I CSK 124/07

Sygn. akt I CSK 124/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 29 czerwca 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Tadeusz Żyznowski (przewodniczący)

SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

del. SSA Marta Romańska

w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr 2

w J.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Szefa Kancelarii Prezesa

Rady Ministrów

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 29 czerwca 2007 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego […]

z dnia 23 listopada 2006 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Zaskarżonym przez pozwanego Skarb Państwa reprezentowany przez

Ministra Skarbu Państwa, Ministra Zdrowia, Ministra Finansów, Prezesa Rady

Ministrów, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wyrokiem z dnia 23 listopada

2006 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego od wyroku Sądu Okręgowego z

dnia 13 grudnia 2005 r., a także ustalił, że obecnie w niniejszej sprawie właściwą

jednostką organizacyjną Skarbu Państwa jest Szef Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów. W sprawie tej poczyniono następujące ustalenia.

Wyrokiem z dnia 17 maja 1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 11

i 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych

obowiązków i uprawnień pracowników zatrudnionych w zakładach służby zdrowia

są niezgodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Wyrok ten otworzył drogę

pracownikom publicznych zakładów opieki zdrowotnej do dochodzenia roszczeń

z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych wykonywanej w ramach tzw. dyżuru

lekarskiego pełnionego poza normalnymi godzinami pracy jako wynagrodzenia za

pracę w godzinach nadliczbowych.

Z takimi roszczeniami wystąpili przeciwko pracodawcy pracownicy

zatrudnieni w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym nr 2 w J., który do dnia 30

listopada 1998 r. był jednostką budżetową. Po przekształceniu tej jednostki w

samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, co ostatecznie nastąpiło po

uzyskaniu wpisu do rejestru prowadzonego przez KRS w dniu 28 września 2001 r.,

Sąd Rejonowy w J. zasądził od wspomnianego samodzielnego publicznego

zakładu opieki zdrowotnej na rzecz jego pracowników dochodzone należności

pracownicze, które wraz z odsetkami wyniosły 90 997,95 zł. Spowodowało to

uszczuplenie majątku powoda o wartość, jaką wobec swych pracowników

obowiązana była pokryć jednostka budżetowa przed jej przekształceniem i

przejęciem jej pracowników przez powoda. Ponadto powód uiścił kwotę 3 014,43

zł kosztów postępowania egzekucyjnego. Zasądzone kwoty obciążyły

pracodawcę, którym w chwili wyrokowania był powód i zostały przez niego pokryte

do wysokości dochodzonej niniejszym pozwem.

3

Wobec powyższego powód Wojewódzki Szpital Specjalistyczny nr 2 w J., w

pozwie opartym na podstawie art. 77 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej, wniósł o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa

reprezentowanego przez Wojewodę Ś. kwoty 93 997,95 zł tytułem odszkodowania.

Jako podstawę wskazał, że dochodzona pozwem kwota stanowi należność, jaką

powód, wykonując wyrok Sądu Okręgowego, wypłacił swoim pracownikom tytułem

zaległych wynagrodzeń za czas dyżurów jako za czas pracy w godzinach

nadliczbowych w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny

niezgodności z Konstytucją RP przepisów § 11 i 12 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych obowiązków i uprawnień

pracowników zatrudnionych w zakładach służby zdrowia.

Po ustaleniu odpowiedniej reprezentacji Skarbu Państwa sprawa zgodnie

z właściwością została przekazana do rozpoznania Sądowi Okręgowemu.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. Sąd Okręgowy zasądził od pozwanego

Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa na rzecz powoda kwotę 90 983,52 zł, w

pozostałym zakresie oddalił powództwo oraz zasądził od pozwanego na rzecz

powoda kwotę 3 615 zł tytułem zwrotu kosztów procesu i przejął na rachunek

Skarbu Państwa nieuiszczony wpis sądowy.

Sąd uznał, że po stronie powoda doszło do powstania szkody poprzez

uszczuplenie jego aktywów na skutek pokrycia należności za pracę w godzinach

nadliczbowych przysługujących jego pracownikom za okres poprzedzający

powstanie powoda jako odrębnej jednostki organizacyjnej wyposażonej

w osobowość prawną. Zdaniem Sądu, między działaniem pozwanego Skarbu

Państwa polegającym na wydaniu niezgodnego z Konstytucją RP

rozporządzenia a powstałą szkodą, polegającą na uszczupleniu majątku

powoda o kwotę dochodzoną pozwem, istnieje związek przyczynowy uzasadniający

odpowiedzialność odszkodowawczą. Gdyby bowiem rozporządzenie to nie zostało

wydane pracownikom przysługiwałoby wynagrodzenie za pracę w ramach

pełnionych dyżurów lekarskich, zaś środki na pokrycie powyższych zobowiązań

musiałyby zostać ujęte w planach finansowych tych jednostek, Sąd wskazał, że Skarb

Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem

4

uregulowanie prawne, na skutek którego po stronie innego podmiotu powstaje

obowiązek świadczeń. Ponadto Sąd Okręgowy stwierdził, że dochodzone

roszczenie (wbrew zarzutom pozwanego) nie jest przedawnione - bieg terminu

przedawnienia rozpoczął się z dniem wydania orzeczenia zasądzającego

należności pracowników, tj. w dniu 22 listopada 2001 r. Tym samym roszczenie

powoda nie uległo przedawnieniu, bowiem powód wystąpił przeciwko pozwanemu

w dniu 5 sierpnia 2002 r., więc przed upływem lat trzech.

Rozpoznający sprawę, na skutek apelacji pozwanego, Sąd Apelacyjny

apelację oddalił.

Sąd II instancji podzielił ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego przyjmując

je za własne, dokonując jednocześnie odmiennego ustalenia reprezentacji Skarbu

Państwa. Sąd Apelacyjny zgodził się zwłaszcza co do faktu powstania po stronie

powoda szkody, podstawy prawnej odpowiedzialności Skarbu Państwa i braku

przedawnienia roszczenia powoda.

Sąd Apelacyjny stwierdził, że zasadnie Sąd Okręgowy uznał, iż szkodę

powoda stanowi kwota wypłacona pracownikom na podstawie prawomocnych

wyroków sądowych za dyżury lekarskie pełnione w okresie, gdy powód nie posiadał

osobowości prawnej i nie był samodzielnym podmiotem. W niniejszej sprawie było

niesporne, że przekształcenie powoda w samodzielny publiczny zakład opieki

zdrowotnej nastąpiło z dniem 30 listopada 1998 r., lecz wpis do rejestru sądowego

nastąpił dopiero w dniu 28 września 2001 r. Zobowiązanie do zapłaty tej kwoty nie

powstało w okresie, gdy szpital stanowił jednostkę budżetową, gdyż wówczas

rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. funkcjonowało.

Zobowiązanie takie dla powoda powstało dopiero wtedy, gdy rozporządzenie Rady

Ministrów utraciło byt prawny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 17 maja 1999 r.

Prawidłowo także, zdaniem Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy uznał,

że istnieją w niniejszej sprawie podstawy do zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji

RP w związku z treścią obowiązującego wówczas art. 417 § 1 k.c. Kwestia

odpowiedzialności Skarbu Państwa za bezprawie legislacyjne na podstawie art. 77

5

ust. 1 Konstytucji - przy braku szczegółowych unormowań w ustawie - jest już od

dawna ugruntowana w orzecznictwie sądowym.

Podnieść należy przy tym, że Sąd I instancji jako podstawę dochodzonego

roszczenia wskazał nie tylko samo uchylenie orzeczeniem Trybunału

Konstytucyjnego aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ale także wykazał

istnienie pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, a więc

szkody i związku przyczynowego między szkodą a funkcjonowaniem niezgodnego

z Konstytucją i Kodeksem pracy aktu normatywnego.

W opinii Sądu Apelacyjnego, nie można zgodzić się z zarzutem pozwanego,

że przedawnienie rozpoczęło swój bieg od dnia 20 maja 1999 r., a więc od dnia

publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 maja 1999 r., gdyż w dniu

publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie powstała dla powoda jeszcze

żadna szkoda. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że bieg terminu przedawnienia

rozpoczął się z dniem wydania wyroku przez Sąd Okręgowy – 22 listopada 2001 r.,

gdyż w tej dacie powód wiedział już o powstałej szkodzie oraz osobie zobowiązanej

do jej naprawienia. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, podzielić należy stanowisko

Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 23 kwietnia 2004 r. (I CK 581/03)

łączącego powstanie szkody z chwilą zapłaty wynagrodzenia pracownikom, a

wymagalności tego roszczenia stosownie do art. 455 k.c. - niezwłocznie po

wezwaniu do zapłaty, co w niniejszej sprawie nastąpiło przez doręczenie

pozwanemu odpisu pozwu.

W skardze kasacyjnej pozwany zarzucił: naruszenie przepisów prawa

materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. : a) art. 77 ust. 1 Konstytucji

RP przez przyjęcie, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do

uwzględnienia roszczenia powoda oraz znajduje zastosowanie do oceny zdarzeń

i stanów prawnych ukształtowanych przed dniem jego wejścia w życie;, b) art. 361

§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że ustalony przez sąd

stan faktyczny pozwala na stwierdzenie wystąpienia szkody po stronie powoda zaś

kwoty wypłacone pracownikom powoda z tytułu pełnienia dyżurów lekarskich

stanowią szkodę; c) art. 442 § 1 zdanie drugie k.c. przez odmowę jego

6

zastosowania wyrażającą się w nieuwzględnieniu zgłoszonego przez pozwany

Skarb Państwa zarzutu przedawnienia.

Ponadto pozwany zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną

wykładnię – art. 442 § 1 zdanie pierwsze k.c. przez ustalenie, ze przepis ten wiąże

początek biegu terminu przedawnienia z chwilą zapłaty wynagrodzeń pracownikom

przez powoda, a nie z dniem 20 maja 1999 r. tj. dniem publikacji wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 17 maja 1999 r. wydanego w sprawie P 6/98.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 Konstytucji. Zgodnie

z ugruntowanym poglądem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu

Najwyższego gdy chodzi o odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody

wyrządzone wydaniem aktu normatywnego, to odpowiedzialność ta może dotyczyć

w zasadzie zdarzeń, które nastąpiły po wejściu Konstytucji RP w życie, czyli

w rozpoznawanej sprawie aktów normatywnych wydanych po 17 października

1997 r. Uznania za niekonstytucyjne aktu normatywnego wydanego przed wejściem

w życie Konstytucji z 1997 r., jest możliwe tylko jeżeli przepis tego aktu naruszały

także zasady konstytucyjne obowiązujące w chwili jego wydania (tak Trybunał

Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2003 r., SK 18/00 OTK Zb.

Urz. 2001, nr 8, poz. 256 i w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2003 r.,

K 20/02, OTK-A, Zb. Urz. 2003, nr 7, poz. 76 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia

9 października 2003 r., I CK 150/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 132, wyroku z dnia

6 grudnia 2006 r., IV CSK 247/06, niepub.)

Rozporządzenia Rady Ministrów, którego § 11 i 12 uznał za niezgodne

z Konstytucją Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 1999 r., zostało

wydane w dniu 27 grudnia 1974 r. Obowiązująca wtedy Konstytucja z 1952 r. nie

zawierał odpowiednika obecnego art. 66 ust. 2 Konstytucji, ani innego

postanowienia, które mógłby służyć jako konstytucyjny wzorzec do uznania go za

niezgodnym z zasadami konstytucyjnymi. Brak wiec podstaw do stwierdzenia,

że wydanie rozporządzenia z 27 grudnia 1974 r. może być, na tle art. 77

Konstytucji, uznane za wyrządzające szkodę powodowemu Szpitalowi.

7

Gdyby jednak uznać, że nie samo wydanie, a obowiązywanie wspomnianego

rozporządzenia już po wejściu Konstytucji z 1997 r. wyrządziło powodowi szkodę,

to i tak brak podstaw do stwierdzenia, że jego roszczenie odszkodowawcze wobec

Skarbu Państwa jest zasadne. Orzekające w sprawie Sądy, przyjęły, że Skarb

Państwa odpowiada na podstawie bezpośredniego stosowania art. 77 Konstytucji.

Taki stanowisko nie da się jednak pogodzić z literalną oraz systemową wykładnią

tego przepisu. Jego treść wyraźnie wskazuje, że może on być rozumiany tylko jako

wzorzec dla oceny, czy przepisy ustaw zwykłych, w szczególności kodeksu

cywilnego, pozostają w zgodzie z Konstytucją. Bez odwoływania się do

uregulowanych w ustawach zwykłych przesłanek warunkujących powstanie

odpowiedzialności odszkodowawczej, takich jak: sprecyzowanie zdarzenia

wywołującego szkodę, osoby odpowiedzialnej za wyrządzenie szkody, pojęcia

szkody, związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem i szkodą, terminu

przedawnienia roszczeń z czynów niedozwolonych, nie można bowiem orzekać

o odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone przez niezgodne

z prawem działania organu władzy publicznej. Pogląd o braku podstaw dla

samodzielnego stosowania art. 77 Konstytucji został wielokrotnie wyrażony

zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i Sądu Najwyższego

(przykładowo zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 2004, SK

26/03, OTK-A, Zb. Urz. 2004, nr 1, poz. 3 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia

30 maja 2003 r., III CZP 34/03, Prokuratura i Prawo, 2004/2/30).

Jeżeli przepis art. 77 Konstytucji nie może być samodzielną podstawą dla

orzekania o odpowiedzialności Skarbu Państwa, to powstaje pytanie, czy za skutki

obowiązywania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją można było taką

odpowiedzialność wywieść z obowiązującego ówcześnie art. 417 i k.c. Przeciwko

takiej możliwości przemawiają dwa ważkie argumenty. Po pierwsze, wspomniany

przepisy był oparty na zupełnie innym założeniu, niż art. 77 Konstytucji. Na jego tle

w ogóle nie była dopuszczalna odpowiedzialność Skarbu Państwa za tzw.

bezprawie legislacyjne. Samo pojawienie się art. 77 Konstytucji nie był więc

wystarczające dla uznania, że Skarb Państwa odpowiada za wydanie aktu

normatywnego niezgodnego z Konstytucją. Po drugie, ustawa z dnia 17 czerwca

2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr

8

162, poz. 1692), która wprowadziła do kodeksu cywilnego art. 4171

k.c., określający

przesłanki odpowiedzialności za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym,

wyraźnie w art. 5 stwierdziła, że jej regulacje stosuje się do zdarzeń powstałych po

dniu wejścia wżycie tj. po 1 września 2004 r. W sumie brak podstaw dla uznania,

że Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność za szkody wyrządzone wydaniem

i obowiązywaniem aktu normatywnego, który uznany został za niezgodny

z Konstytucją, przed 1 września 2004 r. Skoro zaś zdarzenie wywołujące szkodę

i sama szkoda w rozpoznawanej sprawie miały miejsce przed tą datą, wbrew

odmiennej opinii orzekających w sprawie Sądów, brak podstawa do uznania

odpowiedzialności Skarbu Państwa.

Skoro, w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw, aby przypisywać

odpowiedzialność pozwanemu Skarbowi Państwa, to tym samym nie mają

znaczeni dalsze zarzuty. Tylko na marginesie należy więc zauważyć,

że uzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 442 k.c. Wymagalność

roszczenia z tytułu czynu niedozwolonego zaczyna się od dnia gdy poszkodowany

dowiedział się o sprawcy i szkodzie. Powodowy Szpital dowiedział się o sprawcy

z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast o szkodzie

dowiedział nie dopiero z chwilą wydania wyroku przez sąd, który uwzględnił

roszczenia pracowników, lecz już wtedy kiedy powziął wiadomość, że wystąpili oni

z roszczeniem o zapłatę za dyżury, czyli najpóźniej z chwilą uzyskania odpisu

pozwu w tej sprawie.

Mając na uwadze, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się

uzasadnione Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39815

k.p.c., orzekł jak w sentencji.