I CSK 455/06

Sygn. akt I CSK 455/06

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 14 marca 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)

SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)

SSN Jan Górowski

Protokolant Beata Rogalska

w sprawie z powództwa B.P.

przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 14 marca 2007 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt [...]

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

W sprawie z powództwa B.P. przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie

oraz Skarbowi Państwa - Wojewoda Mazowiecki i Prezydent m.st. Warszawy Sąd

Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 26.07.2005 r. zasądził od pozwanego Miasta

Stołecznego Warszawy na rzecz powódki kwotę 228.072 zł z odsetkami od daty

wyroku, w pozostałej części powództwo oddalił. W sprawie tej ustalono, że

nieruchomość „W. N.” o powierzchni 822 m2

położona przy ul. S. 19 była

współwłasnością w częściach równych Z. i C.K. Z dniem 21.01.1945 r.

nieruchomość ta przeszła na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu z

dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Powódka - jako spadkobierczyni Z.K. wraz z C.K. złożyły w dniu 13.09.1948 r.

wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej w/w nieruchomości. Decyzją

Naczelnika Dzielnicy z dnia 8.12.1980 r. odmówiono im przyznania prawa

użytkowania wieczystego co do części nieruchomości o pow. 258 m2

. Pozostałą

część nieruchomości o pow. 624 m2

oddano powódce w użytkowanie wieczyste na

podstawie decyzji z dnia 21.11.1986 r. Powódka nabyła w całości prawo do spadku

po C.K. Ustalono że Wojewoda Warszawski decyzjami z dnia 18.02.1991 r. i

3.12.1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę z mocy prawa z dniem

27.05.1990 r. własność nieruchomość położnej w W. przy ul. N., w skład której

weszła część działki należącej uprzednio do powódki, przy czym działki o

numerach ewidencyjnych 242 i 245 oddano w użytkowanie wieczyste osobom

fizycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21.03.2003 r.

stwierdziło, że decyzja z dnia 8.12.1980 r. o odmowie przyznania powódce prawa

użytkowania wieczystego części nieruchomości o pow. 258 m2

została wydana z

naruszeniem prawa, przy czym decyzją z dnia 9.06.2003 r. odmówiło powódce

przyznania odszkodowania.

Dokonując oceny prawnej tego stanu faktycznego Sąd Okręgowy uznał,

że powódce należy się odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a., gdyż szkoda

jej polega na utracie możliwości uzyskania prawa użytkowania wieczystego

odnośnie części nieruchomości o powierzchni 258 m2

. Powstały nieodwracalne

3

skutki prawne, ponieważ nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste

osobom trzecim. Na podstawie opinii biegłej ustalono wartość użytkowania

wieczystego na kwotę 228.072 zł i w tej wysokości zasądzono odszkodowanie

przyjmując, że zachodzi związek przyczynowy między wydaniem decyzji

z naruszeniem prawa a wskazaną szkodą.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 3.08.2006 r. dokonał zmiany tego

orzeczenia jedynie w zakresie ustalenia początkowej daty zasądzenia odsetek,

skoro doręczenie odpisu pozwu w dniu 7.08.2003 r. stanowiło wezwanie o zapłatę.

Sąd ten podzielił poza tym ocenę prawną Sądu II instancji.

Wyrok ten zaskarżyło skargą kasacyjną pozwane Miasto Stołeczne

Warszawa. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 160 § 1 k.p.a.

w związku z art. 361 § 1 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 3 pkt 3

ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędną wykładnię.

Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie

tego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie powództwa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Treść zarzutów skargi kasacyjnej uzasadnia konieczność rozważenia

w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia

10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym

i ustawą o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.).

Zgodnie z tym przepisem Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności

rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia

podstawowego i stopnia wojewódzkiego z prawomocnych orzeczeń sądowych

i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27.05.1990 r. oraz zobowiązania

i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń i decyzji

administracyjnych. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd Najwyższy w uchwale

z dnia 16.11.2004 r. III CZP 64/04/OSNC 2005, nr 11, poz. 182) przyjął, że „gmina”,

a nie Skarb Państwa jest biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody

wynikłej wskutek wydania przez dniem 27.05.1990 r. ostatecznej decyzji

4

administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została

wydana z naruszeniem prawa, została wydana po tej dacie”. Zagadnienie

legitymacji biernej w niniejszym procesie ma podstawowe znaczenie jeśli zważyć,

że decyzję o odmowie przyznania powódce prawa wieczystego użytkowania wydał

– Naczelnik Dzielnicy w dniu 8.12.1980 r., zaś stwierdzenie, że decyzja ta została

wydana z naruszeniem prawa nastąpiło decyzją Samorządowego Kolegium

Odwoławczego wydaną 21.03.2003 r. Jest przy tym bezsporne, że Kolegium to

decyzją z dnia 9.06.2003 r. odmówiło powódce przyznania odszkodowania, a

pozew o zasądzenie odszkodowania został wniesiony w dniu 8.07.2003 r.

przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawa. W sprawie nastąpiło wprawdzie

dopozwanie Skarbu Państwa, jednak powództwo na podstawie art. 160 k.p.a.

uwzględniono wobec pozwanego Miasta Stołecznego Warszawy uznając, że w

świetle powołanej uchwały Sądu Najwyższego legitymację bierną ma gmina.

Rzecz w tym, że stanowisko Sądu Najwyższego, przyjęte przez Sądy

orzekające w niniejszej sprawie budziło wątpliwości i zastrzeżenia. Prezentowano

tu dwa odmienne poglądy.

Według pierwszego poglądu wyrażonego najdobitniej w powołanej już

wcześniej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. legitymowana

biernie w zakresie tego rodzaju roszczeń jest gmina. W uzasadnieniu tej uchwały

Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej jest

mowa o dwóch zobowiązaniach odszkodowawczych. Źródłem pierwszego z nich

jest pierwotna decyzja, natomiast źródłem drugiego - decyzja stwierdzająca

nieważność decyzji pierwotnej, lub decyzja uznająca, że wydanie pierwszej decyzji

nastąpiło naruszeniem prawa (tzw. decyzja nadzorcza). Według tego poglądu,

z chwilą wydania drugiej decyzji, zobowiązanie wynikające z decyzji pierwotnej

„przekształca się w zobowiązanie odszkodowawcze". Definitywne ukształtowanie

zobowiązania odszkodowawczego wiąże się z decyzją nadzorczą. Zatem data tej

decyzji decyduje o istnieniu lub wyłączeniu sukcesji gminy na podstawie art. 36 ust.

1 ustawy samorządowej i sukcesją gmin są objęte zobowiązania odszkodowawcze,

gdy decyzja nadzorcza została wydana po dniu 27 maja 1990 r. Sąd Najwyższy

w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił również uwagę na istnienie ścisłego powiązania

między treścią art. 36 ust 3 pkt 3 i art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy samorządowej. W jego

5

ocenie celem art. 36 ust. 3 pkt 4 było przejęcie przez Skarb Państwa wymienionych

w nim zobowiązań, które w chwili powołania gmin nie były jeszcze stwierdzone

prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zobowiązania stwierdzone w ten sposób

należało uznać za „wynikające" z tych orzeczeń i tę kategorię zobowiązań

obejmował art. 36 ust. 3 pkt 3. Wyłączenie sukcesji gmin wynikające z art. 36 ust. 3

pkt 3 dotyczy sytuacji, w której zobowiązanie zostało stwierdzone prawomocnym

orzeczeniem sądowym wydanym przed dniem 27 maja 1990 r. Natomiast art. 36

ust. 3 pkt 4 znajduje zastosowanie wówczas, gdy przewidziane w tym przepisie

zobowiązania odszkodowawcze zostały stwierdzone po tym dniu.

Przy zastosowaniu analogii można - zdaniem Sądu Najwyższego - przyjąć,

że wyłączenie sukcesji gmin, zawarte w art. 36 ust. 3 obejmuje jedynie sytuacje,

w których stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie, że została ona

wydana z naruszeniem prawa nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r.

W myśl drugiego poglądu odpowiedzialność odszkodowawczą

w okolicznościach opisanych wyżej ponosi Skarb Państwa. Dla uzasadnienia tego

poglądu podniesiono, że fakt posłużenia się przez ustawodawcę formułą

zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej może

wskazywać, że to właśnie ta decyzja stanowi zdarzenie prawne prowadzące do

powstania roszczenia odszkodowawczego. Decyzja nadzorcza natomiast otwiera

jedynie możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego i można ją

ujmować w kategorii przesłanki skutecznego dochodzenia roszczenia

o naprawienie szkody, a nie traktować jako zdarzenia kreującego zobowiązanie

odszkodowawcze.

Tę rozbieżność, która znajdowała także odbicie w orzecznictwie sądowym

rozstrzygnięto ostatecznie w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia

7.12.2006 r. III CZP 99/06. Przyjęto w niej, że „Skarb Państwa jest biernie

legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji

administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10.05.1990 r. –

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.) także wtedy, gdy

stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem

prawa nastąpiło po dacie 26 maja 1990 r.”. Należy zauważyć, że zgodnie

6

z powołanym wyżej art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy Skarb Państwa przejmuje

zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji

państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego z prawomocnych

orzeczeń sądowych i ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przed

27.03.1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku

z wykonaniem tych orzeczeń i decyzji administracyjnych. Powołana uchwała

przesądziła więc, że to Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające

z ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przed 27.05.1990 r. także

szkody, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że zostały wydane

z orzeczeniem prawa, nastąpiło po 27.05.1990 r.

Powstaje pytanie, czy w sprawie należało przyjąć legitymację bierną

Skarbu Państwa. Odpowiedź pozytywna nie może budzić zastrzeżeń. Nie ulega

przecież żadnej wątpliwości, że źródłem szkody jest bezprawna decyzja z dnia

8.12.1980 r. o odmowie przyznania powódce prawa użytkowania wieczystego.

Tą decyzję wydał Naczelnik Dzielnicy, a więc organ administracji państwowej

stopnia podstawowego, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia

10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Zobowiązania wynikające z takich

decyzji przejmuje Skarb Państwa, także wówczas, gdy stwierdzenie ich

nieważności lub stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa (co miało

miejsce w niniejszej sprawie), nastąpiło po 26.05.1990 r. Z tych względów nie

można podzielić stanowiska sądów orzekających w niniejszej sprawie, które

legitymację bierną przypisały gminie. Zarzut pozwanej Gminy naruszenia art. 36

ust. 3 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) jest więc

uzasadniony, a tym samym skoro zasadnie zakwestionowano legitymację bierną

pozwanej, nie ma potrzeby ustosunkowania się do zarzutów związanych

z przesłankami odpowiedzialności. Brak legitymacji biernej pozwanej Gminy

uzasadnia bowiem konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 39815

k.p.c.).