III CZP 152/06

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2007 r., III CZP

152/06

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)

Sędzia SN Mirosław Bączyk

Sędzia SN Stanisław Dąbrowski

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski

Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (sprawozdawca)

Sędzia SN Hubert Wrzeszcz

Sędzia SN Mirosława Wysocka

Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 27 czerwca

2007 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, na skutek

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich we

wniosku z dnia 23 listopada 2006 r.:

„Czy w sprawach dotyczących ostatecznych rozstrzygnięć organów Fundacji

"Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie przyznania świadczenia

pieniężnego ofiarom represji nazistowskich dopuszczalna jest droga sądowa?"

podjął uchwałę:

Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie, w której powód – ze

względu na niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie Fundacji "Polsko-

Niemieckie Pojednanie" – dochodzi świadczenia pieniężnego z tytułu represji

nazistowskich.

Uzasadnienie

Rzecznik Praw Obywatelskich, powołując się na art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z

dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r.

Nr 14, poz. 147) w związku z art. 60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie

Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.), przedstawił Sądowi Najwyższemu

do rozstrzygnięcia przytoczone na wstępie zagadnienie prawne. Wystąpienie z tym

zagadnieniem wnioskodawca uzasadnił następującymi względami.

Fundacja „Polsko-Niemieckie Pojednanie” (dalej: "Fundacja"), po rozpatrzeniu

skierowanego do niej wniosku, doręcza zainteresowanemu decyzję o przyznaniu

bądź odmowie przyznania świadczenia, z tym że decyzja pozytywna ma jedynie

formę zawiadomienia uprawniającego do odbioru środków pieniężnych. Od decyzji

negatywnych przysługuje odwołanie do Odwoławczej Komisji Weryfikacyjnej

Fundacji, której rozstrzygnięcie jest ostateczne. W związku z tymi decyzjami

(rozstrzygnięciami) już od początku funkcjonowania Fundacji istniała wątpliwość,

czy decyzje te podlegają kontroli sądowej. W orzecznictwie sądów

administracyjnych przyjmuje się, że w sprawach tego rodzaju nie przysługuje

skarga do sądu administracyjnego, natomiast w orzecznictwie sądów

powszechnych oraz Sądu Najwyższego uznaje się niedopuszczalność drogi

sądowej w sprawach związanych z kontrolą działań Fundacji. W rezultacie,

rozstrzygnięcia Fundacji w ogóle nie podlegają nadzorowi ze strony jakiegokolwiek

sądu.

W związku z takim stanem judykatury Rzecznik Praw Obywatelskich

podkreślił, że wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. (Woś przeciwko Polsce),

Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, uznając, że prawo do

domagania się odszkodowania od Fundacji należy uważać za prawo „cywilne”,

przesądził, iż wyłączenie kontroli sądowej decyzji Fundacji jest nieproporcjonalne

do celu oraz narusza istotę prawa do sądu w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji o

Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia

4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. – dalej: "e.k.p.c.").

Według Rzecznika, opisana sytuacja – zamknięcie obywatelom jedynie w wyniku

wykładni przepisów drogi do poddania sądowej kontroli rozstrzygnięć Fundacji –

pozostaje również w sprzeczności z prawem do sądu, określonym w art. 45 ust. 1

Konstytucji. W konsekwencji, sprawa o przyznanie świadczenia pieniężnego przez

Fundację jest sprawą o ochronę konstytucyjnie gwarantowanych praw

majątkowych, do których w pełnym zakresie musi znaleźć zastosowanie zakaz

zamykania drogi sądowej do ich dochodzenia.

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że art. 184 ust. 1 w związku z art.

177 Konstytucji konstruuje domniemanie drogi sądowej przed sądem

powszechnym, kognicja zaś sądów administracyjnych musi wynikać z wyraźnych

postanowień ustawy. Kluczowe znaczenie dla oceny, czy dana sprawa jest sprawą

administracyjną ma to, czy pomiędzy osobą ubiegającą się o świadczenie a

podmiotem, do którego zadań należy rozstrzyganie o jego przyznaniu bądź

odmowie przyznania, powstaje stosunek administracyjnoprawny. Stosunek taki

może powstać – w ocenie Rzecznika – tylko wówczas, gdy wynika z przepisów

będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego, natomiast źródłem praw

podmiotowych po stronie osoby ubiegającej się o świadczenia pieniężne z Fundacji

jest statut Fundacji, regulamin Komisji Weryfikacyjnej Fundacji oraz stosowne

przepisy prawa niemieckiego i austriackiego. Akty te nie stanowią źródeł prawa

powszechnie obowiązującego w rozumieniu Konstytucji, dlatego między Fundacją a

osobą ubiegającą się o świadczenie nie może powstać stosunek administracyjny.

Prowadzi to do wniosku, że zastosowanie powinien znaleźć art. 177 Konstytucji,

obligujący sąd powszechny do rozstrzygnięcia sprawy.

Prokurator Krajowy wniósł o podjęcie uchwały, że w omawianej sytuacji droga

sądowa jest dopuszczalna.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Fundacja „Polsko-Niemieckie Pojednanie” pojawiła się w obrocie prawnym z

chwilą wpisu do rejestru w dniu 24 lutego 1992 r., a podstawą prawną jej działania

są przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia o fundacjach (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr

46, poz. 203 ze zm.) oraz statut. Według statutu (§ 18), działalnością Fundacji

kieruje zarząd, ocena jego pracy należy do Rady Fundacji, złożonej z osób

powoływanych i odwoływanych przez fundatora, którym jest Skarb Państwa (§ 14-

15 statutu). W konsekwencji Minister Skarbu Państwa występuje wobec Fundacji w

podwójnej roli – jako osoba działająca za fundatora oraz jako organ nadzorujący.

Nie bez znaczenia jest, że dotychczasowa działalność świadczeniodawcza

Fundacji nie była związana z jednym źródłem finansowania. Początkowo

działalność ta wiązała się z koniecznością rozdysponowania środków uzyskanych

od rządu Republiki Federalnej Niemiec na podstawie porozumienia polsko-

niemieckiego z dnia 16 października 1991 r., zawartego w formie wymiany not

dyplomatycznych pomiędzy pełnomocnikami szefów rządów polskiego oraz

niemieckiego, dotyczącego pomocy dla ofiar prześladowania nazistowskiego. Z

porozumieniem tym wiązało się również powstanie Fundacji. Następnie działalność

Fundacji łączyła się z wypłatami stanowiącymi rezultat międzynarodowych (z

udziałem m.in. Polski) negocjacji przeprowadzonych z rządem niemieckim oraz

austriackim w latach 1998-2000, które doprowadziły do uchwalenia w Niemczech

ustawy z dnia 2 sierpnia 2000 r. o utworzeniu Fundacji „Pamięć, Odpowiedzialność,

Przyszłość” (dalej: "ustawa niemiecka"), w Austrii zaś – do uchwalenia ustawy z

dnia 19 lipca 2000 r. o funduszu dobrowolnych świadczeń Republiki Austrii na rzecz

byłych robotników niewolniczych i przymusowych narodowosocjalistycznego reżimu

(dalej: "ustawa austriacka").

Trzeba także podkreślić, że wypłacanie środków uzyskanych z pierwszego

funduszu niemieckiego oraz z odsetek od tego kapitału zostało definitywnie

zakończone na podstawie uchwały zarządu Fundacji z dnia 23 maja 2002 r. Jeżeli

zaś chodzi o kwestię wypłat dokonywanych przez Fundację w ramach uzgodnień

międzynarodowych, to możliwość realizacji wynikających z nich uprawnień

potencjalnych świadczeniobiorców również już nie wchodzi w rachubę, gdyż z § 14

ust. 1 ustawy niemieckiej, realizującej wskazane uzgodnienia, wynika, że prawo do

świadczenia mogło zostać stwierdzone, jeżeli stosowny wniosek wpłynął do

organizacji partnerskiej, a zatem do Fundacji, do dnia 31 grudnia 2001 r. Według

natomiast § 14 ust. 4 tej ustawy, uprawnienia do świadczeń wynikające z § 11

wygasły z dniem 30 sierpnia 2006 r., z tym że w wyjątkowych okolicznościach

świadczenia mogły być realizowane do dnia 31 grudnia 2006 r. Z kolei w § 15 ust. 2

ustawy austriackiej postanowiono, że Austriacki Fundusz Pojednania tworzony jest

na okres trzech lat, a termin składania wniosków o realizację świadczeń upłynął z

dniem 31 grudnia 2003 r. Zakończenie działalności Austriackiego Funduszu

Pojednania miało nastąpić z dniem 31 grudnia 2004 r., ostatecznie jednak nastąpiło

z dniem 31 grudnia 2005 r. W miejsce tego Funduszu został powołany Fundusz

Przyszłości Republiki Austrii, który ma wspierać interesy ofiar reżimu

narodowosocjalistycznego oraz zarządzać pozostałością środków finansowych

Austriackiego Funduszu Pojednania.

Procedura związana z kwalifikowaniem beneficjentów świadczeń w ramach

pierwszego i drugiego funduszu niemieckiego oraz świadczeń z Austriackiego

Funduszu Pojednania nie może więc być obecnie wdrożona. Stosowne środki

funduszowe zostały rozdysponowane, a wypłacanie świadczeń ostatecznie

zakończone. Na podstawie komunikatów zamieszczanych na stronie internetowej

Fundacji można wnosić, że obecnie Fundacja realizuje jedynie programy związane

z pomocą ofiarom prześladowań (operacje, pobyty sanatoryjne), wykorzystując w

tym celu środki pochodzące z rozmaitych źródeł, w tym ze źródeł własnych.

Oznacza to, że potrzeba rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia prawnego

mimo wszystko istnieje, gdyż nie stało się ono całkowicie bezprzedmiotowe. Inną

kwestią jest, że skala problemu i jego ciężar gatunkowy kształtują się obecnie na

relatywnie niskim poziomie.

2. Rozpatrując charakter prawny ewentualnego sporu między Fundacją a

osobą pretendującą do zostania beneficjentem świadczenia należy w pierwszej

kolejności zwrócić uwagę na dotychczasowe orzecznictwo sądów w tym zakresie,

a zwłaszcza na wypowiedzi Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu

Administracyjnego.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego niewątpliwie na pierwszy plan wysuwa się

uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 31 marca 1998 r., III ZP 44/97 (OSNAPUS

1998, nr 16, poz. 472), w której – mimo formalnej odmowy rozstrzygnięcia

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich –

stwierdzono wyraźnie, że uprawnienia destynatariuszy Fundacji do świadczeń od

niej należnych, ale przez nią nieprzyznanych, jako niemające oparcia w stosunku

cywilnoprawnym, nie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, chociaż

nie można wykluczyć, że w pewnych wypadkach, np. w razie nieprzyznania

świadczenia osobie zweryfikowanej, roszczenia cywilnoprawne mogą powstać. W

ocenie Sądu Najwyższego, dla uznania, że w rozważanej sytuacji można mówić o

sprawie cywilnej, należałoby przyjąć założenie, iż pomiędzy stronami istnieje węzeł

obligacyjny. Tymczasem cel Fundacji nadaje jej działaniom wymiar charytatywny. Z

relacji pomiędzy Fundacją a obywatelami Polski nie da się wyprowadzić wniosku,

że na Fundacji ciąży obowiązek odszkodowawczy. Poza tym, w ocenie Sądu

Najwyższego, kwalifikacja świadczeń wypłacanych przez Fundację jako

odszkodowawczych pociągałaby za sobą niepożądane skutki w zakresie zaliczenia

ich na poczet odszkodowań, co nie byłoby zgodne z zamiarem rządu niemieckiego,

a także – jak się zdaje – z wolą fundatora.

Z punktu widzenia analizowanego zagadnienia istotne jest także uznanie

przez Sąd Najwyższy, że „rozstrzygnięcia” Fundacji w przedmiocie przyznania

względnie odmowy świadczeń na rzecz poszkodowanych przez okupanta

hitlerowskiego nie są – z powodu nieistnienia stosownego ustawowego

umocowania Fundacji – decyzjami administracyjnymi. Stanowisko przeciwne

równałoby się utożsamianiu dwóch różnych pojęć – działania o charakterze

publicznym i „wykonywania" administracji publicznej. W konsekwencji Sąd

Najwyższy podjął uchwałę, że na ostateczne rozstrzygnięcie organów Fundacji

„Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie pomocy finansowej za represje

doznane ze strony okupanta hitlerowskiego nie przysługuje skarga do Naczelnego

Sądu Administracyjnego.

Tytułem przykładu można też wskazać na postanowienie Sądu Najwyższego z

dnia 15 lipca 1999 r., I PKN 197/99 ("Prawo Pracy i Prawo Socjalne. Przegląd

Orzecznictwa" 2000, nr 9, s. 74) oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5

października 2001 r., III CZP 46/01 (OSNC 2002, nr 7-8, poz. 85). W orzeczeniach

tych przyjęto niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie o ustalenie, że powód

wykonywał pracę przymusową na rzecz III Rzeszy, przy czym w uzasadnieniu

uchwały podkreślono, iż uzyskanie świadczenia od Fundacji nie rodzi prawa

podmiotowego o charakterze obligacyjnym. To Fundacja decyduje, czy zostały

udowodnione lub uwiarygodnione podstawy uprawnienia do jego uzyskania;

względem destynatariuszy (osób poszkodowanych) występuje nie jako dłużnik, lecz

jako decydent i jej rozstrzygnięcia tworzą dopiero podstawę prawną do wypłaty

świadczeń. Taka sytuacja nie występuje w stosunkach cywilnoprawnych, w związku

z czym Sąd Najwyższy uznał, że skierowane wobec Fundacji żądanie przyznania

świadczeń przewidzianych ustawą niemiecką (tworzącą Fundację) nie ma

charakteru cywilnoprawnego, a co za tym idzie, nie może być dochodzone na

drodze sądowej.

Trzeba zaznaczyć, że odmienny pogląd zaprezentował Sąd Apelacyjny w

Poznaniu w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2005 r., I ACz 3043/04 (nie publ.)

oraz Sąd Apelacyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r., I

ACa 215/06 (nie publ.). W ocenie Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, ustalenie, że po

stronie pozwanej Fundacji nie zachodzi żadna powinność wypłaty środków

pieniężnych ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, a zatem może

prowadzić do ewentualnego oddalenia powództwa, a nie do odrzucenia pozwu.

Podzielając stanowisko Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, Sąd Apelacyjny w

Szczecinie zauważył ponadto, że dostęp do sądu w sprawach związanych z

zaskarżaniem decyzji pozwanej Fundacji wynika z art. 6 e.k.p.c., co potwierdza

wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Woś przeciwko Polsce.

Omawiane zagadnienie wielokroć poruszane było w orzecznictwie sądów

administracyjnych. Warto zwrócić uwagę na dwie najbardziej reprezentatywne

wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale składu siedmiu

sędziów dnia 3 grudnia 2001 r., OPS 3/01 (ONSA 2002, nr 3, poz. 99), stwierdził, że

na ostateczne rozstrzygnięcie Fundacji w przedmiocie przyznania świadczeń dla

byłych robotników przymusowych i osób dotkniętych innymi krzywdami z czasów

narodowego socjalizmu nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu

Administracyjnego (art. 1 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Takie samo

stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia

2001 r., V SA 1991/01 (nie publ.), przy czym wyraził jednocześnie pogląd, że

ocena, iż sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego, powinna być

odczytywana jako wyraz przekonania o możliwości ochrony sądowej realizowanej w

drodze powództwa cywilnego.

Można w związku z tym przyjąć, że w zasadzie w orzecznictwie w ostatnim

okresie występuje jednolitość stanowiska, iż „rozstrzygnięcia” podejmowane przez

Fundację nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Nie można jednak nie

zauważyć, że w literaturze kwestia kompetencji sądownictwa administracyjnego w

odniesieniu do działalności świadczeniodawczej Fundacji nie rysuje się

jednoznacznie.

Niektórzy autorzy, wyrażając pogląd, że droga sądowoadministracyjna jest

bardziej naturalna, podkreślają, iż podstawę prawną świadczeń Fundacji tworzą

dopiero jej rozstrzygnięcia, co wskazuje na podporządkowanie destynatariuszy. Ich

zdaniem, udzielanie świadczeń ofiarom prześladowania nazistowskiego, będąc

wynikiem porozumienia międzyrządowego, powinno być traktowane jako zadanie

publiczne z zakresu opieki społecznej. Fundacja realizuje zatem zlecone funkcje z

zakresu administracji publicznej, a źródłem tego zlecenia jest umowa

międzyrządowa (porozumienie polsko-niemieckie z dnia 16 października 1991 r.), a

więc akt zaliczający się do źródeł prawa międzynarodowego, stosowany na

podstawie art. 9 Konstytucji. Zwolennicy tego poglądu, mając na względzie tryb

ustanowienia Fundacji oraz charakter jej zadań, uznają więc, że jest ona

podmiotem wykonującym administrację publiczną i tym samym jej działalność jest

objęta zakresem kompetencji sądów administracyjnych.

3. Nie ulega wątpliwości, że wynikający z określonego orzecznictwa obecny

stan rzeczy, w którym osoby zainteresowane zakwestionowaniem w drodze

sądowej odmowy wypłacenia przez Fundację odpowiedniego świadczenia są

pozbawione takiej możliwości, nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia

obowiązujących standardów konstytucyjnych i konwencyjnych. Przepis art. 184 ust.

1 w związku z art. 177 Konstytucji konstruuje domniemanie drogi sądowej przed

sądem powszechnym, co oznacza – przynajmniej pośrednio – że ewentualna

kognicja sądów administracyjnych powinna wynikać z wyraźnego uregulowania

ustawowego. Jeżeli zatem nie ma przepisu szczególnego, przewidującego

expressis verbis drogę postępowania sądowoadministracyjnego, to trzeba dopuścić

realizację prawa do sądu przez sąd powszechny w ramach postępowania

cywilnego. Z oczywistych względów nie można jednak poprzestać na tym

stwierdzeniu, gdyż przedstawione zagadnienie ma bardziej złożony charakter.

Najistotniejszy jest problem delimitacji kompetencji (właściwości) sądów

administracyjnych i sądów powszechnych.

Należy zgodzić się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że dla oceny, czy

dana sprawa jest sprawą administracyjną, a więc sprawą podlegającą kognicji

sądów administracyjnych, kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy

pomiędzy osobą ubiegającą się o świadczenie a podmiotem, do którego zadań

należy rozstrzyganie o przyznaniu bądź odmowie jego przyznania, powstaje

stosunek administracyjnoprawny. Powszechnie przyjmuje się, że stosunek taki

może powstać tylko wówczas, gdy wynika z przepisów będących źródłem prawa

powszechnie obowiązującego. Źródłem praw podmiotowych po stronie osoby

ubiegającej się o świadczenia pieniężne z Fundacji są tymczasem inne akty

prawne, a mianowicie statut Fundacji, regulamin Komisji Weryfikacyjnej Fundacji, a

także stosowne przepisy prawa niemieckiego oraz austriackiego. Skoro więc akty te

nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu Konstytucji,

to można stwierdzić, że między Fundacją a osobą ubiegającą się o świadczenie nie

może powstać stosunek administracyjny. Oznacza to, że w omawianej sytuacji ma

zastosowanie art. 177 Konstytucji, który obliguje sąd powszechny do

rozstrzygnięcia sprawy.

Za stanowiskiem tym przemawia również argumentacja konstytucyjna

związana z podstawami właściwości sądów administracyjnych, należy więc zwrócić

uwagę na przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i podmiotowy zakres

kontroli sądów administracyjnych.

W polskim systemie prawnym właściwość sądów administracyjnych określona

została przede wszystkim w art. 10, 165 ust. 2, art. 166 ust. 3, art. 175 ust. 1, art.

176, 177, 183 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. Z regulacji konstytucyjnej wynika, że sądy

administracyjne, stanowiąc wyodrębnioną część władzy sądowniczej, sprawują –

tak samo Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy wojskowe – wymiar

sprawiedliwości, zasadniczo jednak wymiar sprawiedliwości powierzony jest sądom

powszechnym. Inne sądy sprawują wymiar sprawiedliwości tylko w sprawach

zastrzeżonych dla nich mocą konstytucji i odpowiednich ustaw. Ustawodawca

konstytucyjny, określając podstawowy zakres kompetencji sądów

administracyjnych, wskazał jednocześnie, że w zakresie określonym w ustawie

sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej.

W doktrynie zaznacza się, że powołane przepisy Konstytucji nie tylko

wyznaczają przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, lecz także

wskazują podstawowe elementy konstytutywne sprawy sądowoadministracyjnej, co

pozwala na odróżnienie jej od sprawy administracyjnej i sprawy sądowej. Innymi

słowy, pozwala na dokonanie rozgraniczenia kompetencji sądów administracyjnych

od kompetencji organów administracyjnych i sądów powszechnych w procesie

stosowania prawa.

Z punktu widzenia Konstytucji, zasadniczym aspektem sprawy

sądowoadministracyjnej jest kontrola przez sąd administracji publicznej w różnych

formach jej działania. W przeciwieństwie do sprawy administracyjnej nie polega ona

jednak na merytorycznym rozstrzygnięciu jakiejś kwestii przez dokonanie

autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub

obowiązków indywidualnego podmiotu, lecz na zniesieniu działania lub

bezczynności niezgodnej z prawem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie

zastępuje się organów administracyjnych w rozstrzygnięciu o czyichś prawach lub

obowiązkach, kontrola sądowoadministracyjna nie polega zatem, jak to ma miejsce

w odniesieniu do sądów powszechnych, na rozpoznaniu sprawy przekazanej

sądowi do końcowego załatwienia.

Od tej reguły ustawodawca konstytucyjny przewiduje jednak wyjątki, gdyż

zarówno art. 177 Konstytucji zezwala na odstępstwa ustawowe od domniemania

kompetencji sądów powszechnych, jak i art. 184 Konstytucji wskazuje, że kontrola

działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w

zakresie określonym ustawą, co oznacza, iż sąd administracyjny może nieraz

sprawę załatwić merytorycznie.

Poszukując rozwiązania przedstawionego przez Rzecznika Praw

Obywatelskich zagadnienia należy też podkreślić, że przy określaniu właściwości

sądów administracyjnych istotne znaczenie ma ustalenie zakresu podmiotowego tej

kontroli, sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne polega

bowiem na kontroli administracji publicznej. Ze względu na to, że przepisy ustawy z

dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie zawierają odpowiednika dawnego art. 20 ust.

2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym,

wyjaśniającego znaczenie pojęcia „organy administracji publicznej”, należy odwołać

się do art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., mającego zastosowanie zarówno w odniesieniu do

decyzji, jak i postanowień, oraz do doktrynalnego pojęcia tych organów.

Według art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., przez organy administracji publicznej rozumie

się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich

lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i

niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty

wymienione w art. 1 pkt 2. Ze względu na to odesłanie zakresem kontroli

dokonywanej przez sądy administracyjne objęte są więc także inne organy

państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na

podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji

administracyjnych.

Co do kwestii pojmowania władzy publicznej i zadań publicznych ścierają się

w doktrynie dwa poglądy: zwolenników ścisłej interpretacji tych pojęć i zwolenników

szerokiej interpretacji. Przy szerokim podejściu do problemu, wśród kontrolowanych

przez sądy administracyjne podmiotów mogłyby znaleźć się m.in. fundacje

wykonujące zadania użyteczności publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia

1984 r. o fundacjach. Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że taka rozszerzająca

wykładnia mogłaby doprowadzić do objęcia zakresem właściwości sądów

administracyjnych – zwłaszcza, że z Konstytucji wynika domniemanie właściwości

tych sądów w zakresie kontroli administracji publicznej – rozstrzygnięć Fundacji w

przedmiocie świadczeń dla byłych robotników przymusowych i osób dotkniętych

innymi krzywdami z czasów narodowego socjalizmu.

Przeciwne stanowisko – jak zaznaczono – zajmuje się w orzecznictwie sądów

administracyjnych, w którym przyjmowany jest konsekwentnie pogląd wyłączający

wszelkie czynności Fundacji spod ich kontroli. Chodzi zarówno o czynności, jak i

bezczynność Fundacji, w tym sprawy o nakazanie dokonania czynności lub

przyznania uprawnienia albo sprawy dotyczące odmowy wypłaty jednorazowego

świadczenia.

Wobec takiego stanu rzeczy nie sposób zaprzeczyć, że uznanie przez Sąd

Najwyższy w odniesieniu do analizowanych sporów niedopuszczalności drogi

sądowej przed sądem powszechnym z jednoczesnym przyjęciem kompetencji

sądownictwa administracyjnego mogłoby wchodzić w rachubę tylko przy wskazaniu

jakościowo nowej argumentacji pozwalającej stwierdzić, iż dotychczasowe

stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno ulec zmianie, nie ma

jednak do tego podstaw.

Nie jest obojętna też okoliczność, że Fundacja „Polsko-Niemieckie

Pojednanie” nie ma charakteru fundacji prawa publicznego, a więc fundacji

wyposażonej w uprawnienia władcze, z elementami podporządkowania. Nawet

gdyby było inaczej, to istotny jest brak wyraźnego odesłania na drogę postępowania

administracyjnego spraw przeciwko tej Fundacji, zwłaszcza że w odniesieniu do

drogi sądowej – w sensie postępowania cywilnego prowadzonego przez sąd

powszechny – obowiązuje wynikające z art. 2 k.p.c. domniemanie jej istnienia.

Konieczność procesowego wyłącznie podejścia do omawianego problemu

sprawia zresztą, że dla rozstrzygnięcia zagadnienia przedstawionego przez

Rzecznika Praw Obywatelskich nie jest niezbędne wyjaśnienie z punktu widzenia

prawa cywilnego materialnego różnych aspektów ewentualnego sporu z udziałem

Fundacji.

Poza konstrukcją domniemania drogi sądowej zwrócić też należy uwagę, że

współcześnie w analizie pojęcia „sprawy cywilnej” nieodzowne jest uwzględnianie

obecnego porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega

wątpliwości, że dla oceny rozważanego zagadnienia prawnego argumentacja

nawiązująca wprost do konstytucyjnego uregulowania prawa do sądu nie pozostaje

obojętna, a nawet więcej, wynik wykładni art. 1 i 2 k.p.c. musi pozostawać w

zgodzie z Konstytucją. W konsekwencji należy mieć na względzie również treść art.

45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji.

Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do sądu, które

ma charakter autonomiczny, jest podmiotowym prawem obywatela i stanowi

odrębne oraz niezależne od innych rozwiązań normatywnych prawo przysługujące

jednostce w stosunku do Państwa. W myśl natomiast art. 77 ust. 2 i art. 177

Konstytucji, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia

naruszonych praw, przy czym należy domniemywać kompetencję sądu

powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo

zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

W związku z tak pojmowanym prawem do sądu oraz istnieniem wskazanego

domniemania Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja

2002 r., III CK 53/02 (OSNC 2003, nr 2, poz. 31) wyraził pogląd, że sąd

powszechny – odrzucając pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej – nie

może poprzestać na stwierdzeniu, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia nie

jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., lecz zobowiązany jest także wskazać

sąd, dla którego właściwości rozpoznanie tej sprawy zostało ustawowo

zastrzeżone. Co więcej, stwierdził też, że gwarantowane przepisem art. 45

Konstytucji prawo do sądu wymaga w praktyce, aby sprawa przedstawiona do

rozstrzygnięcia została przez sąd (powszechny lub inny) rzeczywiście rozpoznana.

Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6

kwietnia 2000 r., II CKN 285/00 (OSNC 2000, nr 10, poz. 188), zwracając uwagę na

konstytucyjny walor zakresu dopuszczalności drogi sądowej. W orzeczeniu tym

sformułowano jednoznaczną tezę, że wątpliwości dotyczące przedmiotowego

zakresu prawa do sądu powinny być wyjaśniane przy założeniu konstytucyjnego

domniemania prawa do sądu.

Rozważając przedmiotowe zagadnienie, należy odwołać się również do

orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo, w uchwale z dnia 25

stycznia 1995 r., W 14/94 (OTK Zb.Urz. 1995, nr 1, poz. 19) Trybunał Konstytucyjny

podkreślił, że prawo do sądu jest zasadą konstytucyjną i założeniem państwa

prawnego, dlatego też „wykładnia obowiązującego prawa musi zawsze dawać

możliwie najpełniejszy wyraz temu założeniu”. Z tego względu Trybunał przyjął, że

nawet milczenie ustawy nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z

konstytucyjną zasadą prawa do sądu (uzasadnienie orzeczenia z dnia 25 lutego

1992 r., K 3/91, OTK Zb.Urz. 1992, nr 1, poz. 1). Według Trybunału

Konstytucyjnego, do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar

sprawiedliwości, należą wszelkie prawa, których istnienie wynika z całokształtu

obowiązujących regulacji prawa materialnego. Prawo do sądu nie obejmuje tylko

sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego (wyrok z

dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK Zb.Urz. 1998, nr 4, poz. 50).

Akceptując ten kierunek orzecznictwa oraz argumentację przytaczaną dla jego

uzasadnienia, należy przyjąć, że gdyby w sprawie z powództwa zainteresowanego

przeciwko Fundacji sąd powszechny stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej,

nie mógłby się ograniczyć do odmówienia sprawie charakteru cywilnego w

rozumieniu art. 1 k.p.c., lecz musiałby wskazać na istnienie jurysdykcji

administracyjnej oraz na inną drogę sądową, na której sprawa ta mogłaby zostać

załatwiona; chodzi o drogę, w ramach której sprawa na pewnym etapie mogłaby

trafić przed sąd inny niż sąd powszechny. Takie wskazanie nie wchodzi jednak w

rachubę, gdyż nie ma przepisów ustawowych określających procedurę, w ramach

której może dojść do skontrolowania działalności Fundacji względem potencjalnych

świadczeniobiorców.

Potrzeba szerokiego ujęcia dostępu jednostki do sądu, czy też inaczej – prawa

do wytoczenia powództwa (prawa do sądu) wynika także z art. 6 ust. 1 e.k.p.c. oraz

art. 14 ust. 1 międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych wolności

(Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), zgodnie z którymi, każdy ma prawo do

sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i

bezstronny sąd, ustanowiony ustawą dla rozstrzygania o prawach i obowiązkach o

charakterze cywilnym. Z ustalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw

Człowieka można wnosić, że art. 6 ust. 1 tej Konwencji zapewnia każdemu

niezbywalne prawo do przedstawienia sądowi do rozstrzygnięcia wszelkich

roszczeń dotyczących praw i obowiązków o charakterze cywilnym. Oznacza to,

według Trybunału, że jednym z aspektów prawa do sądu jest prawo dostępu do

sądu, czyli prawo wszczęcia postępowania sądowego w sprawach cywilnych.

Oczywiście, prawo do sądu nie oznacza prawa do „wygrania” sprawy, oznacza

natomiast, że żądanie objęte powództwem ma być przez sąd rozpoznane i

rozstrzygnięte merytorycznie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 2007 r.,

IV CSK 312/06, nie publ.).

Wyniki wykładni art. 1 i 2 k.p.c. nakazują zatem przyjąć, że droga sądowa jest

dopuszczalna, jeżeli sprawa ma charakter sprawy cywilnej w znaczeniu

materialnym i nie ma przepisu szczególnego, który przekazywałby jej rozpoznanie i

rozstrzygnięcie innemu organowi niż sąd powszechny. Droga sądowa jest też

dopuszczalna w wypadku, gdy sprawa ma charakter sprawy cywilnej jedynie w

znaczeniu formalnym.

4. Ujęcie redakcyjne rozstrzyganego zagadnienia wywołuje kontrowersje;

mówi się w nim o sprawach dotyczących ostatecznych „rozstrzygnięć” organów

Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” w przedmiocie przyznania świadczenia

pieniężnego ofiarom represji nazistowskich. U podłoża spraw sądowych

dotyczących tych „rozstrzygnięć” tkwi niewątpliwie chęć realizacji przez stronę

powodową swojego roszczenia, należy więc uwzględnić, że wchodzące w grę

środki ochrony prawnej w polskim procesie cywilnym zmuszają stronę powodową

do ukierunkowania żądania pozwu. Powództwo powinno zmierzać do zasądzenia

świadczenia bądź do ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku

prawnego lub prawa, bądź też do ukształtowania stosunku prawnego.

Wnioskodawca abstrahuje od tego procesowego podziału powództw, stąd też

formuła rozstrzygnięcia przedstawionego przezeń zagadnienia musi być ogólna i

uniwersalna, obejmująca wszystkie możliwości określenia żądania pozwu.

Podkreślić zarazem należy, że w niektórych przytoczonych orzeczeniach Sądu

Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wydanych w składach

powiększonych, również mówi się o ostatecznych „rozstrzygnięciach” organów

Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie”. Skłania to do zaakceptowania formuły

użytej przez wnioskodawcę w odniesieniu do sposobu wypowiedzi tych organów.

Należy nadmienić, że chodzi tu o czynności, jak i bezczynność Fundacji, w tym

sprawy o nakazanie dokonania czynności lub o przyznanie uprawnienia oraz o

sprawy związane z odmową wypłaty jednorazowego świadczenia.

Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie

prawne, jak w uchwale.