I CSK 213/07

Sygn. akt I CSK 213/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 września 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian

SSN Dariusz Zawistowski

w sprawie z powództwa I. K.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 12 września 2007 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego […]

z dnia 13 grudnia 2006 r.,

oddala skargę kasacyjną i odstępuje od obciążenia powoda

kosztami postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. Sąd Okręgowy. zasądził od Skarbu

Państwa - Ministra Skarbu Państwa na rzecz I. K. kwotę 650 000 zł z ustawowymi

odsetkami, czyniąc następujące ustalenia faktyczne:

Nieruchomość gruntowa położona we wsi W., w gminie G., uchwałą Sądu

Okręgowego w K. z dnia 4 kwietnia 1931 r., została podzielona na trzy odrębne

nieruchomości. Wyłączną właścicielką jednej z trzech wyodrębnionych wskutek

podziału nieruchomości, wpisanej do wykazu hipotecznego pod nr Iwh [...], została

matka powoda, J. z L. K. Nieruchomość miała powierzchnię 35 ha 13a 29 m2

, w

tym 30 ha 8a 32 m2

stanowiły użytki rolne.

Decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 6 czerwca 1945 r.

uznano, że wskazana nieruchomość, ze względu na powierzchnię, nie spełnia

przesłanek do parcelacji z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944

r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; decyzja ta, o niepodleganiu nieruchomości

pod działanie dekretu PKWN, wobec jej niezaskarżenia do właściwych organów

administracyjnych, jest decyzją ostateczną.

W Oddziale Archiwum Państwowego w N. natrafiono na wzmiankę, że

majątek ziemski W. oczekuje na wydanie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform

Rolnych na podstawie art. 1 pkt 4 i art. 3 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o

przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa.

W Archiwum Akt Nowych w W. nie odnaleziono jednak zarządzenia dotyczącego

majątku matki powoda wydanego na podstawie przepisów powołanego dekretu.

Matka powoda została wysiedlona z majątku 7 marca 1945 r., z zakazem

stałego zamieszkiwania na terenie powiatu m., następnie została osadzona w

areszcie Powiatowego Urzędu Bezpieczeństwa w M. Wówczas doszło do

dokonania faktycznej parcelacji nieruchomości.

Uchwałą Sądu Grodzkiego w D. z dnia 24 grudnia 1947 r. zarządzono wpis

prawa własności i w miejsce matki powoda wpisano Skarb Państwa. Jako

podstawę wpisu podano dekret PKWN o reformie rolnej oraz zaświadczenie

Starosty Powiatowego w M. z 22 grudnia 1947 r.

3

Na skutek opisanego, bezprawnego, działania władzy publicznej, matka

powoda utraciła własność nieruchomości.

Powód jest jedynym spadkobiercą J. z L. K.

Sąd Okręgowy uwzględniając powództwo wskazał, że faktyczne

rozparcelowanie przedmiotowej nieruchomości było bezprawne, podobnie jak

ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela. Za podstawę prawną

odpowiedzialności Skarbu Państwa przyjął art. 145 k.z. w związku z art. 121

Konstytucji z dnia 17.03.1921 r. odrzucając stanowisko, że przed wejściem w życie

ustawy z dnia 15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone

przez funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243) brak było podstaw do

kreowania odpowiedzialności Skarbu Państwa za skutki działań w sferze imperium.

Uznał, też, że podnoszony zarzut przedawnienia stanowi nadużycie prawa.

Odmiennej oceny prawnej dokonał Sąd Apelacyjny, który wyrokiem z dnia

13.12.2006 r. zmienił zaskarżony wyrok i powództwo oddalił. Sąd ten wskazał, że

skoro szkoda powstała w latach 1945 – 47, to istotnie należy zastosować

w sprawie przepisy kodeksu zobowiązań, na gruncie których nie było podstaw

kreowania odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone działaniami

w sferze imperium. Taką podstawę stworzyły dopiero przepisy ustawy z dnia

15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa (...). W tej ustawie zawarto przepis

intertemporalny art. 6, który przewidywał swoiste przedawnienie roszczeń (3 letnie,

10 – letnie i roczne). W świetle tego przepisu roszczenie jest przedawnione nawet

przy przyjęciu, że bieg termin przedawnienia uległ zawieszeniu przez okres do

czerwca 1989 r. z przyczyn natury politycznej. Okoliczności sprawy nie uzasadniają

również stanowiska, że podniesiony zarzut przedawnienia należy ocenić

w kategoriach nadużycia prawa.

Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w części oddalającej powództwo

w drodze skargi kasacyjnej. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

 art. 121 Konstytucji Marcowej oraz art. 135 i 145 k.z. przez ich błędną

wykładnię;

4

 art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za

szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych przez niewłaściwe

zastosowanie;

 art. 5 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie.

Nadto zarzucił naruszenie art. 328 § 2 k.p.c. przez to, że nie wskazano przyczyn

odmowy zastosowania art. 5 k.c. oraz niewskazanie jednoznacznie podstawy

i przyczyn oddalenia powództwa. Wskazując na powyższe powód wniósł

o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy przez

oddalenie apelacji pozwanego względnie o przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Zgodne jest stanowisko sądów obu instancji, a także stron procesu, że

treść art. XXVI przepisów wprowadzających kodeks cywilny jednoznacznie

przesądza kwestię, w świetle jakich przepisów należy ocenić merytoryczną

zasadność roszczenia powoda. Skoro szkoda powoda polega na bezprawnym

pozbawieniu własności nieruchomości jego poprzednika prawnego, co nastąpiło

w latach 1945 – 1947 r., to w rachubę wchodzą przepisy obowiązujące przed

wejściem w życie kodeksu cywilnego. Rzecz jednak w tym, jakie przepisy

dotychczasowe w rozumieniu art. XXVI pwkc zastosować. Powód, a w ślad za nim

Sąd Okręgowy odwołał się do przepisów obowiązujących w okresie wyrządzenia

szkody wskazując, że w rachubę wchodzi art. 121 ustawy z dnia 17.03.1921 r. –

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267) oraz przepisy

kodeksu zobowiązań, w szczególności art. 145 k.z. i na podstawie tych przepisów

wyprowadził wniosek o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody związane

z bezprawnym działaniem funkcjonariuszy publicznych. Pozwany Skarb Państwa, a

w ślad za nim Sąd Apelacyjny uznał, że przepis art. 121 Konstytucji Marcowej nie

mógł stanowić samodzielnej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa,

natomiast na podstawie art. 145 k.z. nie sposób przyjąć odpowiedzialności tego

podmiotu za działania w sferze imperium. Taką odpowiedzialność wprowadziła

dopiero ustawa z dnia 15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody

wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych i przepisy tej ustawy są właściwe

5

dla merytorycznej oceny roszczenia powoda. Na gruncie zaś art. 6 tej ustawy

roszczenie powoda uległo przedawnieniu i to nawet przy przyjęciu zawieszenia

biegu przedawnienia do czerwca 1989 r.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia właściwych przepisów

dotychczasowych, na podstawie których należy oceniać, zasadność roszczenia

powoda. Prima facie odpowiedź wydaje się oczywista. W rachubę wchodzą

przepisy obowiązujące w czasie wyrządzenia szkody, czyli Konstytucja Marcowa

i przepisy kodeksu zobowiązań. Jeśli chodzi o przepisy tej Konstytucji to należy

zauważyć, że Polska na pewno była jednym z pierwszych krajów, w którym

nastąpiła konstytucjonalizacja prawa obywatelskiego do kompensacji należnej

w wypadku szkody wyrządzonej działaniem władzy publicznej. Art. 121 tej

Konstytucji stanowi bowiem, że „każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia

szkody, jaką wyrządziły mu organy władzy państwowej cywilnej i wojskowej, przez

działalność urzędową niezgodną z prawem albo obowiązkiem służby.

Odpowiedzialnym za szkodę jest Państwo solidarnie z winami organami;

wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom nie jest zależne od

zezwolenia władzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne są gminy i ciała

samorządowe oraz organy tychże. Przeprowadzenie tej zasady określają odrębne

ustawy”. Ma rację Sąd Apelacyjny, że wśród przedstawicieli nauki prawa niewielu

było zwolennikami tezy, ze Konstytucja Marcowa mogła być w tym punkcie

bezpośrednio zastosowana. Takie też stanowisko prezentował Sąd Najwyższy,

który w orzeczeniu z dnia 16.12.1927 r. SN I C 595/26 (Zbiór roszczeń SN 181/97)

stwierdził, że przepis art. 121 Konstytucji Marcowej wyrażający zasadę

odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone obywatelom przez organy

władzy państwowej, zarówno cywilnej, jak i wojskowej jest przepisem jedynie

programowym i do czasu wprowadzenia ustawy normującej sam zakres i szczegóły

zapowiedzianej odpowiedzialności Skarbu Państwa, odpowiedzialność ta nie może

opierać się wyłącznie na powyższym przepisie, lecz zachodzi jedynie tylko o tyle,

o ile dany przypadek podpada pod pojęcia unormowane ogólnymi przepisami

kodeksu zobowiązań. Powyższe nie oznacza wszakże, że to ogólna myśl

o odpowiedzialności władzy publicznej wyrażona w art. 121 Konstytucji Marcowej

nie wpływała na interpretację zasad odpowiedzialności ex delicto zawartych

6

w kodeksie zobowiązań. To stwierdzenie ma nie tylko historyczne znaczenie, ale

zachowało aktualność także obecnie. Dobitnie świadczy o tym pogląd Sądu

Najwyższego wyrażony w niepublikowanym wyroku z dnia 11.02.1997 r. II CKN

78/96 stwierdzając, m.in. „Przepis art. 145 kodeksu zobowiązań stanowił, że kto

powierza wykonanie czynności swemu podwładnemu, odpowiada za szkodę

wyrządzoną z jego winy przy wykonywaniu poleconej mu czynności. Przy

zastosowaniu współczesnych standardów wykładni prawa nie byłoby przeszkód do

przyjęcia, że norma zawarta w art. 145 kodeksu zobowiązań nakłada

odpowiedzialność także na Państwo za szkodę wyrządzoną z winy jego

funkcjonariuszy. Jednakże w okresie obowiązywania kodeksu zobowiązań zarówno

w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmowano, że przepisy tego kodeksu nie mają

zastosowania w sytuacji, gdy szkoda wynikła z działalności funkcjonariuszy

państwowych o charakterze władczym. Trzeba wszakże zauważyć, że w okresie

przedwojennym, gdy kształtował się ten pogląd nikomu nie śniło się, że działalność

funkcjonariuszy państwowych może mieć charakter zbrodniczy. Zmiany w zakresie

wykładni art. 145 kodeksu zobowiązań nie można było oczekiwać w czasach

stalinowskich, a także po 1956 r., gdy wcześniejsze zbrodnie eufemistycznie

nazywano błędami i wypaczeniami, a prawo w dalszym ciągu postrzegano

w kategoriach instrumentu walki klasowej.

Obecnie zasada państwa prawnego stała się zasadą konstytucyjną. Nie

może to nie mieć wpływu na wykładnię stosowanego prawa, bez względu na to

z jakiego czasu ono pochodzi. Wykładnia art. 145 kodeksu zobowiązań, która

prowadziłaby do wniosku, że Państwo nie ponosi odpowiedzialności za działania

swoich funkcjonariuszy przy stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie,

rażąco kłóciłaby się z zasadą państwa prawnego, gdyż naruszałaby elementarne

poczucie sprawiedliwości. Z tych względów przyjąć należy, że art. 145 kodeksu

zobowiązań stanowił podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę

wyrządzoną zbrodnią funkcjonariusza państwowego, popełnioną przy wykonywaniu

poleconej mu czynności (...).”

Pogląd ten został oczywiście sformułowany na tle określonego stanu

faktycznego, którym doszło do postrzelenia 5-letniej wówczas powódki przez

osoby, które otoczyły jej dom, gdzie ukrywali się członkowie oddziału AK.

7

Znamienne jednak jest to, że wprawdzie tylko pośrednio podważono utrwalony

pogląd, że na gruncie przepisów kodeksu zobowiązań nie sposób było uzasadniać

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wynikłe z działalności

funkcjonariuszy o charakterze władczym. Sąd Najwyższy czyniąc to odwołał się do

współczesnych standardów wykładni prawa, a w szczególności do konstytucyjnej

zasady państwa prawnego. Pogląd ten należy uznać za odosobniony, który jedynie

w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest usprawiedliwiony. Dominował

bowiem pogląd przeciwny, który znalazł wyraz w wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 14.07.2004 r. Sk 8/03/OTK – A 20 04, nr 7, poz. 65).

Stwierdzono tam, że „przed 28.XI.1956 r. ustawodawstwo polskie nie dopuszczało

możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej działaniem

władczym funkcjonariusza publicznego. Możliwości wystąpienia z takim

roszczeniem nie przewidywał obowiązujący wówczas kodeks zobowiązań. Ustawa

z dnia 15.11.1956 r. obowiązująca od 28.11.1956 r. stworzyła zatem, nieznaną

wcześniej polskiemu systemowi prawnemu, możliwość dochodzenia roszczeń

o naprawianie szkody wyrządzonej działaniem władczym funkcjonariusza

publicznego”. Ten dominujący pogląd należy honorować i to także

w okolicznościach niniejszej sprawy. Rzecz sprowadza się jednak do tego, czy

istotnie szkoda, której wynagrodzenia dochodzi powód wynikła z władczych działań

państwa. Gdyby bowiem uznać, że przedmiotowa szkoda w postaci utraty

własności nieruchomości nie była wynikiem działań władczych, to zastosowanie

przepisu art. 145 k.z. nie budziłoby wątpliwości. W tym też kierunku zmierzają,

wywody zawarte w skardze kasacyjnej. Twierdzi się że działania władcze to takie,

które przybierają postać orzeczeń, zarządzeń bądź decyzji; tymczasem w niniejszej

sprawie źródłem szkody nie było orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego,

w którym sporną nieruchomość wyłączono spod działania przepisów o reformie

rolnej, lecz bezprawne działania funkcjonariuszy państwowych, którzy wbrew

orzeczeniu Urzędu Ziemskiego doprowadzili do rozparcelowania majątku matki

powoda.

Odnosząc się do tych twierdzeń należy podnieść, że tego poglądu podzielić

nie można. Działania w sferze imperium, to niewątpliwie takie, które znajdują wyraz

w postaci bądź aktów normatywnych o charakterze powszechnym bądź w aktach

8

o charakterze indywidualnym (decyzje, orzeczenia). Nie wyczerpuje to jednak

pojęcia działań w sferze imperium. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy

wszelkich form działalności państwa, które obejmują bardzo zróżnicowane formy

aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły z możliwością władczego

kształtowania sytuacji jednostki. Z reguły też dotyczy to obszaru, na którym może

dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony „władzy publicznej”. Mogą

to być więc także czynności o charakterze porządkowym lub organizacyjnym, jeśli

mieszczą się w kompetencjach władzy publicznej. Wreszcie wchodzą w rachubę

czynności czysto faktyczne np. użycie przymusu bezpośredniego. W tym

kontekście nie sposób uznać, aby czynność rozparcelowania majątku matki

powoda, dokonana bezprawnie (co jest bezsporne) ograniczyło się do czynności

faktycznych, skoro ujawniono Skarb Państwa jako właściciela w księdze wieczystej,

a następnie dokonano czynności rozporządzających na rzecz rolników. Takie

zachowanie się funkcjonariuszy publicznych odpowiada wszelkim cechom działania

władczego. W konsekwencji kreowanie odpowiedzialności Skarbu Państwa na

podstawie art. 145 k.z. nie jest możliwe. Otwarcie możliwości dochodzenia

roszczenia w niniejszej sprawie nastąpiło istotnie z dniem 28.11.1956 r. tj. z chwilą

wejścia w życie ustawy z dnia 15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za

szkodę wyrządzoną przez funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243).

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 tej ustawy Państwo odpowiada za szkodę

wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej

czynność co oznacza, że chodzi zarówno o odpowiedzialność za szkody powstałe

przy działaniach (zaniechaniach) w sferze dominium, jak i imperium. Z tej

możliwości powód, jak i poprzednik prawny nie skorzystał, wytaczając powództwo

dopiero w styczniu 2005 r. To spowodowało podniesienie zarzutu przedawnienia

roszczenia na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15.11.1956 r. o odpowiedzialności

Państwa (...). Przepis ten - nota bene utrzymany w mocy na podstawie art. VII pkt 4

pwkc – przewiduje 1-roczny termin, liczony od dnia wejścia w życie ustawy dla

dochodzenia roszczeń z tytułu szkód, za które Skarb Państwa wg wcześniejszych

przepisów odpowiedzialności nie ponosił (ust. 1), przy czym w ust. 2 art. 6 ustawy

wprowadzono dalsze ograniczenia czasowe. Trybunał Konstytucyjny w wyroku

z dnia 14.07.2004 r. Sk 8/03 (OTK – A 2004, nr 7, poz. 65) uznał art. 6 ust. 1

9

powołanej wyżej ustawy za zgodny z Konstytucją. Nie może więc być

kwestionowana jego konstytucyjność. Należy zgodzić się z Sądem Apelacyjnym, że

ze względu na uwarunkowania polityczne uzasadnione jest przyjęcie, iż bieg

przedawnienia uległ zawieszeniu do czerwca 1989 r. Wniesienie powództwa

dopiero w styczniu 2005 r. wskazuje, że nawet przy przyjęciu koncepcji

zawieszenia biegu przedawnienia do czerwca 1989 r., roszczenie powoda jest

przedawnione. W tych okolicznościach rozważenia wymaga zarzut skargi

kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 k.c. przez nieuwzględnienie twierdzenia

powoda, że w okolicznościach sprawy podniesienie przez pozwany Skarb Państwa

zarzutu przedawnienia należy uznać za nadużycie prawa. Uzasadniając ten zarzut

powód podniósł w skardze kasacyjnej, że powód przez wiele lat i w sposób

nieprzerwany dochodził roszczenia odszkodowawczego w postępowaniu

administracyjnym, że organy administracji publicznej wskazywały mu na możliwość

istnienia innych podstaw znacjonalizowania nieruchomości, iż po 1989 r. był

wielokrotnie zapewniony o naprawieniu szkody w drodze ustawy reprywatyzacyjnej.

Pomijając same twierdzenia powoda (k. 100-101) w sprawie przedstawiono jedynie

decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7.05.2001 r., w której utrzymano

w mocy decyzję Wojewody M. z 24.09.1999 r. o umorzeniu postępowania. Z treści

tej decyzji wynika, że powód wystąpił o odszkodowanie z tytułu bezprawnie

przejętego majątku. Jednym z istotnych kryteriów dopuszczalności stosowania art.

5 k.c. w odniesieniu do zarzutu przedawnienia jest czas opóźnienia w dochodzeniu

roszczenia. W szczególności opóźnienie to nie może być nadmierne (por. wyrok

SN z dnia 7.06.2000 r. III CKN 522/99, niepublik.; wyrok SN z dnia 2.04.2003 r. I

CKN 204/01 niepublik.; wyrok SN z dnia 26.03.2004 r. IV CK 268/03, niepublik. i

inne). Tego wymagania w każdym razie powód nie spełnił. Jeśli bowiem w czerwcu

1989 r. ustały przeszkody uzasadniające zawieszenie biegu przedawnienia z art. 6

ust. ustawy z dnia 15.11.1956 r. to przedawnienie to upłynęło w czerwcu 1990, zaś

powód dopiero w latach 1998/99 wszczyna postępowanie administracyjne

odnośnie odszkodowania. Następnie uzyskuje ostateczną decyzję negatywną z

7.05.2001 r., zaś powództwo wytacza dopiero w styczniu 2005 r. Takie

postępowanie powoda trudno uznać za dbałość o własne interesy. Przedawnienie

roszczeń jest instytucją powszechnie znaną i powód musiał mieć świadomość, że

10

upływ czasu działa na jego niekorzyść. Mimo to dopuszcza do sytuacji, kiedy

opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest nadmierne i nie sposób uzasadnić tu

inną ocenę.

Z tych względów, na podstawie art. 39814

k.p.c. orzeczono jak w sentencji.