IV CSK 340/06

Sygn. akt IV CSK 340/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 stycznia 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Marek Sychowicz (przewodniczący)

SSN Irena Gromska-Szuster

SSN Tadeusz Żyznowski (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej

w A.

przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia Podlaskiemu Oddziałowi

Wojewódzkiemu w B., Skarbowi Państwa - Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej,

Senatowi Rzeczypospolitej Polskiej, Ministrowi Skarbu Państwa i Radzie Ministrów

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 12 stycznia 2007 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 22 czerwca 2006 r.,

oddala skargę kasacyjną i nie obciąża powodowego Zakładu

Opieki Zdrowotnej kosztami procesu za instancję kasacyjną.

Uzasadnienie

2

Sąd Okręgowy oddalił powództwo skierowane przeciwko Narodowemu

Funduszowi Zdrowia, Sejmowi i Senatowi Rzeczypospolitej Polskiej, Radzie

Ministrów oraz Ministrowi Skarbu Państwa a także orzekł o kosztach procesu.

W uzasadnieniu tego wyroku przytoczył ustalenia, z których wynika, że

w latach 2001-2002 powodowy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej

i P. Regionalna Kasa Chorych zawarły umowy dotyczące udzielania stacjonarnych

świadczeń zdrowotnych w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego tj.

umowy z dnia 31 stycznia 2001 r. i z dnia 18 stycznia 2002 r. Umowy te zostały

zawarte stosownie do obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 lutego 1997 roku o

powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w trybie konkursu ofert, unormowanego

rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 listopada

1998 roku w sprawie konkursu ofert na zawieranie przez kasy chorych umów o

udzielanie świadczeń zdrowotnych (Dz. U. nr 148, poz. 978 ze zm.). Wskazane

strony, w drodze licznych aneksów, zmieniły te umowy co do wartości należności z

nich wynikających. Oprócz wymienionych umów dotyczących stacjonarnych

świadczeń zdrowotnych, strony te zawarły odrębne umowy o udzielanie świadczeń

w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym i na ambulatoryjne świadczenia

specjalistyczne.

Koszt podwyżek wynagrodzeń, wypłaconych przez powoda pracownikom

w ramach realizacji obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 22 grudnia 2000 roku

o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych

wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych innych ustaw i ustawy

o zakładach opieki zdrowotnej, w latach 2001 - 2002, wyniósł łącznie 1.973.807,70

złotych. Część tej kwoty pokrył powodowy Zakład, część zaś została pokryta przez

Bank Nordea, który wykupił długi tego Zakładu.

Nawiązując do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

18 grudnia 2002 r. K 43/01 (OTK-A 2002 nr 7, poz. 96) Sąd Okręgowy wskazał, że

wprawdzie Kasy Chorych nie mogły bezpośrednio przyznawać środków

finansowych na wynagrodzenia pracowników, jednakże zawierając i renegocjując

z zakładami opieki zdrowotnej kontrakty winny mieć świadomość, że

3

przekazywane środki finansowe przeznaczone są także na koszty utrzymania

personelu medycznego w tych placówkach. Za chybiony jednakże uznał Sąd

Okręgowy zarzut strony powodowej, że pozwany Fundusz i Kasy Chorych nie

reagowali na ustawowy obowiązek powoda dotyczący podwyżki wynagrodzeń.

Ustalił także Sąd, że w trakcie obowiązywania umów strony zwierały do nich

aneksy zwiększające wartość kontraktów tj. maksymalnych zobowiązań wobec

powodowego Zakładu cen jednostkowych świadczeń, zmian zasad rozliczeń.

Pierwotna wartość kontraktu dotyczącego stacjonarnych świadczeń zdrowotnych

na 2001 rok wynosiła 9.146.699 złotych, zaś na skutek dwukrotnych zmian tej

umowy wzrosła do kwoty 11.430.769 złotych. Z kolei umowa na 2002 rok

pierwotnie opiewała na kwotę 11.597.970 złotych, zaś ostatecznie na kwotę

11.906.324,50 złotych. Zwiększeniu uległy także inne umowy, tak że ogółem powód

uzyskał w wyniku renegocjacji umów środki finansowe w roku 2001 większe

o kwotę 1.506.439,50 złotych, zaś w 2002 roku większe o 318.362 złotych.

Odnosząc się do podstawy prawnej roszczenia powoda tj. art. 3571

k.c. Sąd

Okręgowy wskazał, że wejście w życie art. 4a „ustawy 203” nie mieściło się

w pojęciu nadzwyczajnej zmiany stosunków w rozumieniu art. 3571

k.c. Pokreślił,

że nowy przepis art. 4a uchwalony został ustawą z dnia 22 grudnia 2000 roku

z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2001 roku a ponadto, że o nieuchronnym

uchwaleniu tej ustawy wiadomo było już w końcu 2000 roku. W 2001 roku strona

powodowa zawarła z Kasą Chorych szereg umów o świadczenia zdrowotne przy

czym umowa główna podpisana została w dniu 31 stycznia 2001 roku. Ostateczna

zaś wartość umowy ustalona została aneksem z dnia 28 grudnia 2001 roku,

a zatem blisko po roku od wejścia w życie „ustawy 203". Wejście w życie tej

ustawy nie było zatem zdarzeniem zaskakującym, czy nieprzewidywalnym –

o wejściu w życie ustawy oraz o konsekwencjach z niej wynikających strony miały

wiedzę przed podpisaniem kontraktu. Zauważył także Sąd, że uchwalenie „ustawy

203" może być rozważane w kontekście art. 3571

k.c. tylko w odniesieniu do umów

na 2001 rok, nie zaś do późniejszych, zawieranych, gdy strona powodowa powinna

mieć już pełną świadomość zmiany stanu prawnego.

Rozważając odpowiedzialność Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c.

w zw. z art. 415 k.c. i art. 77 ust. 1 Konstytucji z tytułu deliktu polegającego na

4

zaniechaniu działań, których celem było wskazanie źródła finansowanie podwyżki

wynagrodzeń wynikającej z „ustawy 203", Sąd Okręgowy wskazał, że jednostką

uprawnioną do reprezentowania Skarbu Państwa jest Minister Skarbu Państwa

(art. 67 § 3 k.p.c.).

Zdaniem tego Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dają podstaw do

wywiedzenia przesłanki odpowiedzialności organów władzy publicznej polegającej

na tzw. „bezprawiu legislacyjnym”. Podzielił stanowisko pozwanego Skarbu

Państwa – Ministra Skarbu Państwa, że odpowiedzialność cywilnoprawna Sejmu

i Senatu za tzw. zaniechanie legislacyjne ogranicza się do sytuacji, w których

obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany

w przepisie prawa i można ustalić na czym konkretnie miałoby polegać

zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło. Wskazał, że

w doktrynie podkreśla się, że odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne

ogranicza się wyłącznie do niewydania aktów wykonawczych. Tymczasem

w systemie prawa nie istniał wyraźny przepis nakazujący wydanie aktu

normatywnego wskazującego źródła finansowania obowiązku podwyżki

wynagrodzeń nałożonego na pracodawcę „ustawą 203". Niezależnie od

powyższego, w ocenie Sądu, powód nie wykazał dalszych przesłanek

odpowiedzialności Skarbu Państwa. Nie wykazał mianowicie wysokości poniesionej

w wyniku zaniechania szkody, a także nie wykazał co na tę szkodę miałoby się

składać. Zdaniem Sądu, nie można w szczególności szkody takiej utożsamiać

z kwotą wypłaconą przez powoda pracownikom, w ramach ustawowej podwyżki,

wynagrodzeń.

Nadto, w ocenie Sądu Okręgowego, powód nie wykazał, aby przesłanka

bezprawności działania zachodziła po stronie pozwanego Skarbu Państwa -

Ministra Skarbu Państwa, gdyż działanie sprawcze będące w ocenie powoda

źródłem szkody, nie mieściło się w zakresie kompetencji Ministra Skarbu Państwa.

Odpowiedzialnością deliktową nie można także, w ocenie Sądu

Okręgowego, obciążać Narodowego Funduszu Zdrowia, gdyż Narodowy Fundusz

Zdrowia (Kasy Chorych) jako państwowa osoba prawna podejmująca działania

5

w imieniu Skarbu Państwa, nie może odpowiadać za błędy legislacyjne, czyli

działanie lub zaniechanie władzy ustawodawczej.

W podsumowaniu rozważań Sąd I instancji stwierdził, że brak podstaw do

ustalenia bezprawia legislacyjnego w postaci zaniechania stanowiącego przesłankę

odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wykonywaniem władzy publicznej

niewykazanie przez powoda faktu poniesienia szkody wskutek wypłacenia

podwyżek wynagrodzeń, a w związku z tym także niemożność ustalenia związku

przyczynowego, wyklucza zastosowanie art. 417 k.c. W szczególności, zdaniem

Sądu Okręgowego, szkody takiej nie można utożsamiać z kwotą wypłaconą przez

powoda w ramach tej podwyżki. Powołując się na powyższe, Sąd uzasadnił także

oddalenie wniosku powoda o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu

księgowości.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację skarżącego

Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej i z obszernym powołaniem

się na wypowiedzi w literaturze przedmiotu, orzecznictwie sądowym oraz Trybunału

Konstytucyjnego stwierdził, że ani skarżący nie wykazał, ani Sąd Apelacyjny nie

dostrzega normy prawnej, która nakazywałaby wydanie aktu normatywnego

określającego sposób sfinansowania przewidzianych w ustawie z dnia 22 grudnia

2000 r. podwyżek płac, ani tym bardziej pozwalającej na skonkretyzowanie jego

koniecznej treści na tyle precyzyjnie, aby brak takiego aktu w systemie prawnym

mógł rodzić obowiązek odszkodowawczy – zapłaty kwoty stanowiącej różnicę

miedzy środkami otrzymanymi od finansującego, a tymi, które powód uzyskałby

gdyby władza ustawodawcza dopełniła obowiązków w zakresie prawidłowej

legislacji.

Takiego obowiązku na niezbędnym poziomie uszczegółowienia nie da się

wyprowadzić z samej tylko konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa

prawnego (art. 2 Konstytucji).

Uznać zatem należy, że nie ma podstaw do formułowania roszczeń

w stosunku do Skarbu Państwa na tej tylko podstawie, że Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r. stwierdził, że nowelizacja ustawy

o negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń - uchybia zasadom

6

przyzwoitej legislacji dlatego, że „tworząc prawo uczyniono to wskazując cel

regulacji (podwyżka wynagrodzeń) przy jednoczesnym pominięciu środków

koniecznych do realizacji tego celu. W ten sposób powstało prawo z lukami

instrumentalnymi...".

W kwestii określenia rozmiarów rekompensaty przysługującej zakładom

opieki zdrowotnej i sposobu refundowania wydatków zakładów opieki zdrowotnej,

które nie mogły być pokryte przy dotychczasowym systemie finansowania Sąd

Apelacyjny odwołał się do wskazań Trybunału Konstytucyjnego postulujących

wprowadzenie rozwiązań, które godzić będą zaspokojenie uprawnionych roszczeń

pracowniczych w publicznych zakładach opieki zdrowotnej z zapewnieniem

egzystencji tych zakładów, służących realizacji należnego obywatelom prawa

dostępu do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

Aczkolwiek taki obowiązek daje się wyprowadzić z ogólnych reguł zaufania

do państwa i demokratycznej zasady państwa prawnego, wypełnienie go treścią

normatywną jest aktem politycznym legislatury. Przy braku skonkretyzowanych

wskazań co do obowiązku i terminu wydania, a także koniecznej zawartości tego

aktu, dokonywanie rekonstrukcji hipotetycznych zamierzeń ustawodawcy w toku

orzekania o obowiązku odszkodowawczym byłoby – zdaniem Sądu II instancji -

nieuprawnionym wkroczeniem władzy sądowniczej w pole działania zastrzeżone

dla innej władzy państwowej. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia - w ocenie tego

Sądu - odpowiedzialności państwa na zaniechanie ustawodawcze, co czyni

zbędnym rozważanie kwestii wysokości uszczerbku wywołanego realizacją

„ustawy 203”.

Z odwołaniem się do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 30 marca 2006 r. III CZP 130/05 (OSP 2006, nr 11, poz. 139) Sąd

Apelacyjny stwierdził, że istnieje mechanizm rozliczeń między zakładami opieki

zdrowotnej, a właściwym podmiotem systemu finansów publicznych, obejmujący

zwrot kosztów wypłaconej podwyżki wynagrodzenia, to przedwczesne są

rozważania dotyczące szkody, jakiej strona doznała wskutek wadliwości

legislacyjnych, a także możliwość wyrównania tej szkody przez Skarb Państwa.

7

Sąd Apelacyjny podzielił także stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie

wykładni oraz braku podstaw do zastosowania art. 3571

k.c.

Nietrafnym – zdaniem tego Sądu – okazał się zarzut, „zaniechania

zastosowania art. 420 k.c. w zw. z art. 415 k.c. i w zw. z art. 4a ustawy z dnia

16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przyjętych

wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r.,

nr 1, poz. 2 z późn. zm.) poprzez zaniechanie orzeczenia o obowiązku naprawienia

szkody poniesionej przez powoda na skutek zaniechania przez P. Regionalną Kasę

Chorych zapewnienia odpowiednich środków finansowych niezbędnych na

opłacenie nadwyżek płac”. Odpowiedzialność z tytułu czynu niedozwolonego

zachodzi w zasadzie wówczas, gdy zdarzenie wyrządzające szkodę nie pozostaje

w związku z jakimkolwiek istniejącym stosunkiem zobowiązaniowym, lecz jest

samodzielnym źródłem powstania nowego stosunku obligacyjnego.

Przyjęta przez Sąd Najwyższy w cytowanej już uchwale z dnia 30 marca

2006 r. wykładnia art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. wyklucza więc

w rozpoznanej sprawie dochodzenie kwot odpowiadających wypłaconym

pracownikom podwyżek wynagrodzeń z powołaniem się na przepisy o czynach

niedozwolonych.

Z odwołaniem się do uzasadnienia powołanej uchwały z dnia 30 marca

2006 r. III CZP 130/05 Sąd Apelacyjny stwierdził, że prawodawca podwyższając

wynagrodzenie pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki

zdrowotnej, nie podważył jednak samej zasady samodzielności tych zakładów, ani -

co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r. K 43/01 -

nie przewidział obowiązku pełnej rekompensaty tej podwyżki przez Kasy Chorych,

których następcą prawnym jest Narodowy Fundusz Zdrowia. Wobec powyższego,

w myśl wyrażonej w art. 6 k.c. reguły rozkładu ciężaru dowodu samodzielny

publiczny zakład opieki zdrowotnej, dochodzący - na podstawie umowy o udzielanie

ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych w związku z art. 4a ustawy z dnia

16 grudnia 1994 r. i art. 56 k.c. - roszczenia o zapłatę kwoty niezbędnej do pokrycia

kosztów realizacji obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia

1994 r., powinien był wykazać, że mimo podjęcia wszelkich dostępnych działań

8

organizacyjnych i finansowych nie był w stanie pokryć tych kosztów w całości ze

środków znajdujących się w jego dyspozycji.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego powód nie sprostował obowiązkowi

dowodzenia w wyżej przedstawionym zakresie. Z zaoferowanego przez powoda

materiału dowodowego nie wynika aby w okresie objętym sporem podejmował

jakiekolwiek działania, których skutkiem była redukcja kosztów działalności.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ogóle nie daje żadnych podstaw do

całościowej oceny gospodarki finansowej powoda, brak jest informacji dotyczących

stanu zobowiązań powoda i ich struktury, organizacji pracy, stanu zatrudnienia,

stosowanych procedur medycznych, zakupu sprzętu, leków i aparatury medycznej.

W ocenie Sądu Apelacyjnego w zebranym materiale dowodowym brak jest

także podstaw do poczynienia ustaleń faktycznych uzasadniających żądanie

powoda w drodze domniemań faktycznych. Przeciwnie - przeprowadzony

w sprawie dowód z zeznań świadków G. Z., pełniącego w okresie od 1 czerwca

do 28 sierpnia 2001 r. funkcję dyrektora szpitala oraz G. D. pełniącego tę samą

funkcję w okresie poprzednim prowadzi do zgoła odmiennych wniosków. Z zeznań

żadnego z wymienionych świadków nie wynika aby podjęli efektywne działania

ograniczające koszty działalności, chociaż w ocenie świadka G. Z. istniała

potrzeba reorganizacji tzw. działów usługowych, obniżenia stawki za dyżury

kontraktowe, zmniejszenia zatrudnienia, nie były wykorzystane wszystkie

zarejestrowane łóżka szpitalne, nie w pełni były wykorzystane sale porodowe i

zatrudniony tam personel (w stosunku do liczby urodzeń). Z zeznań zaś świadka G.

D. wynika, że oskarżony był on o niegospodarność. Został wprawdzie

uniewinniony, tym niemniej w kontekście zeznań świadka G. Z. fakt ten ma

niewątpliwie – jak to określił Sąd drugiej instancji – określoną wymowę. Odnosząc

się do podniesionego w apelacji zarzutu naruszenia art. 217 § 1 k.c. w zw. z art.

227 k.c. i w zw. z art. 224 § 1 k.p.c. Sąd Apelacyjny stwierdził, że już sama

redakcja zarzutu wskazuje na to, iż strona powodowa zmierzała do ustalenia

w drodze wnioskowanego dowodu z opinii biegłych wysokości szkody powstałej

w wyniku „bezprawia legislacyjnego". Okoliczność ta – wobec braku innych

przesłanek odpowiedzialności deliktowej pozwanego Skarbu Państwa – nie miała

9

dla rozstrzygnięcia istotnego znaczenia (art. 227 k.p.c.). Suma wypłaconych przez

powodowy Zakład pracownikom należności z tytułu podwyżki była bezsporna.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach przewidzianych w art.

3983

§ 1 skarżący Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego (art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c.).

1. art. 385 k.p.c. w zw. z art. 386 § 1 k.p.c. w zw. z art. 378 § 1 k.p.c. w zw.

z art. 217 § 1 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 224 § 1 k.p.c. poprzez

błędne rozstrzygnięcie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów

art. 217 § 1 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 224 § 1 k.p.c. polegającego na

oddaleniu wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, choć dowód ten nie

był spóźniony, był dowodem celowym, ponieważ służył ustaleniu faktu

(wzrost wydatków na skutek podwyżek wynagrodzeń pracowniczych o tzw. 203

w zestawieniu z środkami, którymi dysponował powód), z którego powód wywodzi

skutki prawne, a przy tym nie służył przewlekaniu postępowania.

2. art. 232 k.p.c. in principio w z. art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 368 § 1 k.p.c.

w zw. z art. 397 § 2 k.p.c. poprzez przyjęcie, że brak ponowienia w postępowaniu

apelacyjnym wniosku o dopuszczenie dowodu, który został oddalony

z naruszeniem prawa przez sąd pierwszej instancji, wyklucza dopuszczenie tego

dowodu, choć w apelacji zarzucono bezprawność oddalenia wniosku.

3. art. 232 k.p.c. in fine w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie

dopuszczenia wnioskowanego przez powoda dowodu z opinii biegłego

z rozszerzeniem z urzędu katalogu faktów, które miały być stwierdzone tym

środkiem dowodowym o problem niegospodarności powoda i skutki tej

niegospodarności, gdy za działaniem Sądu z urzędu przemawiały:

(1) skomplikowanie stosunków prawnych i złożoność norm znajdujących

zastosowanie w sprawie, (2) spór co do tego, która ze stron wywodzi skutki prawne

z niegospodarności powoda, (3) nieuwzględnienie zgłoszonego przez powoda

zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 k.c., a także (4)

brak bierności powoda w dostarczaniu dowodów na fakty, co do których bezsporne

było, że to powód wywodził z nich skutki prawne.

10

II. naruszenie prawa materialnego (art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.):

4. niewłaściwe zastosowanie art. 6 k.c. poprzez przyjęcie, że zakład opieki

zdrowotnej dochodzący od Skarbu Państwa i Narodowego Funduszu Zdrowia kwot

na pokrycie wydatków na wypłaty podwyżek wynagrodzeń pracowniczych o tzw.

203, zobowiązany jest wykazać, że podjął wszelkie działania zmierzające do

pokrycia tych wydatków w ramach posiadanych środków, gdy ewentualna

niegospodarność samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej oraz jej następstwa

finansowe są faktami (strata), z których skutki prawne wywodzą Skarb Państwa

oraz Narodowy Fundusz Zdrowia.

5. błędną wykładnię art. 56 k.c. w zw. z art. 60 k.c. w zw. z art. 4a ustawy

z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu

przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw

(Dz.U. z 1995 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że niegospodarność

zakładu opieki zdrowotnej wyłącza prawo dochodzenia od Narodowego Funduszu

Zdrowia pokrycia wydatków poniesionych na ustawowe podwyżki wynagrodzeń

pracowniczych (tzw. 203), gdy owa niegospodarność winna prowadzić jedynie do

ograniczenia wysokości roszczenia o kwotę straty poniesionej wskutek

niegospodarności.

6. niewłaściwe zastosowanie art. 56 k.c. w zw. z art. 60 k.c. w zw. z art. 4a

ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu

przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw

(Dz.U. z 1995 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm.) w zw. z art. 3531

§ 1 k.c. poprzez

przyjęcie, że powodowi nie przysługuje roszczenie względem Narodowego

Funduszu Zdrowia o wykonanie zobowiązania zgodnie z treścią, tj. zapłatę

wynagrodzenia uzupełniającego celem pokrycia kosztów świadczenia usług

wynikających z ustawowych podwyżek wynagrodzenia pracowników służby zdrowia

(tzw. „203").

11

7. błędną wykładnię art. 417 § 1 k.c. (w brzmieniu obowiązującym przed

1 września 2004 r.) w zw. z art. 415 k.c. w zw. z art. 77 Konstytucji poprzez

przyjęcie, że:

1) zaniechanie legislacyjne rodzące odpowiedzialność odszkodowawczą

Skarbu Państwa występuje jedynie w sytuacji, w której istnieje norma określająca

konkretnie treść obowiązku legislacyjnego, choćby konieczność uchwalenia

określonej regulacji wynikała z zasad demokratycznego państwa prawnego,

2) stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ustawy

z Konstytucją wyklucza uznanie danej regulacji za niekompletną ze względu na

normy demokratycznego państwa prawnego.

8. błędną wykładnię art. 362 k.c. poprzez przyjęcie, że podstawą

pomniejszenia odszkodowania należnego poszkodowanemu jest zachowanie

polegające na zaniechaniu gospodarowania przez poszkodowanego dobrami

(innymi niż te, w których wystąpiła szkoda), celem zminimalizowania wielkości

poniesionego uszczerbku, co w istocie jest samodzielnym naprawieniem szkody

przez poszkodowanego, a nie przyczynieniem się do powstania lub zwiększenia

rozmiarów szkody.

9. niewłaściwe zastosowanie art. 417 k.c. w zw. z art. 415 k.c. w zw. z art. 77

i art. 2 Konstytucji w zw. z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym

systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców

oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm.) w zw.

z art. 3531

§ 1 k.c. poprzez przyjęcie, że powodowi nie przysługuje roszczenie

względem Skarbu Państwa o naprawienie szkody wynikłej z niewskazania przez

ustawodawcę źródła finansowania ustawowej podwyżki wynagrodzeń

pracowniczych o tzw. „203”.

Wskazując na przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie strona

powodowa wnosiła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy

do ponownego jej rozpoznania.

W złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz

Zdrowia P. Oddział Wojewódzki i Skarb Państwa wnosiły o jej oddalenie

12

z zasądzeniem, na rzecz każdego z pozwanych kosztów procesu za instancję

kasacyjną.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarżący, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej

w sformułowanych zarzutach a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mającym

wykazać zasadność podstawy tej skargi przewidzianej w art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c.

dowodził, że podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku jest niepełna. Sąd

Okręgowy, z uchybieniem powołanych w tejże skardze przepisów postępowania,

postanowieniem wydanym na rozprawie odbytej dnia 28 listopada 2005 r. (k – 332)

oddalił wniosek strony powodowej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych

z zakresu księgowości, rachunkowości i medycyny, a Sąd Apelacyjny

z naruszeniem przepisów art. 385 w zw. z art. 386 § 1 k.p.c. w zw. z art. 378 § 1

k.p.c. w zw. z art. 217 § 1 k.p.c. w zw. z art. 227 w zw. z art. 224 § 1 k.p.c.

aprobował to stanowisko. To wadliwe – zdaniem strony powodowej –

postanowienie odmawiające zasięgnięcia opinii biegłych wskazanych specjalności

wywarło – w następstwie jego bezpodstawnej aprobaty – istotny, negatywny dla

powodowego Zakładu wpływ na wynik sprawy. Pomija jednakże strona powodowa,

a także pozwani w złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną, istotę charakter

tego postanowienia, które jest niezaskarżalne i niewiążące (art. 240 § 1 k.p.c.).

W myśl powołanego przepisu art. 240 § 1 k.p.c. sąd nie jest związany swym

postanowieniem dowodowym i może je stosownie do okoliczności uchylić lub

zmienić nawet na posiedzeniu niejawnym. Sąd może zatem bezzwłocznie

zweryfikować swoje stanowisko, co odpowiada uprawnieniu strony przewidzianym

w art. 162 k.p.c. zmierzającym do aktywnego współdziałania przez strony

w eliminacji stwierdzonych w toku tego postępowania uchybień bez potrzeby

przenoszenia tych twierdzonych uchybień do instancji nadrzędnej. Przepis ten

stanowi, że strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na

najbliższym posiedzeniu zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom

postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która

zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie

uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy

postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu, albo

13

że strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżenia bez swej winy. Strona

powodowa była obecna na rozprawie dnia 28 listopada 2005., lecz nie dopełniła

czynność w powyżej przytoczonym art. 162 k.p.c. przewidzianych. W uchwale

z dnia 27 października 2005 r., III CZP 55/05 (OSNC 2006, nr 9, poz. 144).

Sąd Najwyższy wskazał, że strona nie może skutecznie zarzucać w apelacji

uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom postępowania, polegającego na

wydaniu postanowienia, które może być zmienione lub uchylone stosownie do

okoliczności, jeżeli nie zwróciła uwagi sądu na to uchybienie w toku postępowania,

a w razie nieobecności – na najbliższym posiedzeniu, chyba że niezgłoszenie

zastrzeżenia nastąpiło bez jej winy (art. 162 k.p.c.). Przepis art. 162 k.p.c. i

przytoczona wykładnia zapewnia stronie respektowanie jej praw procesowych, a

jednocześnie zabezpiecza prawidłowy tok procesu. Leży to w interesie samej

strony. Wprowadzony rygor prekluzji – powodujący utratę zarzutów – sprzyja

pobudzaniu inicjatywy stron i zmierza do zwiększenia efektywności oraz

przyśpieszenia postępowania. Niedochowanie wymagań w omawianym przepisie

określonych spowodowało utratę zarzutów i strona powodowa utraciła prawo

powoływania się na wytknięte w apelacji, a następnie w skardze kasacyjnej

uchybienia, co oznacza niemożliwość oparcia na tych uchybieniach zaskarżenia

orzeczenia, choćby te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Nadto skarżący Zakład, wskazując na wyjątkową sytuację w rozpoznawanej

sprawie, dowodził niezbędności zaangażowania się Sądu orzekającego przez

dopuszczenie dowodu z urzędu. Trafnie w skardze kasacyjnej została podkreślona

kontrowersja w orzecznictwie w odniesieniu do możliwości dochodzenia przez

samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej od Narodowej Funduszu Zdrowia

(uprzednio Kas Chorych), zapłaty kwot niezbędnych do pokrycia kosztów realizacji

obowiązku przewidzianego w art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.

o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń

u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2

ze zm.). W wyroku z dnia 24 września 2003 r. I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz.

179) Sąd Najwyższy wykluczył taką możliwość natomiast w wyroku z dnia 17 marca

2005 r., III CK 405/04 (OSNC 2006, nr 2, poz. 36) uznał, że art. 4a powołanej

ustawy stanowi podstawę takiego orzeczenia. Kontrowersja ta została

14

rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia

30 marca 2006 r., III CZP 130/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 177) której treść była

znana stronom w toku postępowania apelacyjnego, a ewentualne negatywne

konsekwencje rozbieżności orzecznictwa dotykały – w równym stopniu – obie

strony. Nie nastąpiło zachwianie w zapewnieniu stronom, działającym przez

fachowych pełnomocników, równych szans w toku postępowania. Zarówno

Narodowy Fundusz Zdrowia jak i samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej

utworzone zostały i funkcjonują jako pozabudżetowe instytucje finansów

publicznych i poddane są tym samym zasadom gospodarki finansowej. Mogą być

one wydatkowane tylko w sposób określony w ustawie.

Powodowy Zakład nie kwestionował, że w trakcie obowiązywania umów

strony zawierały do nich aneksy zwiększające wartość kontraktów tj. maksymalnych

zobowiązań wobec powoda jako świadczeniodawcy, cen jednostkowych świadczeń

i zmian rozliczenia. Łącznie w wyniku renegocjacji umów powodowy Zakład uzyskał

w 2001 r. większe środki finansowe w wysokości 1.506.439 zł, zaś w 2002 r.

większe o kwotę 318.362 zł.

Konstytucyjne założenia funkcjonowania systemu zdrowia (art. 68 ust. 1 i 2)

zmierzają do zagwarantowania realizacji prawa do ochrony zdrowia

poszczególnych jednostek. Jednakże ciężar gwarancji konstytucyjnych

przeniesiony został na uregulowania ustawowe, a władze publiczne – dysponujące

z mocy ustawy – ograniczoną ilością środków finansowych przeznaczonych na

ochronę zdrowia – obciąża konstytucyjnej rangi obowiązek zapewnienia równego

dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowej ze środków publicznych.

Potwierdzeniem dążenia ustawodawcy do usprawnienia systemu, i lepszego

wypełnienia – przez właściwe organy – postanowień konstytucyjnych jest ustawa

z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych

zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684) pominięta w toku tego

postępowania. Zmierza ona do złagodzenia nierównowagi systemu w wymiarze

finansowym i koordynacji działań oraz zachowania podmiotów wywierających

wpływ na istotne elementy mające zapewnić równowagę całego systemu.

Skarżący Zakład nie wykazał aby realizacja umów w okresie objętym

pozwem wywołała stan nierównowagi, czy też nieusprawiedliwionego

15

pokrzywdzenia. Dążenie strony powodowej do przejęcia przez sąd orzekający

obowiązku przeprowadzenia dowodu z urzędu, pomijając nawet wynikające z akt

sprawy możliwości oraz zdolności tej strony do sprawnego działania w procesie, nie

może być uwzględnione. Mogłoby bowiem wywierać skutek w postaci

wprowadzenia do sprawy nowych okoliczności faktycznych nie mieszczących się w

podłożu faktycznym, na którym oparte zostało powództwo. Wniosek taki uzasadnia

porównanie zespołu faktów przytoczonych przez powoda w pozwie oraz w toku

postępowania z okolicznościami przytoczonymi w uzasadnieniu powołanej uchwały

Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2006 r., III CZP 130/05, zbadanie

i uwzględnienie których pozwala na właściwe rozłożenie między stronami umowy

o udzielanie świadczeń medycznych ciężaru zwiększonego ex lege wynagrodzeń

pracowników. W rezultacie powyższej argumentacji, istnieje – zdaniem składu

orzekającego Sądu Najwyższego – podstawa do stwierdzenia, że zarzuty i wnioski

zawarte w skardze kasacyjnej zmierzające do wykazania wadliwości postępowania

wywołującej braki w ustaleniach faktycznych zaskarżonego wyroku nie mogą być

podzielone. Ustalona w tym wyroku podstawa faktyczna jest wiążąca zarówno dla

skarżącego (art. 3983

§ 3 k.p.c.) jak i Sądu Najwyższego. Podniesiona w skardze

kasacyjnej reguła ciężaru dowodu nie musi być rozumiana w rozpoznawanej

sprawie – jako obciążająca bez względu na podnoszone okoliczności zawsze

jedną ze stron, w tym także założenia leżącego u podstawy powództwa, że

pracodawca w okresie przez który wypłacane były podwyżki z omawianej ustawy

w ogóle nie przewidywał podwyżek płac dla pracowników. Jeżeli strona powodowa

udowodniłaby fakty przemawiające za zasadnością powództwa, to na stronę

pozwaną przesuwa się ciężar udowodnienia ekscepcji i faktów uzasadniających –

w świetle przyjętej wykładni art. 4a omawianej ustawy - jej zdaniem oddalenie

powództwa. Ponadto treść uzasadnienia - w tym zakresie uchwały z dnia 30 marca

2006 r., III CZP 130/05 i wskazane tam przykładowo okoliczności nie wymagają

bliższego omawiania i komentowania bez względu na sposób w jaki zostały

zrozumiane i wykorzystane w powoływanych przez skarżącego innych sprawach.

Wejściu w życie Konstytucji i zawartego w niej art. 77, stwierdzającego, że

każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez

niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, nie towarzyszyła

16

odpowiednia zmiana w k.c. Stanowiło to przedmiot wieloletnich dyskusji

i kontrowersji w odniesieniu do stosowania tego przepisu w orzecznictwie

sądowym oraz wykładni obowiązujących przepisów w sposób zgodny

z Konstytucją. W następstwie wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny

w orzeczeniu z dnia 4 grudnia 2001 r. TK 18/2000 (OTK ZU 2001, nr 8, poz. 256)

wina przestała być przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu

Państwa. Wywody i obszerne zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania

zasadności zarzutu naruszenia art. 77 Konstytucji pomijają art. 8 ust. 2 Konstytucji

i nakaz z niego wynikający o bezpośrednim stosowaniu przepisów Konstytucji.

Dlatego nie zachodzi potrzeba rozważania pojęcia niezgodności z prawem

działania organu władzy publicznej przy uwzględnieniu konstytucyjnych źródeł

prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 i 2) oraz zakresu a także

elementów, które zapewniają zgodność art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu wówczas

obowiązującym z Konstytucją. Sformułowany zarzut naruszenia przepisu art. 77

ust. 1 Konstytucji z pominięciem art. 8 ust. 2 Konstytucji nie może osiągnąć

zamierzonego skutku. Nie został podważony wniosek Sądów obu instancji o braku

- w rozpoznawanej sprawie – przesłanek odpowiedzialności deliktowej.

Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw

i dlatego podlega oddaleniu (art. 39814

k.p.c.) z orzeczeniem o żądanych kosztach

procesu za instancję kasacyjną na podstawie art. 102 k.p.c.