IV CSK 81/07

Sygn. akt IV CSK 81/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 21 czerwca 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący)

SSN Iwona Koper

SSN Kazimierz Zawada (sprawozdawca)

Protokolant Katarzyna Jóskowiak

w sprawie z powództwa I. A. J.

przeciwko Gminie Miasta L.

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 21 czerwca 2007 r.,

skargi kasacyjnej powódki

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 16 listopada 2006 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

I. A. J. wniosła o zasądzenie od Gminy L. kwoty 5 769 100 zł tytułem

naprawienia szkody wyrządzonej przez funkcjonariusza samorządowego wskutek

niepowiadomienia C. J. o zmianie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości i

zamiarze oddania jej w użytkowanie wieczyste innej osobie.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. oddalił apelację

powódki od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 12 lipca 2006 r., oddalającego

powództwo zgodnie z motywami wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 22 czerwca

2006 r. Podstawę wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 16 listopada 2006 r. stanowiły

następujące ustalenia faktyczne, dokonane przez Sąd Okręgowy.

Umową z dnia 4 lipca 1968 r. F. J. i C. J. zbyli na podstawie art. 6 ustawy z

dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr

17, poz. 70 ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o obszarze 3 ha 49 a i

42 m2

za 292 208 zł, obejmującą działki oznaczone wówczas numerami 6/1 i 6/2,

następnie dzielone. Decyzja o lokalizacji szczegółowej z 22 marca 1965 r.

przewidywała budowę na wywłaszczonej nieruchomości „Osiedla S – część II”

przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Zgodnie ze szczegółowym planem

zagospodarowania przestrzennego, zlokalizowane na wywłaszczonej

nieruchomości bazy, „materiałowa” i „prefabrykacji”, miały być w przyszłości

zlikwidowane. Według późniejszych planów, teren po bazach przeznaczony był pod

„zabudowę mieszkaniową” i „urządzenia ponadpodstawowe”. Dnia 27 maja 1990 r.

Gmina L. na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) uzyskała

własność nieruchomości obejmującej działki nabyte przez Skarb Państwa od F. i C.

J. w sposób przewidziany w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania

nieruchomości. W dniu 22 października 1996 r. Gmina L. zawarła z „P” – spółką z

ograniczona odpowiedzialnością w W. umowę, na której podstawie oddała jej w

użytkowanie wieczyste część nieruchomości utraconej przez F. i C. J. (wpis spółki

„P” jako użytkownika wieczystego w księdze wieczystej nastąpił przed 1 stycznia

1998 r.). Przed zawarciem wymienionej umowy Gmina nie podjęła żadnych

3

czynności w celu ustalenia miejsca zamieszkania poprzednich właścicieli. Dnia 27

lutego 1997 r. właściwy organ, uwzględniając plan ogólny zagospodarowania

przestrzennego obszaru funkcjonowania zespołu miejskiego i ustalenia realizacyjne

dla tego obszaru, wydał na rzecz spółki „P” decyzję o ustaleniu warunków

zabudowy i zagospodarowania terenu „dla realizacji Centrum Handlowego E.

Leclerc”. Pismem z dnia 25 sierpnia 1999 r. C. J., który odziedziczył cały spadek po

F. J., zwrócił się do Prezydenta L. o zwrot wywłaszczonych działek (ostatecznie

wniosek swój ograniczył do części tych działek o powierzchni 29 536 m2

). W toku

postępowania o zwrot wywłaszczonych działek C. J. zmarł, dalej postępowanie

toczyło się z udziałem jego jedynej spadkobierczyni I. A. J. Decyzją z dnia 1 lipca

2003 r. Prezydent Miasta L. odmówił zwrotu części wywłaszczonej działki nr 6/1,

obręb: 28 R J, arkusz 1, oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej numerami 6/6a,

6/6b, 6/6c, 6/6 i części wywłaszczonej działki nr 6/2, oznaczonej w dokumentacji

geodezyjnej numerami 6/3 i 6/6, w odniesieniu zaś do części wywłaszczonej działki

nr 6/1, obręb: 28 R J, oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej numerami 6/3a,

6/3c, 6/3d, 6/3e, 6/6b, 6/3b i części wywłaszczonej działki nr 6/2, oznaczonej w

dokumentacji geodezyjnej numerami 6/5 i 6/4 – umorzył postępowanie. Umorzenie

dotyczyło między innymi działek oddanych w użytkowanie wieczyste spółce „P”,

objętych decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla

realizacji Centrum Handlowego E. Leclerc. Postawę umorzenia stanowił art. 229

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:

Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm., obecnie jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r., nr

261, poz. 2603 ze zm. – dalej: „u.g.n.”) w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2006 r., nawiązując do

motywów swojego wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r., podzielił stanowisko Sądu

Okręgowego, że w sprawie miarodajne było prawo obowiązujące w dacie zawarcia

umowy pomiędzy pozwaną Gminą a spółką „P”, tj. w dniu 22 października 1996 r.,

oraz że pozwana Gmina naruszyła art. 47 ust. 4 i art. 23 ust. 4 w związku z art. 69

ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej: „u.g.g.”).

W szczególności za prawidłową Sąd Apelacyjny uznał ocenę Sądu Okręgowego, że

nieruchomość, której dotyczy spór, powinna być wobec jej niewykorzystania

4

zgodnie z celem wywłaszczenia zwrócona stosownie do art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1

u.g.g. poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Już samo

zawarcie w dniu 22 października 1996 r. umowy o oddanie części wywłaszczonej

nieruchomości spółce „P” dowodziło niemożności wykorzystania jej zgodnie z

celem wywłaszczenia i stanowiło podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 47 ust.

4 u.g.g. Jednocześnie Gmina, nie zawiadamiając C. J. o przeznaczeniu części

wywłaszczonej nieruchomości do oddania w użytkowanie wieczyste, naruszyła

wynikające z art. 23 ust. 4 u.g.g. prawo pierwszeństwa. Naruszenie to było

zawinione, C. J. bowiem mieszkał w L. i można było ustalić jego adres. Mimo

wszystkich tych ustaleń, w sprawie brak – zdaniem Sądu Apelacyjnego – podstaw

do przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy. W jego ocenie, w

orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przepisy art. 47 ust. 4 i art. 23 ust. 4 u.g.g.

zawierały normy bezwzględnie obowiązujące, dlatego czynność prawna zawarta z

ich naruszeniem jest nieważna. Ponieważ umowa z dnia 22 października 1996 r. o

ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz spółki „P” jest nieważna, powódka

ma możliwość odzyskania nieruchomości objętej tą umową, nie doznała więc

szkody, na którą się powołuje.

Powódka skarżąc w całości wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 16 listopada

2006 r. przytoczyła jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 4201

w związku z art.

415 k.c. oraz naruszenie art. 47 ust. 4 u.g.g.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W myśl art. 69 ust. 1 u.g.g., obowiązującego w chwili zawarcia przez Gminę

L. ze spółką „P” umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, poprzedni

właściciel lub następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości

wywłaszczonej – za którą należało uważać także nieruchomość nabytą przez Skarb

Państwa na podstawie umowy określonej w art. 6 ustawy o zasadach i trybie

wywłaszczania nieruchomości (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego – zasadę prawną - z dnia 20 lutego 1985 r., III AZP 8/84, OSNC

1985, Nr 10, poz. 145, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1991 r., III

CZP 82/91, OSNC 1992, Nr 4, poz. 56, oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia

24 września 1992 r., III AZP 11/92, OSNC 1993 r., Nr 6, poz. 93) - nabywał

z chwilą, gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel uzasadniający

5

wywłaszczenie, roszczenie wobec Skarbu Państwa lub gminy o jej zwrot. Zawarty

w art. 47 ust. 4 u.g.g. zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż

cel uzasadniający wywłaszczenie stanowił uzupełnienie regulacji przewidzianej

w art. 69 ust. 1 u.g.g. Zakaz ten nie odnosił się tylko do sytuacji, w których

wywłaszczona nieruchomość nie mogła być zwrócona ze względu na brak zgody

poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. W konsekwencji, w świetle

art. 47 ust. 4 u.g.g. podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (Skarb

Państwa lub gmina), był zobowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela lub

jego następcę prawnego o tym, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna

na cel uzasadniający wywłaszczenie, tak, aby poprzedni właściciel lub jego

następca prawny mógł zadecydować, czy wystąpić z roszczeniem przewidzianym

w art. 69 ust. 1 u.g.g. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2001 r.,

III CKN 20/99, LEX nr 52367). Dopiero odmowa skorzystania z tej możliwości przez

poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego otwierała Skarbowi Państwa

lub gminie drogę do użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż cel

uzasadniający wywłaszczenie.

Według stanowiska Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 30 kwietnia 1987 r., III

CZP 19/87, OSNC 1988, nr 7-8, poz. 96) wyrażonego na tle art. 74 ust. 1

w związku z art. 50 ust. 5 u.g.g. w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. z 1985 r., nr 22,

poz. 99), akceptowanego w piśmiennictwie z podkreśleniem jego aktualności

również w odniesieniu do będących odpowiednikami tych przepisów powołanych

wyżej norm art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 u.g.g., umowa, na podstawie której

wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie jest –

inaczej niż przyjął Sąd Apelacyjny – nieważna z powodu jej zawarcia

z naruszeniem obowiązku zwrotu poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy

prawnemu; jej zawarcie z naruszeniem tego obowiązku może uzasadniać tylko

odpowiedzialność odszkodowawczą. W odniesieniu do sytuacji, w których – tak jak

w niniejsze sprawie – przed wejściem w życie ustawy o gospodarce

nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nie zapadła ostateczna decyzja co

do obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 u.g.g.,

stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w mającym charakter przepisu

intertemporalnego art. 229 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, roszczenie o zwrot

6

wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający

wywłaszczenie, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy

o gospodarce nieruchomościami wywłaszczona nieruchomość została sprzedana

albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej

i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Według poglądu

przeważającego w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w szczególności

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r., I OSK 651/05,

LEX nr 198315, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r.,

I OSK 409/05,LEX Nr 194018, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

16 listopada 2000 r. I SA 1539/99, LEX nr 75555, wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99, OSP 2001, z. 5, poz.

80), postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte

w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.g. organ administracji umarza na

podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W okolicznościach objętych

hipotezą art. 229 u.g.g. nie dochodzi więc do merytorycznego (co do istoty)

rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do

formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które

nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami

wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Ze względu

zatem na wskazany charakter omawianego orzeczenia, w razie jego podjęcia

wykluczone jest wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości

wywłaszczonej (w tym zakresie, nawet w razie uznawania uprawnienia do żądania

zwrotu wywłaszczonej nieruchomości za roszczenie cywilnoprawne, wyłącznie

właściwa jest droga postępowania przed organami administracji publicznej (art. 2 §

3 k.p.c.), nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego

właściciela lub jego następcę prawnego od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach

ogólnych, tj. przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 k.p.c.) naprawienia szkody

wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej

w użytkowanie wieczyste z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 47 ust. 4

i art. 69 ust. 1 u.g.g. Na potrzeby sprawy odszkodowawczej istnienie przesłanek

warunkujących wspomniane obowiązki sąd powszechny musi sam ustalić, decyzja

organu administracji wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 229

7

u.g.n., inaczej niż orzekająca co do istoty sprawy decyzja o odmowie zwrotu

wywłaszczonej nieruchomości, nie jest dla sądu powszechnego w tym zakresie

wiążąca (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2001 r., III CKN

20/99).

Nie było także podstaw do objęcia umowy o ustanowienie użytkowania

wieczystego zawartej przez Gminę L. ze spółką „P” sankcją nieważności

przyjmowaną w orzecznictwie w razie naruszenia przewidzianego w art. 23 ust. 4

u.g.g. prawa pierwszeństwa byłych właścicieli (na gruncie obecnie obowiązujących

przepisów dotyczących prawa pierwszeństwa byłych właścicieli wyklucza się już

sankcję nieważności w odniesieniu do czynności prawnych naruszających to

pierwszeństwo – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., IV CKN

1842/00, OSN 2004, nr 5, poz. 84, i z dnia 25 marca 2004 r., II CK 268/03,

niepubl.). Według zapatrywania wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (OTK 1996, nr 3, poz. 25),

stosowanie art. 23 ust. 4 u.g.g. do nieruchomości wywłaszczonych lub wykupionych

na cel uzasadniający wywłaszczenie nie zostało wprawdzie wykluczone, mogło się

jednak zdarzać rzadko. Taki rzadki przypadek z pewnością jednak nie wystąpił w

niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy – tak jak w sprawie wszczętej przez powódkę –

okoliczności przytoczone dla uzasadnienia żądania pozwu wyczerpują wszystkie

przesłanki warunkujące obowiązki przewidziane w art. 47 ust. 4 i 69 ust. 1 u.g.g.,

podstawą oceny skuteczności czynności prawnej dokonanej z naruszeniem tych

obowiązków powinny być tylko te przepisy; natomiast art. 23 ust. 4 u.g.g. przy tej

ocenie powinien być pominięty, ponieważ w przeciwnym razie w omawianej

sytuacji traciłby wszelkie znaczenie art. 229 u.g.n., oparty – jak wiadomo - na

założeniu odrzucającym nieważność czynności prawnej dokonanej z naruszeniem

obowiązków przewidzianych w art. 47 ust. 4 i 69 ust. 1 u.g.g.

Nie mógł, ściśle rzecz biorąc, zostać w sprawie naruszony art. 4201

k.c.,

ponieważ wszedł on w życie w dniu 28 grudnia 1996 r., a więc już po mających

stanowić delikt zachowaniach funkcjonariuszy pozwanej związanych z zawarciem

przez nią ze spółką „P.” umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego (zob. art.

XXVI p.w.k.c.). W okresie poprzedzającym wejście w życie art. 4201

k.c. zarysowały

się co do podstaw deliktowej odpowiedzialności odszkodowawczej gminy dwa

8

stanowiska. Według jednego – postawę tę stanowiły ogólne przepisy kodeksu

cywilnego uzasadniające odpowiedzialność każdej osoby prawnej za szkody

wyrządzone przez jej organ, podwładnych i osoby wykonujące powierzone im

czynności, według zaś drugiego – postawę tę stanowiły stosowane w drodze

analogii przepisy kodeksu cywilnego o odpowiedzialności Skarbu Państwa za

szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych (art. 417 – 420

w pierwotnym brzmieniu). Wprowadzenie z mocą od 28 grudnia 1996 r. do kodeksu

cywilnego przez ustanowienie w nim art. 4201

i 4202

oraz zmianę art. 421 zasad

odpowiedzialności za szkody poniesione w związku z działalnością samorządu

terytorialnego symetrycznych w stosunku do zasad odpowiedzialności Skarbu

Państwa i państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez ich

funkcjonariuszy, stanowiło wyraz aprobaty ustawodawcy dla drugiego

z wspomnianych stanowisk.

Stosowanie w drodze analogii do odpowiedzialności gminy za szkody

wyrządzone w okresie, którego dotyczy spór, przepisów kodeksu cywilnego

o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariuszy

państwowych - w ich pierwotnym brzmieniu - wykluczało jako podstawę tej

odpowiedzialności również powołany w skardze kasacyjnej art. 415 k.c.

Wobec zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia

art. 47 ust. 4 u.g.g. Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. orzekł jak

w sentencji.