II CSK 288/06

Sygn. akt II CSK 288/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 stycznia 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Antoni Górski

SSN Barbara Myszka

Protokolant Maryla Czajkowska

w sprawie z powództwa H. G. i J. G.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Z.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 11 stycznia 2007 r.,

skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 17 listopada 2005 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

Uzasadnienie

Powodowie żądali zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody Z. kwoty

112.041,00 zł tytułem odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z

naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., a następnie rozszerzyli powództwo domagając się

nadto zasądzenia kwoty 50.000 zł tytułem zadośćuczynienia za krzywdę w postaci

rozstroju zdrowia doznanego w wyniku wykonania wyroku eksmisyjnego.

Sąd Okręgowy powództwo oddalił i ustalił w sprawie, co następuje:

Powiatowa Komisja Ziemska w Ł. wydała w dniu 29.10.1954 r. B. G. akt

nadania nr 076819 na gospodarstwo rolne o powierzchni 4,10 ha, z

zabudowaniami, położone w W. Podstawą prawną były przepisy dekretu z dnia

6.09.1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw

chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Po śmierci B. G. Urząd Powiatowy w Ł.

decyzją z dnia 9.02.1974 r. wydał akt nadania nr CN 451/17/74 tego samego

gospodarstwa rolnego na rzecz A. G, drugiej żony zmarłego B.a G. W dniu

22.03.1994 r. A. G. umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego,

przeniosła własność tej nieruchomości na rzecz E. i W. G. W dniu 23.07.1994 r. na

wniosek J. G. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie

stwierdzenia nieważności aktu nadania z dnia 9 .02.1974 r. CN 451/17/74. Decyzją

z dnia 30.08.1994 r. Wojewoda S. stwierdził, że wskazany akt nadania został

wydany z naruszeniem prawa. Wojewoda nie stwierdził przy tym nieważności aktu

nadania, gdyż od chwili jego wydania minęło 20 lat i wywołał on nieodwracalne

skutki prawne. Na skutek odwołania J. G. decyzją z dnia 30.09.1996 r. Minister

Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. N.

skarga J. G. została oddalona wyrokiem NSA z dnia 12.09.1997 r.

Ustalono, że Sąd Rejonowy w Ł. wyrokiem z dnia 27.11.1998 r. nakazał H. i

J. G. – powodom w niniejszej sprawie, aby wydali E. i W. G pomieszczenia

mieszkalne i gospodarcze, położone w W. oraz zasądził od pozwanych H. i J. G. na

rzecz powodów E. i W. G. po 200 zł miesięcznie za okres od 30.04.1994 r. do

3

31.10.1998 r. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 26.10.1999 r. oddalił apelację

pozwanych, a Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 10.07.2002 r. oddalił kasację

pozwanych wniesioną w tej sprawie. Komornik prowadzi postępowanie

egzekucyjne wobec powodów obejmujące należność główną w wysokości 11.000

zł, odsetki – 12.887,50 zł oraz koszty procesu.

Ustalono nadto, iż Sąd Rejonowy w Ł. wyrokiem z dnia 13.11.2002 r. ustalił,

że powodom przysługuje prawo do lokalu socjalnego w zasobach mieszkaniowych

gminy W. i wstrzymał wykonanie opróżnienia lokalu zajmowanego przez powodów

do czasu uzyskania przez nich lokalu socjalnego. Kolejnym wyrokiem z dnia

12.11.2002 r. Sąd Rejonowy zasądził od H. i J. G. na rzecz E. i W. G. po 200 zł

miesięcznie za okres od 30.11.1998 do 30.09.2002 r.

Oddalając powództwo Sąd Okręgowy uznał, że jest ono przedawnione.

Podstawą prawną żądania był bowiem art. 160 k.p.a., zgodnie z którym roszczenie

odszkodowawcze ulega 3-letniemu przedawnieniu liczone od dnia, w którym

decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie decyzję ostateczną wydano 30.09.1996 r., a więc upływ

terminu przedawnienia nastąpił 30.09.1999 r., a pozew wniesiono dnia

14.12.2000 r.

Pogląd ten podzielił Sąd Apelacyjny, który wyrokiem z dnia 17.11.2005 r.

oddalił apelację powodów.

Wyrok ten zaskarżyli powodowie wnosząc skargę kasacyjną, w której

zarzucono naruszenie: art. 391 § 1 w związku z art. 328 § 2 k.p.c., art. 77 ust. 1

Konstytucji RP w związku z art. 417 k.c. i art. 120 § 1 k.c., art. 160 § 1 k.p.a.

w związku z art. 363 § 1 i art. 123 § 1 pkt 1 k.c. oraz art. 5 w związku z art. 117 § 2

k.c. Wskazując na powyższe domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz

poprzedzającego wyroku Sądu Okręgowego i przekazania sprawy temu Sądowi

Okręgowemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Stan prawny regulujący odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody

wyrządzone przez funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonej czynności, uległ

w ostatnim czasie istotnym zmianom. Można tu wyróżnić trzy okresy. Pierwszy

4

można określić mianem „przedkonstytucyjnego”, który zamyka się datą

17.10.1997 r.; drugi - to swoisty okres przejściowy określony datą początkową

17.10.1997 r. i datą końcową 1.09.2004 r.; trzeci - to obecny stan prawny

obowiązujący od dnia 1.09.2004 r.

Z art. 3 k.c. i art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – kodeks

cywilny i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) wynika podstawowa

wskazówka odnośnie do tego, jaki stan prawny należy stosować przy ocenie

zdarzeń zaistniałych w poszczególnych okresach. Najogólniej biorąc należy

stosować stan prawny obowiązujący w dacie zaistnienia zdarzenia wywołującego

szkodę. Stosując więc tę regułę stwierdzić należy, że do oceny odpowiedzialności

Skarbu Państwa za szkody związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed

dniem 17.10.1997 r. należy stosować przepisy art. 417 - 421 k.c., a także przepisy

szczególne, o których stanowił art. 421 k.c., a przede wszystkim art. 153, 160 i 161

k.p.a. (ustawa z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa weszła w życie

1.01.1998 r.). Wskazane przepisy należy stosować bez jakichkolwiek modyfikacji,

gdyż skutki czasowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r.

SK 18/00, OTK Nr 8, poz. 256 (dotyczącego niekonstytucyjności art. 418 k.c.

i nadania nowego rozumienia art. 417 § 1 k.c.), jak i orzeczenia z dnia

23.09.2003 r. K 20/02, OTK – A nr 7, poz. 76 (dotyczącego niekonstytucyjności art.

160 § 1 k.p.a. i art. 260 § 1 Ordynacji podatkowej w części ograniczającej

odszkodowanie do rzeczywistej szkody) można odnieść jedynie do szkód

powstałych po dniu 17.10.1997 r.

Taki pogląd sformułował wyraźnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

23.09.2003 r. i te same racje przemawiają za odniesieniem skutków czasowych

wyroku Trybunału z dnia 4.12.2001 r. do daty wejścia w życie Konstytucji.

Takie stanowisko prezentuje też Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia

20.05.2000 r. II CKN 293/00 (OSNC 2000, nr 11, poz. 209) stwierdził, że

„konstytucyjna zasada niedziałania prawa wstecz wyłącza w sprawie

o odszkodowanie uwzględnienie przepisu art. 77 ust. 1 Konstytucji do oceny

zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie". Taki też kierunek przyjęto

w innych orzeczeniach. Jako odosobnione należy uznać stanowisko wyrażone

w wyroku z dnia 10.10.2003 r. II CK 36/02 oraz w wyroku z dnia 18.12.2003 r. l CK

5

39 5/02, w których uznano, że także do oceny zdarzeń sprzed dnia 17.10.1997 r.

nie znajduje zastosowania art. 418 k.c., gdyż jego ewidentna niekonstytucyjność

uzasadnia wyeliminowanie wszelkich skutków płynących z tej regulacji.

Jeżeli chodzi o stan prawny obowiązujący w tzw. okresie przejściowym

(17.10.1997 – 1.09.2004), to należy mieć na uwadze następujące założenia:

Po pierwsze, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy -

kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) do zdarzeń

i stanów prawnych powstałych przed 1.09.2004 r. stosuje się art. 417, 419, 420,

4201

, 4202

i art. 421 kodeksu cywilnego oraz art. 153. 160 i 161 § 5 kodeksu

postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed 1.09.2004 r.

Po drugie, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4.12.2001 r. SK 18/00

orzekł, że art. 418 k.c. jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji, zaś art. 417 k.c.

rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę

wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego

przy wykonywaniu powierzonej mu czynności jest zgodny z art. 77ust. Konstytucji.

Po trzecie, skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r.

sięgają daty wejścia w życie Konstytucji, czyli 17.10.1997 r.

Po czwarte, w okresie od 17.10.1997 r. do 1.09.2004 r. Skarb Państwa

ponosi na podstawie art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną

przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy

wykonywaniu powierzonej mu czynności, przy czym odpowiedzialność ta nie jest

uwarunkowana stwierdzeniem winy funkcjonariusza. Ta zasada znajduje

zastosowanie także wówczas, gdy szkoda wynikła na skutek wydania zarządzenia

lub orzeczenia w rozumieniu art. 418 k.c. Taki pogląd wynikał z jednolitego

stanowiska Sądu Najwyższego (np. wyrok SN z dnia 8.01.2002 r. I CKN 581/99,

OSNC 2002, nr 10, poz. 128).

Te założenia, powszechnie przyjęte, pozwalają więc stwierdzić, że w okresie

przejściowym (17.10.1997 r. - 1.09.2004 r.) podstawą prawną odpowiedzialności

Skarbu Państwa za szkody wynikłe na skutek wydania niezgodnego z prawem

orzeczenia lub zarządzenia były następujące przepisy:

6

Po pierwsze, w wypadku szkody będącej następstwem wydania orzeczenia

sądowego miał zastosowanie art. 417 § 1 k.c. z tym, że wykazanie bezprawności

w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia wydanego w postępowaniu cywilnym

było praktycznie biorąc, niemożliwe. Z jednej strony - jak przyjął to Sąd Najwyższy

w postanowieniu z dnia 12.07.2005 r. l CNP 1/05 (OSNC 2006, nr 1, poz. 15)

skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

sądowego wydanego przed dniem 1 września 2004 r. jest niedopuszczalna

i podlega odrzuceniu; z drugiej - w razie uchylenia lub zmiany wyroku na skutek

wznowienia postępowania sąd mógł orzec o zwrocie spełnionego lub

wyegzekwowanego świadczenia albo o przywróceniu stanu poprzedniego, co nie

wyłączało możliwości dochodzenia w osobnym procesie naprawienia szkody

poniesionej wskutek wykonania wyroku (art. 415 k.p.c.). Roszczenie

odszkodowawcze mogło być jednak skierowane wobec strony przeciwnej, która

otrzymała świadczenie. Należy bowiem zauważyć, że dopiero w wyniku nowelizacji

art. 415 k.p.c. dokonanej ustawą z dnia 20.12.2004 r. o zmianie ustawy - kodeks

postępowania cywilnego oraz ustawy - prawo o ustroju sądów powszechnych,

(Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98), która obowiązuje od 6.02.2005 r. wprowadzono

możliwość dochodzenia odszkodowania „także od Skarbu Państwa".

W odniesieniu do szkody powstałej wydaniem nieprawomocnego wyroku

zaopatrzonego w rygor natychmiastowej wykonalności obowiązywał i obowiązuje

art. 338 § 2 k.p.c., który stanowi, iż sąd uchylając lub zmieniając taki wyrok może

na wniosek pozwanego orzec o restytucji, co nie wyłącza możliwości dochodzenia

w osobnym procesie naprawienia szkody poniesionej wskutek wykonania wyroku,

od strony przeciwnej, a nie Skarbu Państwa.

Po drugie, podstawę odpowiedzialności za szkody, jakie poniosła strona na

skutek wydania ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą uzasadniającą

wznowienie postępowania administracyjnego albo wskutek uchylenia takiej decyzji

w wyniku wznowienia postępowania (art. 153 § 1 k.p.a.) - był art. 417 § 1 k.c.

Taki pogląd został wyrażony w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 26.11.1989 r.

III CZP 58/88 (OSNCP 1989, nr 9, poz. 129).

Po trzecie, podstawą prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę

7

powstała na skutek wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem

art. 156 § 1 k.p.a. (w warunkach nieważności) albo stwierdzenia nieważności takiej

decyzji - był wyłącznie art. 160 k.p.a. z tym, że zgodnie z wyrokiem Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. K 20/02 stronie poszkodowanej przysługiwało

pełne odszkodowanie, a nie tylko wyrównanie rzeczywistej szkody.

Po czwarte, podstawą prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa za

szkodę powstałą wskutek wydania ostatecznej decyzji przez organ podatkowy,

następnie uchylonej w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia

nieważności takiej decyzji był art. 260 Ordynacji podatkowej w brzmieniu sprzed

nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30.06.2005 r. o zmianie ustawy - Ordynacja

podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, (Dz.U. Nr 143, poz. 1199)

z tym, że poszkodowany miał prawo do pełnego odszkodowania (w związku

z wyrokiem Trybunału z dnia 23.09.2003 r.).

Trzeci okres, to stan po 1.09.2004 r. obowiązujący zgodnie z ustawą z dnia

17.06.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której znowelizowano art. 417, 4171

, 4172

oraz art.

421 k.c.

2. W sprawie niniejszej zdarzeniem wywołującym szkodę było wydanie

decyzji administracyjnej, przy czym w istocie rzeczy źródłem szkody była decyzja

Urzędu Powiatowego w Ł. z dnia 9.02.1974 r. dotycząca aktu nadania CN

451/17/74, gdyż tę decyzję wydano z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Skoro jednak

art. 160 § 6 k.p.a. stanowi, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się

z upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca

nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo

decyzją, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że zaskarżona decyzja

została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., to nie ulega żadnej

wątpliwości, iż początek biegu 3 letniego przedawnienia roszczenia

odszkodowawczego należy liczyć od dnia 30.09.1996 r. tj. od dnia wydania

ostatecznej decyzji stwierdzającej, że decyzja Urzędu Powiatowego w Ł. z dnia

9.02.1974 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. To zdarzenie

nastąpiło więc w okresie przed wejściem w życie Konstytucji (17.10.1997 r.), a więc

podlega ono ocenie prawnej wg art. 160 k.p.a. Sugestia zawarta w skardze

8

kasacyjnej, jakoby art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie Kodeksu cywilnego

(...) był sprzeczny z Konstytucją nie znajduje żadnego uzasadnienia.

W szczególności nie sposób podzielić stanowiska, że przepis ten pozostaje

w sprzeczności z art. 77 ust. 1 Konstytucji, skoro przepis art. 77 nigdy nie był

traktowany jako samodzielna podstawa dochodzenia odszkodowania za szkodę

wynikłą z bezprawnego działania władzy publicznej. Nie jest też tak, jak twierdzi się

w skardze kasacyjnej, że art. 160 został uchylony z uwagi na konieczność realizacji

wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. Uchylenie art. 160 k.p.a.

jest konsekwencją treści przyjętej w art. 4171

§ 2 k.c., obowiązującego od

1.09.2004 r. Zupełnie dowolne jest też twierdzenie, że zmiana treści art. 287 ustawy

z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, była

wymuszona niekonstytucyjnością art. 160 § 6 k.p.a. Przeciwnie, w pierwotnej treści

art. 287 tej ustawy skreślono postanowienie „przepis art. 160 kodeksu

postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio” tylko dlatego, że art. 160

k.p.a. został uchylony. Wreszcie podnieść należy, że przyjmując treść art. 5

w ustawie z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy (...) ustawodawca znał treść

orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r., w którym stwierdzono,

że art. 160 § 1 k.p.a. jest sprzeczny z Konstytucją jedynie w części ograniczającej

odszkodowanie od rzeczywistej szkody. W konsekwencji ugruntowane jest

stanowisko, którego normatywnym wyrazem jest art. 5 ustawy z 17.06.2004 r. iż

podstawą prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą przed

1.09.2004 r. na skutek wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem

art. 156 § 1 k.p.a. był wyłącznie art. 160 k.p.a., z uwzględnieniem treści wyroku

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. Odmiennie stanowisko nie

znajduje uzasadnienia. Jeśli więc art. 160 k.p.a. jest podstawą oceny prawnej

roszczenia powodów, że nie sposób pominąć art. 160 § 6 k.p.a., w którym

określono instytucję przedawnienia tych roszczeń. Zasadnie przyjęto, że

zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie prowadziło do oddalenia

powództwa, skoro 3 - letni okres przedawnienia upłynął 30.09.1999 r. a pozew

wniesiono w dniu 14.12.2000 r.

3. Nie sposób podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 160 § 1 k.p.a.

w związku z art. 363 § 1 i art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Wnoszący skargę kasacyjną

9

utrzymują, że w następstwie wytoczenia powództwa o stwierdzenie nieważności

umowy darowizny przeciwko E. i W. G. nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia

roszczenia odszkodowawczego przeciwko Skarbowi Państwa. Treść art. 123 § 1

pkt 1 k.c. sprzeciwia się takiej interpretacji. Pozew jako czynność, o której mowa w

art. 123 § 1 pkt 1 k.c. przerywa przedawnienie tylko wtedy, gdy został wniesiony

skutecznie, to znaczy przez osobę, której przysługuje czynna legitymacja

materialnoprawna, a stroną przeciwną jest osoba mająca bierną legitymację

materialnoprawną. To podstawowe wymaganie nie zostało spełnione, gdyż po

stronie pozwanej nie występował Skarb Państwa, który nie miał biernej legitymacji

materialnoprawnej w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy darowizny. O

żadnym naruszeniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c. nie może być więc mowy.

W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 328 § 2 k.p.c.

w związku z art. 391 § 1 k.p.c. przez pominięcie w uzasadnieniu dokonania oceny

zdarzeń mających znaczenie dla powstania szkody. Nie jest to zarzut uzasadniony.

Sąd rozstrzygnął sprawę co do zasady przyjmując, że roszczenie jest

przedawnione w świetle art. 160 § 6 k.p.a. Nie miał więc potrzeby czynić ustaleń

faktycznych co do powstania szkody i jej wysokości i dokonywać ich oceny prawnej

w uzasadnieniu.

4. W skardze kasacyjnej wskazano wreszcie na zarzut naruszenia art. 5 k.c.

Zdaniem powodów podniesienie przez pozwany Skarb Państwa zarzutu

przedawnienia roszczenia powstaje w kolizji z art. 5 k.c. Sąd Apelacyjny

szczegółowo w rozważył zasadność tego zarzutu podnosząc, że po pierwsze,

opóźnienie jest znaczne, bowiem wynosi 1 rok i 3 miesiące; po wtóre, wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę powodów zapadł

12.09.1997 r., a więc powodowie mieli jeszcze dwa lata na zgłoszenie roszczeń

odszkodowawczych, co jest tym bardziej istotne, iż - jak to wynika z uzasadnienia

ich skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny pouczył ich o możliwości

dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. Nie stanowi

argumentu przemawiającego za zasadnością zarzutu naruszenia art. 5 k.c. to, iż

powodowie skoncentrowali się na prowadzeniu innych postępowań sądowych z ich

udziałem. Zasadnie podniósł Sąd Apelacyjny, że przebieg postępowań

administracyjnych i sądowych wskazuje, iż powodowie nie należą do osób

10

nieporadnych, czy też pozostających w nieświadomości, co do ich sytuacji prawnej.

Te okoliczności przekonują co do zasadności tezy, że w sprawie nie zachodzą

wyjątkowe w okoliczności usprawiedliwiające znaczne opóźnienie w zgłoszeniu

roszczenia odszkodowawczego.

Z tych względów skargę kasacyjną należało oddalić (art. 39814

k.p.c.).