V CSK 425/06

Sygn. akt V CSK 425/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 stycznia 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący)

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz

SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska"

w D.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie O.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 25 stycznia 2007 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 21 kwietnia 2006 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo Spółdzielni skierowane przeciwko

Skarbowi Państwa o zasądzenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem

w 1983 r. decyzji przez Naczelnika Gminy, którą to decyzją rozstrzygnięto

o wygaśnięciu użytkowania nieruchomości i włączeniu jej do zasobu PFZ. Swoje

rozstrzygnięcie Sąd Okręgowy uzasadnił niewykazaniem przez powódkę praw

przysługujących jej do nieruchomości w momencie wydania decyzji, na której

opiera swoje roszczenie odszkodowawcze.

Apelację powódki oddalił Sąd Apelacyjny, dokonując jednak gruntownej

modyfikacji samego uzasadnienia rozstrzygnięcia uznanego za zgodne z prawem.

Sąd odwoławczy uznał, że przy poprawnym wskazaniu przez powódkę na normy

art. 160 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. jako podstawę prawną dochodzonego

roszczenia, to jednak za podmiot legitymowany biernie uznać należało jedynie

Gminę D., której Naczelnik wydał w 1983 r. wadliwą decyzję, a nie Skarb Państwa.

Sąd drugiej instancji uznał, że o biernej legitymacji Gminy, a nie Skarbu Państwa,

przesądza art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające

ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych

(Dz.U. Nr 32, poz. 197 ze zm.). Na potwierdzenie swego stanowiska odwołał się do

oceny prawnej dokonanej przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada

2004 r., III CZP 64/04, OSNC 2005 r., Nr 11, poz. 182. W ocenie Sądu

odwoławczego, w niniejszej sprawie nie chodzi o rozstrzygnięcie sporu o

własność, lecz o naprawienie szkody wyrządzonej wadliwą decyzją

administracyjną. Wobec powyższego, Sąd Apelacyjny uznał, że oddalenie

powództwa było uzasadnione z przyczyn podmiotowych, tj. z powodu braku

legitymacji biernej pozwanego Skarbu Państwa.

Powódka oparła skargę kasacyjną na zarzucie błędnej wykładni

i niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), wnosząc

3

o uchylenie w całości wyroków Sądów obu instancji i o przekazanie sprawy

Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powódka wskazuje na krytyczną ocenę

wyrażoną w piśmiennictwie w odniesieniu do uchwały SN powołanej

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nadto twierdzi, że w świetle art. 36 ust. 3

pkt. 3 ustawy żadnej wątpliwości nie powinna budzić sukcesja Skarbu Państwa

w odniesieniu do zobowiązania, którego źródłem była wadliwa decyzja Naczelnika

Gminy wydana w 1983 r. Skarżąca wywodzi, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy nie

jest przepisem adekwatnym do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego,

a zastosowanie powinien mieć art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy, co oznacza, że biernie

legitymowanym w tej sprawie jest Skarb Państwa, a nie Gmina.

Pozwany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako

bezzasadnej, wyrażając pogląd, że o wyłączeniu jego legitymacji biernej przesądza

okoliczność, iż stwierdzenie wydania przez Naczelnika Gminy decyzji

z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 27 maja 1990 r., bo na mocy decyzji

Wojewody O. z dnia 21 marca 2001 r., co lokuje odpowiedzialność

odszkodowawczą w systemie osób prawnych samorządu terytorialnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec zasadności zarzutu

błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1

ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze

zm.), zwanej dalej „ustawą”. Sąd odwoławczy, w zaskarżonym wyroku, dokonał

wykładni przepisu objętego w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia w sposób

zgodny z interpretacją zaprezentowaną w uchwale SN z dnia 16 listopada 2004 r.,

III CZP 64/04, OSNC 2005 r., Nr 11, poz. 182. Uchwała ta spotkała się jednak

z rozbieżną oceną w piśmiennictwie, w którym przeważały oceny krytyczne wobec

wymienionej uchwały. Również w orzecznictwie pojawiły się rozbieżne

zapatrywania dotyczące wykładni art. 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy, które skłoniły

zwykły skład Sądu Najwyższego do przedstawienia zagadnienia prawnego do

rozstrzygnięcia powiększonemu składowi tego Sądu. Następstwem rozstrzygnięcia

zagadnienia prawnego, przedstawionego postanowieniem Sądu Najwyższego

4

z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt III CZP 39/06, jest uchwała składu siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06

(dotychczas nieopubl.), z której wynika, że Skarb Państwa jest biernie

legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji

administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy

stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem

prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie

podziela stanowisko zaprezentowane w powołanej uchwale powiększonego składu

SN, a wyrażona w niej interpretacja art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy ma bezpośredni

wpływ na sposób wykładni i w konsekwencji na podmiotowy zakres zastosowania

art. 36 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów SN

wyraźnie przyjęto, że źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji

administracyjnej i tej właśnie decyzji dotyczy ocena bezprawności. Przyjęto także,

że delikt stanowi wydanie decyzji naruszającej prawo i z tym faktem należy łączyć

powstanie zobowiązania, a nie z faktem wydania decyzji w trybie nadzoru. Innymi

słowy, późniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest kreatorem działania

niezgodnego z prawem, a decyzja nadzorcza otwiera jedynie w sposób

prejudycjalny możliwość dochodzenia odszkodowania od podmiotu zobowiązanego

do naprawienia szkody. Decyzja wydana w trybie nadzoru jest jedynie przesłanką

skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a nie jest zdarzeniem

skutkującym powstanie samego zobowiązania. W konsekwencji powyższego,

w uzasadnieniu uchwały powiększonego składu wyrażono pogląd, że przepis art.

36 ust. 3 pkt 3 ustawy jest podstawą przejęcia przez Skarb Państwa

odpowiedzialności za wydanie wadliwych decyzji administracyjnych, niezależnie od

daty, w której nastąpiło stwierdzenie ich wadliwości.

Problematyka wyłączenia sukcesji gmin w odniesieniu do zobowiązań

wynikających z wydania wadliwych decyzji administracyjnych powinna być

rozważana wyłącznie na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy. Wykładnia

językowa tego przepisu wskazuje na wyłączenie sukcesji gmin także w sytuacji, gdy

wymienione w nim zobowiązanie zostało stwierdzone decyzją nadzorczą wydaną

5

po dniu 27 maja 1990 r., ponieważ odmienny wniosek nie wynika z treści tego

przepisu. Wadliwe decyzje, do których odnosi się art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy były

podejmowane przez organy administracji państwowej i odpowiedzialność Skarbu

Państwa za zobowiązania będące następstwem wydania tych decyzji wydaje się

naturalna. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy określa tylko zasadę sukcesji przez gminy

zobowiązań Skarbu Państwa. Natomiast przy interpretacji przepisów określających

wyjątki od powyższej zasady istotne znaczenie oprócz rodzaju zobowiązań

podlegających sukcesji, ma moment powstania zobowiązania. Zasada sukcesji, dla

której istotna jest data 27 maja 1990 r. może dotyczyć wyłącznie zobowiązań

istniejących już w tej dacie. Przepisy art. 36 ustawy określające podmiot

przejmujący zobowiązanie nie posługują się, jako przesłanką takiego przejęcia,

datą stwierdzenia nieważności decyzji lub datą stwierdzenia, że decyzja będąca

źródłem zobowiązania wydana została z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji, działając na

podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c.