IV CSK 312/06

Sygn. akt IV CSK 312/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 3 stycznia 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)

SSN Jan Górowski

Protokolant Katarzyna Jóskowiak

w sprawie z powództwa J. K., D. K., M. K. i W. K.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie P.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 20 grudnia 2006 r.,

skargi kasacyjnej powodów

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 17 marca 2006 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu

Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Powodowie […] – będący wspólnikami spółki cywilnej pod nazwą

Towarzystwo Edukacyjne „V” – domagali się od Skarbu Państwa – Wojewody P.

zasądzenia na ich rzecz kwoty 98 991 zł z ustawowymi odsetkami tytułem różnicy

pomiędzy kwotami należnymi jako dotacja za rok 1998 na prowadzenie

niepublicznych szkół ponadpodstawowych o uprawnieniach szkół publicznych.

Pozwany Skarb Państwa – Wojewoda P. wnosił o odrzucenie pozwu z uwagi

na niedopuszczalność drogi sądowej, zaś w toku postępowania podnosił zarzut

braku podstawy do zasądzenia roszczenia o dotację budżetową.

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2005 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo.

Apelację powodów Sąd Apelacyjny oddalił wyrokiem z dnia 17 marca 2006 r. U

podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ich ocena

prawna:

Powodowie prowadzą, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991

r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.;

dalej: „u.s.o.”), szkoły niepubliczne na obszarze Gminy Miasta G. Zgodnie z art. 90

ust. 2 i 3 wspomnianej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wytoczenia

powództwa, niepubliczne przedszkola specjalne, szkoły podstawowe specjalne

i artystyczne oraz ponadpodstawowe o uprawnieniach szkół publicznych

otrzymywały dotacje z budżetu państwa, w wysokości 50% wydatków bieżących

ponoszonych w przedszkolach lub szkołach publicznych tego samego typu

w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę

przedstawi organowi właściwemu do udzielania dotacji, nie później niż do dnia

30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, planowaną liczbę

uczniów. W okresie, którego spór dotyczy, wynosiło ono na jednego ucznia 77 zł

miesięcznie.

Pismami z 29 września 1997 r. powódka J. K zwróciła się do Gminy Miasta

G., wykonującej zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, o udzielenie

dotacji na rok 1998 dla dwóch szkół ponadpodstawowych w G.: Policealnej Szkoły

Przedsiębiorczości i Zarządzania oraz Policealnego Studium Informatyki. Pomimo

prawidłowego sporządzenia wniosku i jego przyjęcia, powodom nie wypłacono za

3

1998 r. dotacji w kwocie 98 991 zł. Interwencje powodów u Ministra Edukacji

Narodowej, Wojewody G. oraz posła na Sejm RP pozostały bez rezultatu.

Sąd Apelacyjny, podzielając w całości stanowisko Sądu Okręgowego, uznał,

że oddalenie powództwa było zasadne. Za nieuprawniony uznał zarzut, że

obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było rozważenie zasadności powództwa

w świetle innych przepisów, niż podany przez powodów art. 90 u.s.o., tj.

ewentualnie także przepisów kodeksu cywilnego o odszkodowaniu. Sąd bowiem,

który jest zobowiązany do stosowania prawa materialnego z urzędu na podstawie

przedstawionych faktów, jest zarazem związany żądaniem pozwu i nie może

wyrokować co do przedmiotu, który nie był objęty żądaniem, ani zasądzać ponad

żądanie.

Powodowie wyraźnie występowali z roszczeniem wypłacenia kwoty należnej

dotacji i konsekwentnie je podtrzymywali, nie modyfikując go np. poprzez żądanie

odszkodowania. Przytoczona przez nich podstawa prawna, tj. art. 90 ust. 2 i 3

u.s.o., nie pozostawała bez znaczenia dla wyniku sprawy, pośrednio określając

także okoliczności faktyczne uzasadniające żądanie pozwu. Gdyby zaś powodowie

wnosząc powództwo, jego podstawą prawną uczynili art. 417 k.c., to wówczas pod

osąd powinni byli poddać fakty uzasadniające odpowiedzialność odszkodowawczą.

Tego apelujący nie uczynili, w szczególności nie został wykazany sam fakt

poniesienia szkody w rozumieniu art. 362 § 2 k.c.

Za równie nieusprawiedliwiony uznał Sąd drugiej instancji także zarzut

niewłaściwego zastosowania art. 90 u.s.o. Za trafne uznał bowiem zapatrywanie, że

charakter unormowań dotyczących dotacji na rzecz szkół niepublicznych

w brzmieniu obowiązującym zarówno w 1998 r., jak i obecnie, wyraźnie wskazuje

na to, iż są one elementem prawa finansowego. Zamieszczenie w budżecie

państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jakiejkolwiek kwoty wydatków na

określone cele, w tym dotacji przewidzianych w art. 90 u.s.o., nie stanowi podstawy

roszczeń osób trzecich albo zobowiązań państwa wobec osób trzecich. Powołanie

się przez Sąd Okręgowy na orzecznictwo Sądu Najwyższego, dotyczące tych

kwestii, było prawidłowe. Sąd Apelacyjny podkreślił przy tym, że oddalenie

powództwa miało miejsce z przyczyn merytorycznych, nie zaś, jak błędnie sądzili

4

skarżący, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Niemożność odrzucenia

pozwu nie powoduje niemożności powoływania się na orzeczenia, które zapadły

przed wejściem w życie przepisu art. 1991

k.p.c., skoro Sąd pierwszej instancji

oparł się na nich jedynie w zakresie oceny prawnej zasadności żądania pozwu.

Sąd Apelacyjny zastrzegł zarazem, że oddalenie powództwa w stanie

faktycznym sprawy nie oznacza zanegowania możliwości żądania przez

apelujących jakiejkolwiek ochrony prawnej, a jedynie tyle, że ochrona ta nie

przysługuje im w oparciu o art. 90 u.s.o.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku powodowie oparli wyłącznie na

podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie art. 90 u.s.o., które polegało na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi

podstawy roszczenia powodów o zapłatę przewidzianych w nim dotacji dla szkół

niepublicznych. Wskazując na powyższe, skarżący wnosili o uchylenie

zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego wraz z poprzedzającym go wyrokiem

Sądu Okręgowego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zasądzenie od

pozwanego na rzecz powodów kwoty 98 991 zł z odsetkami ustawowymi oraz

o orzeczenie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prokuratoria Generalna Skarbu

Państwa wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego i Sądu

Okręgowego oraz o odrzucenie pozwu, a także o zasądzenie od powodów na rzecz

pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody P. kosztów postępowania kasacyjnego,

w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wywodziła, że skutków

prawnych przewidzianych w art. 1991

k.p.c. nie może wywoływać taki akt

administracyjny, który jest dotknięty nieważnością z uwagi na jego wydanie przez

organ administracji publicznej z naruszeniem właściwości. Decyzję w sprawie

powodów umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia bezczynności

organu właściwego, tj. Prezydenta Miasta G., wydało bowiem Samorządowe

Kolegium Odwoławcze, podczas gdy organem wyższego stopnia, w rozumieniu

art. 17 pkt 1 k.p.a., w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego

wykonującej zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, w okresie czasu,

którego sprawa dotyczy, był wojewoda.

5

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W związku z zarzutem podniesionym w odpowiedzi na skargę kasacyjną,

należy wstępnie rozważyć, czy w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do

stwierdzenia nieważności postępowania, z uwagi na niedopuszczalność drogi

sądowej (art. 379 pkt 1 k.p.c.). Wymaga bowiem podkreślenia, że w granicach

zaskarżenia, nieważność postępowania Sąd Najwyższy obowiązany jest wziąć pod

rozwagę z urzędu (art. 39813

§ 1 in fine k.p.c.).

Punktem wyjścia do dokonania tej oceny powinno być ustalenie

rzeczywistego znaczenia, jakie ma art. 1991

k.p.c. Należy w związku z tym

podkreślić, że nie jest to przepis izolowany. Ma on bowiem ścisły związek z art. 1,

art. 2 § 1 i 3 oraz art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. Łącznie rozważane, przepisy te stanowią

podstawę do konstruowania normy prawnej, nakazującej sądowi powszechnemu

rozpoznanie sprawy, w której mimo publicznoprawnego charakteru, ustawodawca

nie określił adekwatnej formy jej rozstrzygnięcia. Znajduje ona także oparcie

w przepisach Konstytucji, w szczególności w art. 177, który ustala „domniemanie”

właściwości sądów powszechnych w sprawach niezastrzeżonych dla innych

organów wymiaru sprawiedliwości, w art. 77 ust. 2, który zakazuje zamykania przez

ustawę drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw, i wreszcie także

w art. 45 ust. 1, statuującym powszechne prawo do sądu. Dodać jeszcze należy, że

przepisy te stanowią konkretny wyraz zobowiązań, jakie płyną z przepisu art. 6 ust.

1 wiążącej Rzeczpospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności.

Przywołane wyżej przepisy nakładają na sąd, jako jeden z konstytucyjnych

organów władzy publicznej, bardzo konkretne wymaganie. W uzasadnieniu wyroku

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK 2000 nr 5, poz.

143) wyraźnie zwrócono uwagę na to, że prawo do sądu stanowi jeden

z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, przy czym nie można go

rozumieć czysto formalnie. Nie wygasa ono bowiem z chwilą podjęcia procesu na

podstawie wniesionego powództwa, lecz oznacza także, że sąd, co do zasady, ma

obowiązek rozpoznać istotę przedstawionej mu sprawy (por. postanowienie SN

z 19 lipca 2006 r., I CSK 112/06, niepubl.).

6

Powyższe uwagi mają istotne znaczenie dla właściwej wykładni art. 1991

k.p.c. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą skargę uważa bowiem,

że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Sens tego przepisu, zgodnie

z którym sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy

właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli ten

organ lub sąd administracyjny uznały się w danej sprawie za niewłaściwe, należy

bowiem rozumieć jako zwrócenie sądowi powszechnemu uwagi, że nie wolno

odmówić udzielenia ochrony prawnej na drodze postępowania uregulowanego

przez kodeks postępowania cywilnego w takich przypadkach, gdy co prawda

istnieje przepis ustawy, przekazujący daną kategorię spraw do postępowania

administracyjnego lub sądowo-administracyjnego, jednakże w konkretnym

przypadku nastąpiła (w sposób ostateczny) odmowa rozpoznania sprawy, czy to

przez organ administracji publicznej, czy też przez sąd administracyjny. Przepis art.

1991

k.p.c. jest więc swego rodzaju „klapą bezpieczeństwa”; celem jego

ustanowienia było zapobieganie sytuacjom patowym, tzn. występowaniu

negatywnych sporów kompetencyjnych pomiędzy drogą postępowania

administracyjnego (ewentualnie sądowo-administracyjnego) z jednej strony,

a drogą sądową w sprawach cywilnych z drugiej strony.

Należy przy tym podkreślić, że pojęcie „sprawy”, które pojawia się w art.

1991

k.p.c., trzeba pojmować w znaczeniu bliskim konstytucyjnemu, to znaczy jako

autonomiczne w tym sensie, że nie ma istotnego znaczenia, przepisy jakiej gałęzi

prawa regulują dany stan faktyczny, jak też to, czy prawo podmiotowe, ochrony

którego powód dochodzi przed sądem powszechnym, ma rzeczywiste

zakotwiczenie w jakichkolwiek normach prawa materialnego (por. postanowienie

SN z 19 grudnia 2003 r., III CK 319/02, OSNC 2005 nr 2, poz. 31).

Sprawy, w których sądy powszechne mają orzekać z uwagi na odmowę

udzielenia ochrony prawnej przez inne organy, zyskują przez to charakter prawny

zbliżony do spraw cywilnych w rozumieniu formalnym, a więc takich, które zostały

przekazane sądom powszechnym na podstawie wyraźnego przepisu ustawy, mimo

że nie mają one w istocie charakteru „spraw cywilnych”, zaś opierają się na

normach prawa publicznego. W niczym nie uchyla to jednak obowiązku sądu

rzeczywistego zbadania podstaw faktycznych i prawnych powództwa.

7

Twierdzenie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa powołujące się na

obrazę art. 1991

k.p.c., należy uznać za błędne przede wszystkim dlatego, że art.

1991

k.p.c. nie jest adresowany do strony, ale do sądu, do którego strona wniosła

pozew. Tylko sąd jest władny ocenić, czy zachodzą przesłanki odrzucenia pozwu

z przyczyny określonej w art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., z którym analizowany przepis

pozostaje w związku. Sens art. 1991

k.p.c., jak to już zostało wyjaśnione wyżej,

polega zatem na przeciwdziałaniu automatycznemu odrzucaniu pozwów tylko

dlatego, że dana sprawa nie jest „sprawą cywilną” w rozumieniu art. 1 k.p.c. i nie

została powierzona do rozpoznania przez sąd powszechny. Jest to wniosek spójny

z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji. Skoro bowiem w konkretnym

przypadku organy pozasądowe skutecznie uchyliły się od jej rozstrzygnięcia, choć

miały taki obowiązek, strona pozostawałaby zupełnie pozbawiona ochrony prawnej,

co jest w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne.

Wcześniej można oczywiście wymagać, aby strona wyczerpała zwykłe

możliwości wzruszenia aktu administracyjnego lub orzeczenia sądowo-

administracyjnego, którym odmówiono jej ochrony. Wymaganie to powinno jednak

mieścić się w pewnych rozsądnych granicach. Strona dochodząca ochrony swych

praw nie powinna bowiem poszukiwać jej na drodze pozasądowej w każdy możliwy

sposób; jeżeli stanowisko organów administracji publicznej w danej sprawie

pozwala stronie w sposób rozsądny przyjąć, że droga postępowania

administracyjnego lub sądowo-administracyjnego jest przed nią zamknięta, to

pozew nie powinien zostać odrzucony nawet przy braku wyczerpania wszystkich

istniejących środków prawnych.

Uzupełniając powyższy wywód, należy podkreślić, że w hipotezie normy

statuowanej przez art. 1991

k.p.c. nie mieszczą się w ogóle przypadki, kiedy nie

istnieje żadna norma prawna przewidująca rozpoznawanie danej kategorii spraw

przez organy administracji publicznej lub sądy administracyjne. Pojęcie „uznania się

za niewłaściwy”, o którym mowa w tym przepisie, trzeba bowiem rozumieć wąsko,

jako synonim braku właściwości rzeczowej organu administracji do rozpatrzenia

sprawy w postępowaniu administracyjnym. Jest to rezultat przyjętego w prawie

administracyjnym założenia, że organ administracji może w sposób władczy

ingerować w prawa i obowiązki jednostek tylko wówczas, gdy określony przepis

8

prawa przyznaje mu do tego kompetencję. Nie wystarczy natomiast ogólne

umocowanie do zajmowania się określonym rodzajem spraw w przepisach

ustrojowych (tak m.in. w wyroku NSA z 26 września 1994 r., I SA 2002/93,

Wokanda 1995 nr 1, poz. 37).

Jeżeli zatem w ustawie nie przewidziano w ogóle właściwości organu

administracji lub sądu administracyjnego do orzekania w określonej sprawie,

w której powód domaga się ochrony prawnej, to sąd powszechny nie tylko nie może

odrzucić pozwu z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, lecz wprost

przeciwnie — ma bezwzględny, konstytucyjny obowiązek sprawę rozpoznać co do

istoty. Odwoływanie się do art. 1991

k.p.c. jest wówczas zwyczajnie zbędne.

Jedynie na marginesie — gdyż nie ma to istotnego znaczenia dla

rozstrzygnięcia — trzeba zwrócić uwagę na błędne rozumienie przepisów

o właściwości w postępowaniu administracyjnym. Twierdzenie Prokuratorii

Generalnej, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dotknięta

nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., byłoby bowiem prawdziwe,

gdyby chodziło o naruszenie właściwości w postępowaniu odwoławczym od decyzji

Prezydenta Miasta G. Decyzja SKO nie naruszała jednak przepisów o właściwości,

gdyż w sprawie nie doszło w ogóle do wszczęcia postępowania administracyjnego,

zaś przedmiotowa decyzja została wydana w związku z zażaleniem wniesionym

przez pełnomocnika powodów na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (odnośnie do formy

rozstrzygnięcia, zob. postanowienie NSA z 7 października 1983 r., SA/Lu 172/83,

OSP 1985 nr 7, poz. 125). Do jej wydania, bez względu na przepisy

intertemporalne, na które powołuje się Prokuratoria Generalna, SKO było właściwe.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły

przesłanki odrzucenia pozwu z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej.

Nie zachodziła zatem nieważność postępowania z przyczyny wskazanej w art. 379

pkt 1 k.p.c.

Po rozstrzygnięciu powyższej kwestii staje się możliwe rozpoznanie skargi

kasacyjnej. Skarżący oparli ją tylko na podstawie prawa materialnego, popartej

jednym zarzutem, mianowicie obrazy art. 90 u.s.o. przez błędną jego wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wywodzili,

9

że skoro roszczenie nie zostało oparte na przepisach ustawy budżetowej, lecz na

przepisie prawa materialnego, który zawiera już skonkretyzowaną normę

i skierowany jest do określonych adresatów, to nie ma podstaw, aby je uznać

za bezzasadne.

Zasadniczo należy podzielić trafność tego rozumowania. Mylnie bowiem

utożsamił Sąd Apelacyjny „dotację” w rozumieniu pozycji wydatków budżetowych,

przewidzianej w treści ustawy (uchwały) budżetowej, z „dotacją”, o której mowa

w art. 90 u.s.o. Trzeba w związku z tym ogólnie wyjaśnić, jaki jest charakter

postanowienia ustawy budżetowej przewidującego przyznanie dotacji.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo

budżetowe (Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 z późn. zm.; dalej: „pr.budż.”) —

obowiązującej w okresie, za który skarżący występowali o przyznanie dotacji —

budżet państwa stanowił roczny plan finansowy obejmujący dochody i wydatki

państwa, uchwalany przez Sejm na okres roku kalendarzowego w formie ustawy.

Analogiczną regulację prawną zawiera obecnie art. 95 ust. 1 ustawy z dnia

30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.;

dalej „u.f.p.”). Nie powinno zatem być wątpliwości, że przepisy ustawy budżetowej

(i odpowiednio, w przypadku jednostki samorządu terytorialnego — uchwały

budżetowej) zawierają normy generalne i abstrakcyjne, których adresatem są

organy i jednostki państwowe będące dysponentami budżetu. Dla nich bowiem

(por. ob. art. 34 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) zamieszczenie w budżecie określonej kwoty

wydatków stanowi nieprzekraczalny limit. W ten między innymi sposób

ustawodawca zapewnia odpowiednią kontrolę nad obiegiem pieniądza w sektorze

publicznym, dążąc do zapobiegania ponoszeniu wydatków, które nie mają pokrycia

w osiąganych przez budżet dochodach, a także nie mogą być pokryte przez

zaciągnięcie długu publicznego.

Jest oczywiste, że tak określone normy budżetowe — nieskonkretyzowane,

adresowane tylko do organów państwa, nie zaś do innych podmiotów, scil. do

beneficjentów transferów budżetowych — nie mogą tych ostatnich uprawniać do

otrzymania z budżetu jakichkolwiek środków finansowych; zatem normy wynikające

z ustawy budżetowej nie mogą być źródłem zobowiązań w rozumieniu prawa

10

cywilnego. Z tych właśnie względów, zarówno w świetle dawnego, jak i obecnego

stanu prawnego, wyłączona została prawna dopuszczalność roszczeń bądź

zobowiązań państwa wobec osób trzecich oraz roszczeń tych osób wobec państwa

z racji zamieszczenia w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub

wydatków na określone cele (art. 13 ust. 1 i 3 pr. budż. oraz art. 27 ust. 1 i 3 u.f.p.).

Trudno byłoby zresztą akceptować taką sytuację, w której konkretne roszczenie

osoby fizycznej lub prawnej prowadzącej szkołę niepubliczną oparte byłoby jedynie

na ogólnie brzmiącym zapisie w załączniku do ustawy (czy uchwały) budżetowej,

określającym np. generalnie przewidywane wydatki na dotacje dla niepublicznych

szkół i placówek.

Odrębnie natomiast należy ocenić sytuację, w której roszczenie o dotację na

rzecz określonego podmiotu jest już ustalone, czy to w drodze porozumienia, aktu

administracyjnego, czy też ex lege. Słuszność mają skarżący wywodząc, że art. 90

ust. 2 i 3 u.s.o. stanowią dostateczną podstawę prawną roszczenia. Wspomniane

przepisy określają bowiem w sposób jasny i bezwarunkowy, kto jest dłużnikiem

(w tym przypadku: Skarb Państwa; w aktualnym stanie prawnym obowiązek ten

ciąży na właściwej jednostce samorządu terytorialnego), kto zaś wierzycielem

(osoba prowadząca szkołę lub placówkę niepubliczną), a także w jakiej wysokości

świadczenie się należy (50% wydatków bieżących ponoszonych w szkole

publicznej tego samego typu w przeliczeniu na jednego ucznia) i od spełnienia

jakich przesłanek wypłacenie dotacji jest uzależnione.

Odnośnie do tej ostatniej kwestii trzeba jeszcze zauważyć, że

przedstawienie informacji o planowanej liczbie uczniów nie jest oświadczeniem

woli, lecz wiedzy podmiotu występującego o dotację. Tego rodzaju czynnościom

w nauce administracji przypisuje się charakter tzw. czynności materialno-

technicznych, to znaczy takich, które same w sobie nie są czynnościami prawnymi,

jakkolwiek rodzą skutki prawne, w postaci powstania praw lub obowiązków, czy to

po stronie jednostki podległej władzy publicznej, czy to samego organu

administracji.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela

poglądów wyrażonych w dotychczasowych orzeczeniach odnoszących się do

11

analogicznych spraw (por. m.in. postanowienia SN: z 7 maja 1999 r., I CKN

1132/97, OSNC 1999 nr 11, poz. 200; z 18 października 2002 r., V CK 281/02,

niepubl.), zgodnie z którymi powództwo o wypłatę bądź uzupełnienie należnej

dotacji dla szkół bądź placówek niepublicznych (a nawet o odszkodowanie za

niewypłacenie lub zaniżenie) jest a limine niedopuszczalne z uwagi na

publicznoprawny charakter norm regulujących transfery finansowe pomiędzy

Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego a ich beneficjentami,

tj. osobami prowadzącymi szkoły lub placówki publiczne.

Nie można przede wszystkim zgodzić się z twierdzeniem, że pomiędzy

dotującymi a beneficjentami dotacji nie istnieje jakakolwiek więź prawna oparta na

podległości tych ostatnich organom udzielającym dotacji. W ustawie o systemie

oświaty ustawodawca nie przewidział potrzeby władczego orzekania o przyznaniu

bądź nieprzyznaniu dotacji wspomnianym osobom. Szkoły i placówki niepubliczne

nie podlegają w żaden sposób organom państwowym lub samorządowym; ich

działalność nie jest koncesjonowana ani objęta systemem zezwoleń. Co więcej,

nawet gdyby art. 90 u.s.o. nakładał na organy państwowe bądź samorządowe

obowiązek orzekania w przedmiocie dotacji dla szkół lub placówek decyzją

administracyjną, to i tak, w braku możliwości dochodzenia na drodze

administracyjnej roszczenia o dotację przyznaną i niewypłaconą lub wypłaconą

w wysokości niższej niż należna, droga sądowa musiałaby być otwarta. Zresztą

w uzasadnieniu powoływanego wyżej wyroku TK z 10 lipca 2000 r., SK 12/99

słusznie zauważono, że nawet z przepisów prawa publicznego mogą wynikać takie

stosunki prawne, których istota jest zbliżona do stosunków cywilnoprawnych.

W konsekwencji trzeba dojść do wniosku, że z art. 90 ustawy z dnia

7 września 1991 r. o systemie oświaty wynika norma, kreująca pomiędzy Skarbem

Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji,

a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do

żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania

w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Ustawodawca określił bowiem wyraźnie, w jakiej

minimalnej wysokości, od kogo oraz komu należy się świadczenie pieniężne, zaś

jego otrzymania nie uzależnił od wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego,

a jedynie od złożenia właściwemu organowi przez osobę prowadzącą szkołę

12

oświadczenia wiedzy, obejmującego informację o planowanej liczbie uczniów

w roku, za który dotacja jest należna. Skoro zaś w przepisach ustawy nie

przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze

postępowania administracyjnego, uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej

tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Uchylanie się od jej

udzielenia, mimo oczywistego faktu naruszenia prawa, nosi znamiona odmowy

wymiaru sprawiedliwości.

Mając na względzie powyższe, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

k.p.c.

orzekł jak w sentencji.