych. Ogólny,

modelowy charakter instytucji pierwszeństwa może skłaniać także do stwierdzenia,

że skoro w art. 29 ust. 1 pkt 3 u.g.n.r.S.P. nie przewidziano wprost ani pośrednio

odpowiedniej sankcji prawnej w razie naruszenia przywileju pierwszeństwa

przysługującego dzierżawcy, to sankcją tą powinno być powstanie obowiązku

naprawienia szkody zgodnie z przyjętym przez ustawodawcę rozwiązaniem

modelowym (art. 36 u.g.n.). Przyjęte rozwiązanie modelowe nie wyklucza sytuacji,

w której w określonym akcie prawnym przyjmuje się wyraźnie jako sankcję

naruszenia pierwszeństwa w nabyciu właśnie sankcję nieważności z racji potrzeby

zintensyfikowania ochrony prawnej poszczególnych podmiotów. Sankcję

nieważności zastrzeżono wyraźnie np. w art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o

zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych,

niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób

prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z

2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.) i art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o

portach i przystaniach morskich (jedn. tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 967 ze

zm.).

W literaturze trafnie zauważono, że skoro pierwszeństwo nie może być

ujmowane w kategoriach prawa podmiotowego, wyłączona pozostaje tym samym

możliwość analogicznego stosowania art. 599 § 2 k.c., w którym przewidziano

prawne konsekwencje naruszenia prawa pierwokupu przysługującego m.in.

dzierżawcy.

Artykuł 58 § 1 k.c. formułuje skutki sprzeczności z ustawą treści czynności

prawnej. Jeżeli przywilej pierwszeństwa sprowadza się w istocie do prawnego

zakazu dysponowanie rzeczą (prawem) w sposób naruszający ten przywilej,

pojawia się kwestia dogmatycznego uzasadnienia przewidzianej w tym przepisie

sankcji nieważności w odniesieniu do czynności prawnej dokonanej przez podmiot

zobowiązany do honorowania pierwszeństwa. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3, ust. 1c i

1d u.g.n.r.S.P. nie odnoszą się bowiem w ogóle do treści czynności prawnej i

regulują materię znajdującą się wyraźnie poza taką treścią. Nieskuteczne są próby

wykazywania odmiennego stanowiska z powołaniem się np. na cel tej regulacji, tj.

ochronę uprzywilejowanego. Przy założeniu, że czynność prawna dokonywana z

osobą trzecią nie jest – z punktu widzenia swej treści – sprzeczna z ustawą w

rozumieniu art. 58 § 1 k.c., odpada możliwość wiązania sankcji nieważności ze

stanem naruszenia przywileju pierwszeństwa.

W literaturze i judykaturze wyraża się przekonanie, że umowa zawarta z

naruszeniem ustawowo określonej procedury jest nieważna, mimo iż nie istnieje w

tej sytuacji sprzeczność treści lub celu umowy z ustawą (por. np. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 13 września 2001 r., IV CKN 381/00, OSNC 2002, nr 6, poz.

75). Należy stwierdzić, że przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3 ust. 1c i ust. 1d u.g.n.r.S.P.

nie tworzą jednak elementów procedury mającej poprzedzać umowę z osobą

uprzywilejowaną lub osobą trzecią, dla powstania pierwszeństwa nie jest bowiem

niezbędne przeprowadzenie sformalizowanej w ustawie procedury wstępnej.

Wspomniane przepisy, nakładające pewne obowiązki na wydzierżawiającego, mają

jedynie na celu ustalenie, czy podmiot uprzywilejowany zamierza korzystać z

przysługującego mu pierwszeństwa nabycia na własność dzierżawionej dotąd

nieruchomości, a więc fakt zaktualizowania się pierwszeństwa. Naruszenie zasad

takiego ustalania nie oznacza zatem naruszenia ustawowo określonej procedury

zawierania umowy, prowadzącej w rezultacie do powstania skutków określonych w

art. 58 k.c.

U podstaw tworzenia przez ustawodawcę instytucji pierwszeństwa leżą racje

natury prawno-gospodarczej. Chodzi o zapewnienie podmiotom uprzywilejowanym

odpowiedniej ochrony prawnej w związku z ich uwikłaniem w układ stosunków

obligacyjnych lub prawnorzeczowych. Wybór odpowiedniej sankcji naruszenia

przywileju pierwszeństwa powinien być zatem odpowiednio skorelowany z

potrzebami ochrony prawnej przewidzianej dla sytuacji typowych. Nie sposób

zdecydowanie stwierdzić, że sankcja nieważności dotykająca umowę sprzedaży

nieruchomości, zawartą przez Agencję Nieruchomości Rolnych z osobą trzecią,

zawsze odpowiada interesowi dzierżawcy nieruchomości. Co więcej, nie ma

pewności co do tego, czy nieważność takiej umowy oznaczałaby zawsze otwarcie

drogi do nabycia nieruchomości na własność przez wieloletniego dzierżawcę.

Przyjęcie ogólnej sankcji nieważności takiej umowy oznaczałoby także konieczność

akceptacji sytuacji, w których – z racji ochrony osoby trzeciej – nie istniałyby

skuteczne podstawy do kwestionowania ważności umowy sprzedaży dzierżawionej

nieruchomości (np. w razie powołania się przez nabywcę na przepisy o rękojmi

wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał, że naruszenie

pierwszeństwa przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 3 u.g.n.r.S.P. przy zawieraniu

umowy sprzedaży nieruchomości rolnej nie powoduje jej nieważności. Dlatego

podjął uchwałę, jak na wstępie (art. 390 k.p.c.).