I CSK 212/07

Wyrok z dnia 12 września 2007 r., I CSK 212/07

Zezwolenie właściwego organu nadzoru budowlanego, o którym mowa w

art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2163 ze zm.), nie

jest równoważne z decyzją lokalizacyjną lub pozwoleniem na budowę, lecz

obejmuje inne decyzje organu nadzoru budowlanego, w których organ ten

zalegalizował obiekty budowlane wykonane bez pozwolenia na budowę.

Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Elżbieta Skowrońska-Bocian

Sędzia SN Dariusz Zawistowski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Spółdzielni Osób Prawnych "T." w W.

przeciwko Miastu Stołecznemu W. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 12 września

2007 r. skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r.

oddalił skargę kasacyjną i zasądził od pozwanej na rzecz strony powodowej

kwotę 3600 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Spółdzielnia Osób Prawnych "T." w W. wniosła o zobowiązanie Gminy W.C. –

obecnie Miasta Stołecznego W. – do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie

oddania bez przetargu i bez pobierania pierwszej opłaty nieruchomości gruntowej

położonej w W. przy ul. G. nr 1 o powierzchni 9091 m2

, oznaczonej jako działka nr 4

w obrębie 3-07-18, w użytkowanie wieczyste powodowej Spółdzielni i nieodpłatne

przeniesienie własności znajdujących się na niej obiektów, oddania bez przetargu i

pobierania pierwszej opłaty nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. G. nr

1, oznaczonej jako działka nr 6/1 w obrębie 3-7-18 o powierzchni 23 427 m2

, w

użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na

niej obiektów.

Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem częściowym z dnia 10 maja 2002 r.

uwzględnił powództwo co do nieruchomości o powierzchni 23 427 m2

, oznaczonej

jako działka 6/1, i nakazał złożenie przez pozwaną Gminę oświadczenia woli o

oddaniu tej nieruchomości powodowej Spółdzielni w użytkowanie wieczyste i

nieodpłatne przeniesienie własności obiektów znajdujących się na tej

nieruchomości. Ustalił, że pozwana Gmina uzyskała własność ww. nieruchomości w

wyniku komunalizacji, co potwierdził Wojewoda W. decyzją z dnia 16 stycznia

1996 r. Decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia 25 marca 1972 r.

ustalono na rzecz Zarządu Hoteli Turystycznych Spółdzielni Turystyczno-

Wypoczynkowej "T." lokalizację moto-campingu na terenie P.P. przy ul. P. o

powierzchni około 2,9 ha. Decyzja ta została uchylona w związku ze zmianą

inwestora decyzją z dnia 1 kwietnia 1972 r., którą przyznano tę lokalizację

Komitetowi Kultury Fizycznej. Także ta decyzja została uchylona w dniu 20 marca

1975 r. ze względu na rezygnację z realizacji inwestycji objętej decyzją

lokalizacyjną.

Decyzją z dnia 5 kwietnia 1972 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej

P.P. ustaliło lokalizację czasową (do czerwca 1975 r.) pola namiotowego na

nieruchomości położonej przy ul. O. W rezultacie na podstawie opinii terenowo-

prawnej dotyczącej terenu przeznaczonego pod budowę campingu, Sąd ustalił, że

obszar pod budowę campingu przyznany został decyzją z dnia 25 marca 1972 r. o

lokalizacji stałej, dotyczącą terenu o powierzchni 2,9 ha, i decyzją z dnia 5 kwietnia

1972 r. o lokalizacji czasowej, dotyczącą terenu o powierzchni 0,8 ha.

Dyrekcja Rozbudowy Urządzeń Komunalnych i Socjalnych przekazała

protokołem z dnia 7 czerwca 1972 r. Spółdzielczemu Biuru Turystycznemu "T."

teren campingu przy ul. P. Formalne pozwolenie na użytkowanie campingu nie

zostało wydane. Powodowa Spółdzielnia jest następcą prawnym Spółdzielni

Turystyczno-Wypoczynkowej i Spółdzielczego Biura Turystycznego "T.". Powódka

od 1972 r. użytkuje camping, lecz z tego tytułu nie ponosiła żadnych opłat, dokonała

natomiast na tej nieruchomości wiele nakładów. W lutym 1993 r. poprzedniczka

prawna powódki zawarła ze wspólnikami spółki cywilnej "C." umowę o prowadzenie

wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego w postaci eksploatacji campingu przy

ul. G. Powódka od stycznia 1994 r. czyni starania o uwłaszczenie przez uzyskanie

prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności obiektów na nim

posadowionych.

Dokonując oceny prawnej tego stanu faktycznego, Sąd Okręgowy uznał, że

nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.

2163 ze zm. – dalej: "u.g.n."), natomiast zostały wykazane przesłanki przewidziane

w art. 207 tej ustawy, gdyż powodowa Spółdzielnia była posiadaczem

nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., poczyniła na niej nakłady ze środków

własnych, a zagospodarowanie nieruchomości jest zgodne z jej przeznaczeniem

wynikającym z planu miejscowego.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2003 r. zmienił zaskarżony wyrok

i powództwo oddalił. Wskazał, że wprawdzie poprzednicy prawni powódki byli

posiadaczami spornej nieruchomości w dniach 5 grudnia 1990 r. i 1 stycznia 1998 r.

oraz nieruchomość tę zabudowali, jednak budowa nie nastąpiła na podstawie

decyzji lokalizacyjnej, jak błędnie przyjął Sąd Okręgowy, gdyż decyzja ta została

uchylona. Jakkolwiek poprzedniczka prawna powódki uzyskała w dniu 21 kwietnia

1988 r. decyzję zezwalającą na modernizację campingu, to jednak nie sankcjonuje

ona samowoli budowlanej. W związku z tym powódce nie przysługuje roszczenie

przewidziane art. 207 u.g.n.

Wskutek kasacji powódki Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2004 r.

uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu do ponownego

rozpoznania. Stwierdził m.in., że koniecznymi warunkami określonymi w art. 207

ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. (ustawa z dnia 7

stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. Nr 6,

poz. 70) jest zabudowanie nieruchomości pozostających w posiadaniu w dniach 5

grudnia 1990 r. i 1 stycznia 1998 r. na podstawie pozwolenia na budowę z

lokalizacją stałą. Ten warunek nie został spełniony, gdyż w sprawie wydano jedynie

decyzje lokalizacyjne oraz decyzję dotyczącą modernizacji campingu na potrzeby

socjalne, a decyzjom o lokalizacji inwestycji nie można przypisać waloru pozwolenia

na budowę.

Sąd Najwyższy uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 208 ust. 2 u.g.n.,

zgodnie z którym spółdzielniom, ich związkom oraz Krajowej Radzie Spółdzielczej i

innym osobom prawnym, które na gruntach stanowiących własność Gminy do dnia

5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub ich poprzednicy prawni z własnych

środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki,

przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz

nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków. (...)

Sąd Najwyższy wskazał, że Sąd Apelacyjny powinien bliżej wyjaśnić

okoliczności związane z wydaniem decyzji z dnia 21 kwietnia 1988 r., jej celu,

sposobu realizacji i skutków prawnych w kontekście art. 208 ust. 2 u.g.n. W

szczególność chodzi o to, czy okoliczności faktyczne związane z wydaniem tej

decyzji i jej realizacją uprawniają do przyjęcia, że wybudowanie budynków na

spornej nieruchomości przez powódkę nastąpiło „za zezwoleniem właściwego

organu nadzoru budowlanego”.

Sąd Apelacyjny, orzekając w sprawie ponownie, wyrokiem z dnia 23 listopada

2006 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w ten sposób, że zobowiązał pozwane

Miasto St. W. do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu na rzecz strony

powodowej użytkowania wieczystego na 40 lat w celu prowadzenia działalności

turystycznej (campingu) nieruchomości gruntowej o 23 427 m2

, położonej w W. przy

ul. G. nr 1 oraz nieodpłatnego przeniesienia na powódkę własności znajdujących

się na niej budynków i naniesień budowlanych, bez obowiązku uiszczenia pierwszej

wpłaty.

U podstaw tego orzeczenia legły dodatkowe ustalenia dokonane w toku

ponownego rozpoznania sprawy. Wynika z nich, że w latach 1975-1978 teren

campingu został rozbudowany; był on już wówczas terenem ogrodzonym

utwardzonym, z sanitariatami, szambem, kuchnią, kioskiem, prowizorycznym

budynkiem recepcji oraz doprowadzoną energię elektryczną. W ramach rozbudowy

dokupione zostały domki campingowe, postawiono stołówkę, przebudowano

instalację elektryczną i doprowadzono wodę. W 1988-1989, za pozwoleniem

organów nadzoru budowlanego w związku z zaleceniami Głównego Komitetu

Kultury Fizycznej i Turystyki oraz Urzędu Miasta, wybudowano stołówkę na 1200

osób, świetlicę z barkiem, pawilon sanitarny i nową recepcję. Nie było wówczas

mowy o samowoli budowlanej w związku z wcześniejszymi pracami przy budowie

campingu.

Oceniając ten stan faktyczny Sąd Apelacyjny wskazał, że powodowa

Spółdzielnia spełniła przesłanki przewidziane w art. 208 § 2 u.g.n., a problemem

spornym jest jedynie to, czy powódka wybudowała budynki „za zezwoleniem

właściwego organu nadzoru budowlanego”. Podejmując to zagadnienie Sąd

Apelacyjny podniósł, że zarówno w świetle ustawy z dnia 21 stycznia 1961 r. –

Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), jak i ustawy z dnia 24 października

1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) konieczne było

uzyskanie pozwolenia na budowę na roboty związane z budową campingu. Takiego

pozwolenia powodowa Spółdzielnia nie przedstawiła, przepisy wskazanych ustaw

przewidywały jednak możliwość legalizacji przez organ nadzoru budowlanego

obiektów wybudowanych bez pozwolenia. Urząd Dzielnicy W.P., wydając w dniu 21

kwietnia 1988 r. decyzję zatwierdzającą plan realizacji inwestycji i zezwalającą na

modernizację campingu oraz wykonanie robót przewidzianych w planie

realizacyjnym, w istocie potwierdził, że obiekt w postaci campingu wybudowany

został zgodnie z przepisami prawa budowlanego i nadaje się do użytkowania, przy

uwzględnieniu określonej w tej decyzji modernizacji, która została przez powodową

Spółdzielnię wykonana.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło pozwane Miasto st. W., zarzucając

naruszenie art. 208 ust. 2 u.g.n. przez niewłaściwą wykładnię oraz art. 233 k.p.c.

przez pominięcie przy wyrokowaniu całości zgromadzonego materiału

dowodowego. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej

powództwo i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie powództwa względnie

o przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Artykuł 208 u.g.n. należy do grupy tzw. przepisów uwłaszczeniowych

wprowadzonych ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), a

następnie przejętych do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami. Podstawą prawną rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej

sprawie był art. 208 ust. 2 u.g.n., który obejmuje spółdzielnie, ich związki, Krajową

Radę Spółdzielczą i inne osoby prawne. Podmioty te mają roszczenie o

ustanowienie użytkowania wieczystego oraz nieodpłatne przeniesienie własności

znajdujących się na nich budynków, jeżeli na gruntach skarbowych lub gminnych do

dnia 5 grudnia 1990 r. – same lub ich poprzednicy prawni – wybudowały budynki z

własnych środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego.

Skuteczność tego roszczenia ustawodawca uzależnił od posiadania tych

nieruchomości w dniu zgłoszenia roszczenia przez wskazane podmioty oraz

zgłoszenia roszczenia do dnia 31 grudnia 1996 r.

Postępowanie dowodowe przeprowadzone w toku ponownego rozpoznania

sprawy pozwala przyjąć, że spór sprowadza się do spełnienia przez powodową

Spółdzielnię przesłanki wybudowania budynków „za zezwoleniem właściwego

organu nadzoru budowlanego”. W tym względzie należy podzielić stanowisko Sądu

Apelacyjnego, że treść przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. pod rządem

którego rozpoczęto budowę campingu, a następnie Prawa budowlanego z 1974 r.,

a także przepisów wykonawczych pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż – biorąc

pod uwagę rodzaj robót związanych z budową campingu – inwestor powinien był

uzyskać pozwolenie na budowę, oraz że w toku sprawy powodowa Spółdzielnia nie

wykazała, aby takie pozwolenie zostało wydane.

Te bezsporne okoliczności mogłyby prima facie uzasadniać negatywną ocenę

zasadności powództwa. Uwzględniając je, Sąd Apelacyjny podniósł jednak, że

pojęcie „za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego” użyte w art.

208 ust. 2 u.g.n. może obejmować także sytuację faktycznie związaną z legalizacją

przez organ nadzoru budowlanego obiektów budowlanych wykonanych bez

pozwolenia na budowę. Wskazano, że pod rządem Prawa budowlanego z 1961 i

1974 r. nie stosowano restrykcyjnej praktyki w stosunku do obiektów

wybudowanych niezgodnie z przepisami. Sąd Apelacyjny przywołał treść art. 37

Prawa budowlanego z 1974 r. normującego przesłanki rozbiórki takiego obiektu, a

także art. 40 i 42 tego Prawa, które pozwalały uzyskać pozwolenie na użytkowanie

obiektu wybudowanego bez pozwolenia po dokonaniu zmian lub przeróbek.

Odnosząc te unormowania do okoliczności sprawy, Sąd Apelacyjny podniósł, że

sporna zabudowa nigdy nie byłą traktowana jako samowola budowlana, a ponadto

w dniu 21 kwietnia 1988 r. ówczesny terenowy organ administracji państwowej

wydał decyzję zatwierdzającą plan realizacji inwestycji i zezwalającą na

modernizację campingu przez wykonanie robót wskazanych w planie realizacyjnym.

Takie postępowanie organu nadzoru budowlanego, które znalazło wyraz w

powołanej decyzji należy uznać za zezwolenie właściwego organu nadzoru

budowlanego w rozumieniu art. 208 ust. 2 u.g.n.

Kwestionując taką wykładnię art. 208 ust. 2 u.g.n., pozwane Miasto st. W.

podniosło, że decyzja z dnia 21 kwietnia 1988 r. zatwierdzająca plan realizacji

inwestycji i zezwalająca na modernizację campingu nie może być uznana za ww.

zezwolenie choćby z tego względu, że miała ona charakter czasowy.

Podejmując zagadnienie właściwej wykładni art. 268 ust. 2 u.g.n. należy

zwrócić uwagę na następujące okoliczności.

Po pierwsze, określając przesłanki niezbędne do ubiegania się o tzw.

uwłaszczenie przez podmiot, który dokonał zabudowy na gruntach stanowiących

własność Skarbu Państwa lub gminy, ustawodawca posłużył się określeniami

normatywnymi w odniesieniu do wymaganych w takich wypadkach decyzji.

Przykładowo, w art. 208 ust. 1 u.g.n. wymagana jest ostateczna decyzja

lokalizacyjna lub pozwolenie na budowę, w art. 207 u.g.n. wymagane jest

pozwolenie na budowę z lokalizacją stałą bądź pozwolenie na budowę z lokalizacją

czasową, a w art. 211 u.g.n. używa się określenia „pozwolenie na budowę” oraz

„pozwolenie na budowę z lokalizacją czasową.” Użycie tych określeń było celowe;

były one ustawowo zdefiniowane w przepisach Prawa budowlanego, a tym samym

nie było dopuszczalne nadawanie cech decyzji lokalizacyjnej lub decyzji pozwolenia

na budowę innym decyzjom. Ścisła wykładnia tych pojęć miała więc pełne

uzasadnienie. W art. 208 ust. 2 u.g.n. ustawodawca użył natomiast określenia „za

zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego”, które nie zostało

normatywnie zdefiniowane, i nie można uznać, aby użyto go przypadkiem. W tej

sytuacji nieuzasadniony był wniosek, by pojęcie „za zezwoleniem właściwego

organu nadzoru budowlanego” traktować jako równoważne pojęciom „decyzja

lokalizacyjna” i „pozwolenie na budowę”; gdyby tak było, ustawodawca użyłby tych

określeń. Uzasadnione więc jest stanowisko, że pojęcie „za zezwoleniem

właściwego organu nadzoru budowlanego” przewidziane w art. 208 ust 2 u.g.n.

należy rozumieć szerzej niż „decyzja lokalizacyjna” i „pozwolenie na budowę” i

objąć nim także inne podobne decyzje, których treść może uzasadniać wydanie

zezwolenia właściwego organom nadzoru budowlanego w odniesieniu do

budynków, co do których nie wydano decyzji lokalizacyjnej lub pozwolenia na

budowę.

Po drugie, w sprawie chodzi o uwłaszczenie spółdzielni. W tym zakresie

ustawodawca uznał, że ze względu na zróżnicowane stany faktyczne dotyczące

władania nieruchomościami skarbowymi bądź gminnymi przez te podmioty,

konieczna jest bardziej szczegółowa regulacja przesłanek uwłaszczenia. Z tego

względu w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a

poprzednio w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce

gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wprowadzono art. 204, 208 ust. 2-4, a

ponadto do spółdzielni może mieć zastosowanie art. 207 tej ustawy.

W szczególności porównanie art. 207 z art. 208 ust. 2 u.g.n. uzasadnia wniosek, że

nie można uznać, aby pojęcie „za zezwoleniem właściwego organu nadzoru

budowlanego ograniczyć do pojęcia „pozwolenie na budowę.”

Zamysł ustawodawcy dotyczący bardziej liberalnego określenia przesłanek

uwłaszczenia spółdzielni znalazł jednoznaczny wyraz w art. 35 ustawy z dnia 15

grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr

119, poz. 1168 ze zm.). Chodzi tu wprawdzie wyłącznie o spółdzielnie

mieszkaniowe, jednak regulacja zawarta w tym przepisie nie może być obojętna dla

prawidłowej wykładni innych przepisów normujących przesłanki uwłaszczenia

spółdzielni, w tym sensie, że zamiarem ustawodawcy było zliberalizowanie

przesłanek uwłaszczenia.

Z tych względów nie można uznać, że Sąd Apelacyjny dokonał nieprawidłowej

wykładni art. 208 ust. 2 u.g.n., a w szczególności, że przepis ten niewłaściwie

zastosował. Tej oceny nie zmienia fakt, że w decyzji z dnia 21 kwietnia 1988 r.

zawarto końcową datę 31 lipca 1999 r., gdyż art. 208 ust. 2 u.g.n. nie wyróżnia

zezwoleń czasowych i bezterminowych, a przesłanki uwłaszczenia odnosi do dnia 5

grudnia 1990 r. i daty zgłoszenia roszczenia.

Mając powyższe na względzie skargę kasacyjną należało oddalić (art. 39814

k.p.c.).