II CSK 483/06

Sygn. akt II CSK 483/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 lutego 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian

w sprawie z powództwa D.S. i I.C.

przeciwko Skarbowi Państwa - Naczelnikowi Trzeciego Urzędu Skarbowego […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 15 lutego 2007 r.,

skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt [...],

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia

o kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Powodowie – D.S. i I.C. domagali się zasądzenia od pozwanego Skarbu

Państwa – Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego kwoty 78.946 zł za

parkowanie na własnym parkingu pojazdów osób trzecich. Sąd Okręgowy oddalił

powództwo, dokonując następujących ustaleń faktycznych.

Powodowie, tworzący spółkę cywilną, prowadzili parking strzeżony. W dniu

23 marca 2000 r. zawarli z komendantem Miejskim Policji umowę o współdziałaniu

w zakresie parkowania pojazdów usuniętych (w przypadkach określonych w art.

129 ust. 5 ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym) oraz o

umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania i przemieszczania pojazdów

określonych we wspomnianym przepisie. Powodowie wykonywali obie umowy,

dokonując czynności usuwania, przewozu i parkowania pojazdów zabezpieczonych

przez Policję w zakresie prowadzonych postępowań przygotowawczych. Gdyby

dochodzenie i egzekucja należności za parkowanie pojazdu okazała się

nieskuteczna, powodowie nie mogli żądać skutecznie zapłaty od Policji (§ 4 pkt 2

umowy). Pojazd z parkingu wydaje się właścicielowi, osobie uprawnionej przez

właściciela pojazdu na podstawie pisemnego zezwolenia Policji po uregulowaniu

należności za usunięcie pojazdu. W roku 2001 Komenda Miejska Policji wydała

decyzje o sprzedaży nie podjętych depozytów (samochodów) i przekazaniu

uzyskanych pieniędzy na konto sum depozytowych. W odniesieniu do pojazdu

Peugeot 205 GL orzeczono wyrokiem karnym jego przepadek na rzecz Skarbu

Państwa. Licytacja pojazdów znajdujących się na parkingu nie doszła do skutku,

ponieważ złożono wniosek o jej unieważnienie (z uwagi na wprowadzenie przez

administrację parkingu opłaty za wejście na parking). Po wymianie korespondencji

między stronami ostatecznie odebrano pojazdy powodom w dniu 22 – 23 lutego

2002 r. Powodowie skierowali wobec Policji żądanie zapłaty za usuwanie, przewóz

i parkowanie pojazdów, a następnie – wobec Trzeciego Urzędu Skarbowego.

Motywacja tego żądania ulegała ewolucji. Postanowieniem Naczelnika Trzeciego

Urzędu Skarbowego z dnia 8 października 2002 r. przyznano powodowi

wynagrodzenie za sprawowanie dozoru nad samochodami znajdującymi się na

3

parkingu (9.096,32 zł). Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2002 r. Dyrektor Izby

Skarbowej uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie przyznania

powodom wynagrodzenia, ponieważ powodowie nie nabyli statusu prawnego

dozorcy w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji. W decyzji tej wskazano, że roszczenie powodów ma swoje źródło w

stosunku cywilno-prawnym i mogłoby być dochodzone w postępowaniu przed

sądem cywilnym.

W ocenie Sądu Okręgowego, nie było podstaw do twierdzenia, że strony

procesu łączyła umowa przechowania lub inny stosunek obligacyjny uzasadniający

dochodzone przez powodów roszczenie. Brak też podstaw do przyjęcia

odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, ponieważ powodowie nie

wykazali bezprawnego działania pozwanego Urzędu Skarbowego oraz poniesionej

przez siebie szkody.

Apelacja strony powodowej została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił

ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd pierwszej instancji. Skoncentrował się on

na treści umowy z dnia 23 marca 2000 r. o współdziałaniu w zakresie

parkowania pojazdów, zawartej przez powodów z Komendantem Miejskim Policji.

W umowie tej powodowie przyjęli na siebie ryzyko braku zapłaty przez właścicieli,

którzy z różnych powodów mogą być nie zainteresowani odebraniem samochodów

z parkingu powodów. Uzasadnione było zastosowanie wobec nie odebranych

pojazdów procedury likwidacyjnej na podstawie przepisów dekretu z dnia

18 września 1954 r. o likwidacji nie podjętych depozytów i nie odebranych rzeczy

oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1971 r. w sprawie

orzekania o przejęciu depozytów na własność Państwa. Postępowanie w sprawie

wniosku powodów o przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem

funkcji dozorcy oraz wynagrodzenie zostało ostatecznie umorzone (decyzja

Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 16 grudnia 2002 r.), ponieważ uznano, że

powodowie nie pełnili funkcji dozorcy w rozumieniu art. 102 ustawy z dnia 17

czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd Apelacyjny uznał niezasadność roszczenia powodów w płaszczyźnie

odpowiedzialności kontraktowej pozwanego, tj. na podstawie umowy przechowania

4

lub innego stosunku obligacyjnego. Wobec strony pozwanej powodowie nie mogli

dochodzić należności na podstawie takich stosunków obligacyjnych.

Za bezpodstawne zostało uznane twierdzenie powodów, że wszczęcie procedury

likwidacyjnej w odniesieniu do znajdujących się na parkingu samochodów otwierało

możliwość dochodzenia roszczenia wobec Skarbu Państwa, ponieważ tym samym

stały się nieaktualne postanowienia umowy z dnia 23 marca 2000 r. o wyłączeniu

odpowiedzialności Skarbu Państwa w razie nie dokonania zapłaty przez właścicieli

parkowanych pojazdów.

Jako nie uzasadnione uznano roszczenie powodów wywodzone z tzw.

zaniechania legislacyjnego, polegającego – w rozumieniu powodów – na nie

zamieszczeniu w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 1999 r. przepisu

odpowiadającego treścią § 12 rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie

rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji (Dz. U. nr 50, poz. 449).

W obszernej skardze kasacyjnej powodowie podnosili zarzuty naruszenia

art. 60 k.c., art. 3531

k.c., art. 835 – 836 k.c., art. 487 § 2 k.c., art. 361 § 2 k.c., art.

22, 77 § 1 Konstytucji, art. 417 k.c., art. 100 § 1 – 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca

1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (tj. Dz. U z 2002 r., nr 110, poz. 968) oraz

art. 316 k.p.c. Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku, ewentualnie także –

wyroku Sądu Okręgowego i przekazanie sprawy odpowiedniemu Sądowi do

ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Nie może przekonywać rozbudowana w skardze kasacyjnej argumentacja

powodów zmierzająca do wykazania tego, że stronę powodową i pozwany Skarb

Państwa - Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego, wiązał obligacyjny stosunek

przechowania (art. 835 k.c.). Miałby on powstać - według skarżących – po

doręczeniu Naczelnikowi Trzeciego Urzędu Skarbowego (tzw. organowi

likwidacyjnemu) stosownych postanowień o sprzedaży licytacyjnej samochodów

znajdujących się na parkingu powodów i obligować pozwanego do opłacenia na

rzecz powodów (jako przechowawców) odpowiedniego wynagrodzenia za

parkowanie samochodów, przewidzianego w cenniku powodów. Brak takiego

5

stosunku obligacyjnego został właściwie umotywowany przez Sąd Apelacyjny (s. 5 i

4 uzasadnienie zaskarżonego wyroku). Trafnie zwrócono tam uwagę przede

wszystkim na to, że powodowie nie wykazali takiego zdarzenia prawnego, z którym

można by wiązać powstanie tego stosunku obligacyjnego. Nie można też

przyjmować, że stosunek przechowania ukształtowany został w sposób

dorozumiany z tej racji, że - jak wywodzą skarżący - po wydaniu orzeczeń

likwidacyjnych pojazdy nadal znajdowały się na parkingu powodów i to za

przyzwoleniem Urzędu Skarbowego. Ustalony przez oba Sądy i nie

kwestionowany przez powodów stan faktyczny nie dawał odpowiedniej podstawy

do wyrażenia takiego stanowiska, ponieważ wolą strony pozwanej (tzw. organu

likwidacyjnego) w żadnym wypadku nie było nawiązanie ze stroną powodową

nowego stosunku obligacyjnego w odniesieniu do pojazdów, które jeszcze

znajdowały się na parkingu powodów. Roszczenie powodów nie mogło być zatem

skutecznie wywodzone z umowy przechowania (art. 835 k.c.). Sąd Apelacyjny nie

naruszył zatem przepisów art. 835 i 836 k.c. Brak istnienia między stronami

stosunku umownego czyni także bezprzedmiotowym zarzuty naruszenia art. 487 §

2 k.c. i art. 3531

k.c. przy motywacji tych zarzutów przyjętych w skardze kasacyjnej

(pkt b i e skargi).

Nawet gdyby przyjąć, że stronie powodowej nie przysługuje – wbrew sugestii

Sądu Apelacyjnego (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) - status prawny

dozorcy w rozumieniu art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2002 r., nr 110, poz. 968), to fakt ten nie

przesądzał jeszcze możliwości przyjęcia tego, iż w świetle dokonanych ustaleń

faktycznych powodów łączył z pozwanym stosunek przechowania. Zarzut

naruszenia przepisów art. 100 § 1 – 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. nie

miał zatem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wspomniane

przepisy nie były w ogóle stosowane przez Sąd Apelacyjny.

2. Skarżący wywodzą też swoje roszczenie o naprawienie szkody z tzw.

zaniechania legislacyjnego, które miałoby - według nich - polegać na tym, że

w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 1999 r. w sprawie

zbywania niektórych ruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (...)

(Dz.U nr 28, poz. 258) nie znalazło się uregulowanie zasad pokrywania wydatków

6

związanych z przechowywaniem rzeczy ruchomych usuniętych w trybie art. 129

ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98,

poz. 602 ze zm.), a zamieszczono je dopiero w § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 22 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów

ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., nr 150,

poz. 444). Zgodnie z tym przepisem, wydatki związane z przechowaniem

ruchomości niestanowiących własność Skarbu Państwa pokrywa się z kwot

uzyskanych ze sprzedaży tych ruchomości, przy czym wydatki te, w części

przekraczającej kwotę uzyskaną ze sprzedaży, pokrywa się z budżetu Skarbu

Państwa. Pomijając też ten fakt, że w skardze kasacyjnej nie podano tego, o jaką

wersję art. 129 ust. 2 – Prawo o ruchu drogowym chodzi (przepis ten w każdym

razie przewiduje możliwość wydania aktu wykonawczego), należy zaznaczyć to, że

skarżący nie precyzują samego źródła powstania wydania wspomnianej regulacji

prawnej. A jest to nieodzowny warunek stwierdzenia istnienia tzw. zaniechania

legislacyjnego (deliktu legislacyjnego). Ponadto w orzecznictwie Sądu Najwyższego

wyrażono trafne stanowisko, że przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji nie mógł stanowić

podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za działania

(lub zaniechanie) legislacyjne Państwa w sferze prawodawczej. Także przepis art.

417 k.c. w pierwotnym brzmieniu (przed wydaniem wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2 001, nr 8, poz. 256) nie

obejmował swoją dyspozycją zaniechania prawodawczego, a regulacja prawna

zawarta w art. 4171

§ 4 k.c., weszła w życie w dniu 1 września 2004 r. (art. 5 i 6

ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., Dz.U. nr 162, poz. 1692; zob. uzasadnienie

uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, OSNC 2006,

z. 9, poz. 198 i powołane tam orzecznictwo).

W tej sytuacji okazały się chybione zarzuty naruszenia art. 77 ust. 1

Konstytucji i art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu. Za bezprzedmiotowy należało

natomiast uznać zarzut naruszenie art. 22 Konstytucji przy jego motywacji

wskazanej w skardze kasacyjnej.

W obu umowach, zawartych w dniu 23 marca 2000 r. przez powodów

z Komendantem Miejskim Policji, tj. w umowie w zakresie parkowania pojazdów i o

współdziałaniu w zakresie usuwania i przemieszczania pojazdów, znalazły się

7

klauzule, które wykluczały możliwość dochodzenia zapłaty od Policji należności

obciążających właścicieli pojazdów, gdyby „dochodzenie i egzekucja należności od

właścicieli pojazdów okazała się bezskuteczna” (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 2). Oba te

paragrafy nawiązują do § 5 ust. 2 „wzoru umowy o współdziałaniu w zakresie

usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów”, stanowiącego zał. nr 2 do

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania

pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. nr 5, poz. 64 ze zm.). Jednocześnie w obu

umowach odesłano do przepisów tego rozporządzenia w sprawach

nieuregulowanych w umowie (§ 6). W związku z tym, że zagadnienie wyłączenia

odpowiedzialności Policji nie uregulowano w ogóle w przepisach rozporządzenia

z dnia 14 stycznia 2000 r., a przewidziano jedynie tę regulację we „wzorcu

umowy”, klauzule wyłączające odpowiedzialność (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 2) objęte

zostały wolą stron i mają charakter kontraktowy. Mogą zatem podlegać ocenie

z punktu widzenia ich skuteczności prawnej (art. 3531

k.c.).

Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu

drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), do zadań Policji należy czuwanie nad

bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego

kontrolowanie. W związku z wykonywaniem tych zadań policjanci są uprawnieni

m.in. do odpowiedniego usuwania i przemieszczanie pojazdów (art. 129 ust. 2 pkt

10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.), przy czym możliwe jest współdziałanie w tym

zakresie m.in. z przedsiębiorcami prowadzącymi parkingi samochodowe. Zgodnie

z § 10 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., Komendant Powiatowy Policji

zawiera umowy z tymi przedsiębiorcami, którzy będą wykonywać czynności

usuwania, przemieszczania pojazdów lub parkowania ich na parkingach

strzeżonych na podstawie dyspozycji m.in. Policji. Przedsiębiorcy prowadzący

parkingi, w zakresie wyznaczonym postanowieniami umów o współdziałaniu,

w istocie uczestniczą w wykonywaniu zadań publicznych. Sytuacja taka nie może

być obojętna przy ocenie odpowiednich klauzul umownych zawartych w umowach

o współdziałanie z Policją. W związku z tym powstaje zasadnicze pytanie, czy

w § 3 ust. 2 umowy z dnia 23 marca 2000 r. doszło do właściwego określenia

ryzyka braku zapłaty należnej powodom (przechowawcom) za sprawowanie pieczy

nad pojazdem umieszczonym na parkingu powodów i stanowiących własność osób

8

trzecich. W § 3 ust. 1 tej umowy postanowiono, że „przedsiębiorca we własnym

imieniu będzie wystawiać rachunek obciążający właściciela pojazdu (...) oraz

dochodzić zapłaty za zabezpieczenie pojazdu”. Prowadzących parking strzeżony

nie łączył z właścicielami żaden stosunek prawny, a przyczyny nie uzyskania

zapłaty od tych właścicieli mogą być bardzo różne. Powodowie, przyjmując na

przechowanie pojazdy wskazane przez Policję, uzyskiwali jednocześnie pisemną

dyspozycję i dane właściciela (§ 2 umowy). Z umowy nie wynika uprawnienie

przechowawców, do tego, aby mogli oni odmówić Policji przyjęcia na parking

samochodu należącego do określonego właściciela. Umowę przechowania zawarto

na okres trzech lat w odniesieniu do wszystkich pojazdów umieszczonych na

parkingu (§ 8 umowy), co pozwala na stwierdzenie, iż zakres ryzyka nieuzyskania

zapłaty od właścicieli tych samochodów niemożliwy byłby do skalkulowania w chwili

zawierania umowy. Niezbędne byłoby zatem zbadanie, przy ponownym

rozstrzyganiu sprawy przez Sąd Apelacyjny, czy umowa o współdziałanie

w zakresie parkowania pojazdów, mająca cechy umowy przechowania (§ 2

umowy), w której przechowujący miałby możliwość uzyskania wynagrodzenia za

sprawowanie pieczy nad samochodem jedynie od właściciela tego samochodu –

z wyłączeniem jakiegokolwiek obowiązku zapłaty ze strony kontrahenta (Skarbu

Państwa – Policji) – byłaby w ogóle de lege lata zgodna z naturą prawną

(właściwościami) umowy przechowania w rozumieniu art. 835 k.c. (art. 3531

k.c.).

Mogłoby to w konsekwencji oznaczać nieważność stosownej klauzuli

zamieszczonej w umowie z dnia 23 marca 2000 r. (art. 58 k.c.).

Należy zwrócić uwagę także na to, że w skardze kasacyjnej, aczkolwiek

w innym kontekście, podnoszono, że ustawodawca jednak uregulował kwestię

pokrywania wydatków związanych z przechowaniem ruchomości niestanowiących

własności Skarbu Państwa. Otóż wydatki, w części przekraczającej kwotę

uzyskaną ze sprzedaży takich rzeczy, pokrywa się z budżetu państwa (§ 12 art. 2

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r.). Przewidując możliwość

współdziałania z Policją przy wykorzystaniu instrumentu cywilnoprawnego (umowy

o współdziałaniu), wprowadzono zatem rozwiązanie prawne przewidujące

pokrycie kosztów przechowywania pojazdu na parkingach w razie definitywnego

braku zapłaty przez właściciela pojazdu.

9

W orzecznictwie Sądu Najwyższego eksponuje są trafne stanowisko,

zgodnie z którym materialno-prawna konstrukcja, zakładająca jednolitość Skarbu

Państwa jako osoby prawnej, może wywierać w sferze przepisów procesowych ten

skutek, że niezależnie od wielości wskazanych w pozwie lub orzeczeniu sądowym

państwowych jednostek organizacyjnych lub ich organów, z których działalnością

wiąże się dochodzone roszczenie, stroną pozwaną jest Skarb Państwa, a nie

poszczególne jego stationnes fisci (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

23 stycznia 2003 r., II CKN 1398/00 nieopubl.). Myśl taka mogłaby być aktualna

w rozpoznawanej sprawie. Otóż wprawdzie skarżący, wywodząc swoje roszczenie

ze stosunku obligacyjnego, wskazywali jako swojego partnera umownego Skarb

Państwa – Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego, ale nie było wątpliwości co

do tego, że pozwanym w danej sprawie pozostawał Skarb Państwa. Nie ma więc

przeszkód, aby w nawiązaniu do wspomnianego orzecznictwa Sądu Najwyższego,

przyjąć, że wskazana przez powodów faktyczna i prawna podstawa ich żądania

pozwala skierować ich roszczenie wobec Skarbu Państwa jako podmiotu

legitymowanego biernie niezależnie od tego, że powodowie – przynajmniej w

zakresie niektórych podstaw kasacyjnych – wiążą dochodzone roszczenie z

działalnością jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa wskazanych w pozwie.

Uznając zatem za trafny zarzut naruszenia art. 3531

k.c. w prezentowanym

zakresie, Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 39815

§ 1 k.p.c.).