III CZP 30/07

Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 26 października 2007 r.,

III CZP 30/07

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)

Sędziowie SN: Mirosław Bączyk, Teresa Bielska-Sobkowicz, Gerard Bieniek

(sprawozdawca), Helena Ciepła, Stanisław Dąbrowski, Józef Frąckowiak, Jan

Górowski, Antoni Górski, Irena Gromska-Szuster, Maria Grzelka, Jacek Gudowski,

Marian Kocon, Iwona Koper, Zbigniew Kwaśniewski, Grzegorz Misiurek, Barbara

Myszka, Henryk Pietrzkowski, Krzysztof Pietrzykowski, Zbigniew Strus, Krzysztof

Strzelczyk, Marek Sychowicz, Katarzyna Tyczka-Rote, Lech Walentynowicz,

Tadeusz Wiśniewski, Hubert Wrzeszcz, Mirosława Wysocka, Kazimierz Zawada,

Dariusz Zawistowski

Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2007 r.,

przy udziale Zastępcy Prokuratora Generalnego Przemysława Piątka oraz Zastępcy

Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisława Trociuka, po rozstrzygnięciu

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich we

wniosku z dnia 22 lutego 2007 r., RPO-552084-IV/07/ZA:

„Czy Państwo władając nieruchomością nabytą w ramach sprawowania

władztwa publicznego (imperium), wykonuje jednocześnie władztwo właścicielskie,

które ze względu na swój charakter może być posiadaniem samoistnym w

rozumieniu art. 336 k.c., prowadzącym do zasiedzenia nieruchomości?”.

podjął uchwałę:

Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w

ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem

samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło,

jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art.

121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.).

Uzasadnienie

W uzasadnieniu wniosku wniesionego na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia

23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) w

związku z art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw

Obywatelskich (jedn. tekst: z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) wskazano, że po

drugiej wojnie światowej, w wyniku działalności nacjonalizacyjnej państwa, wielu

właścicieli nieruchomości utraciło własność na skutek przejęcia ich majątku na

rzecz Skarbu Państwa. Formalnoprawną podstawą przejęcia były liczne akty

nacjonalizacyjne (np. dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6

września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.

oraz ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa

podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.),

dochodziło jednak także do aktów nadużywania władztwa publicznego przez

podejmowanie działań prawnych i faktycznych niezgodnych z obowiązującymi

wówczas przepisami. Tytułem przykładu można wskazać na decyzje wydawane na

podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa

jednorodzinnego w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138), który przewidywał

przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania 33% ogólnej powierzchni

gruntów objętych podziałem.

Skuteczne próby podważania następstw tych działań zostały podjęte przez

osoby pokrzywdzone w zasadzie dopiero po transformacji ustrojowej w 1989 r., gdy

byli właściciele lub ich spadkobiercy wszczynali postępowania administracyjne i

sądowe zmierzające do odzyskania własności utraconych nieruchomości.

Uzyskanie w postępowaniu administracyjnym decyzji stwierdzającej nieważność

wadliwych decyzji będących podstawą przejęcia majątku nie powodowało jednak

przywrócenia własności nieruchomości byłym właścicielom, jeżeli Skarb Państwa

powoływał się na zasiedzenie. Na tym tle powstał problem, czy w takich

okolicznościach faktycznych władanie przez Skarb Państwa bezprawnie przejętym

majątkiem, w którego skład wchodziły nieruchomości, może być uznane za

samoistne posiadanie prowadzące do zasiedzenia.

W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP 133/92

(OSP 1993, nr 7-8, poz. 153) wyrażono pogląd, że Skarb Państwa nie może

zaliczać do posiadania w rozumieniu art. 172 k.c. okresu władania nieruchomością

jako właściciel na podstawie decyzji administracyjnej, której nieważność została

następnie stwierdzona ze względu na sprzeczność z prawem. U podstaw tego

stanowiska legło założenie, że sposób uzyskania posiadania nieruchomości nie ma

wprawdzie znaczenia dla biegu zasiedzenia, jednak zastosowanie tej reguły w

sytuacji, w której Skarb Państwa nabył nieruchomość w następstwie wydania

bezprawnej decyzji administracyjnej prowadziłoby do nadużycia prawa.

Na konieczność rozróżnienia władztwa publicznego (imperium) i

właścicielskiego (dominium) Sąd Najwyższy położył nacisk w uchwale składu

siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93 (OSNCP 1994, nr 3, poz.

49), w której sformułował pogląd, że do okresu zasiedzenia nieruchomości przez

Skarb Państwa nie zalicza się okresu władania przez organy państwowe lub

państwowe osoby prawne, wykonywanego w ramach uprawnień Państwa jako

podmiotu prawa publicznego, mimo istnienia tytułu własności uznanego następnie

za nieistniejący. Do tego stanowiska – jako kształtującego linię orzecznictwa Sądu

Najwyższego – odwoływano się w innych orzeczeniach (por. np. uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 25 października 1996 r., III CZP 83/96, OSNC 1997, nr 5, poz.

47 oraz postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1996 r., III CKN

8/96, OSNC 1997, nr 4, poz. 38, z dnia 8 lutego 2002 r. II CKN 1186/99, nie publ. i z

dnia 16 października 2002 r., IV CKN 1331/00, nie publ.).

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał jednak, że w ostatnich latach ten

kierunek orzecznictwa Sądu Najwyższego został zakwestionowany.

W szczególności w postanowieniach z dnia 9 maja 2003 r., V CK 24/03 (nie publ.) i

V CK 13/03 (OSP 2004, nr 4, poz. 53) Stwierdzono, że o posiadaniu i jego postaci

decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą, a posiadanie samoistne opiera się na

władaniu w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, co

wynika z brzmienia art. 336 k.c. Okoliczność, że uzyskanie władztwa nad

nieruchomością w charakterze właściciela było następstwem wykonywania

uprawnień państwa jako podmiotu prawa publicznego, nie zmienia charakteru tego

władztwa i tym samym nie może wykluczać jego kwalifikowania jako posiadania

samoistnego w rozumieniu art. 336 i 172 k.c. Ten pogląd przyjmowano coraz

częściej w orzeczeniach Sądu Najwyższego wydawanych w ostatnich latach (por.

np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2004 r., V CK 131/03, nie

publ., z dnia 14 czerwca 2005 r., V CK 305/04, nie publ., z dnia 13 października

2005 r., I CK 162/05, OSP 2006, poz. 107, z dnia 14 lutego 2006 r., II CSK 86/05,

nie publ. oraz z dnia 9 marca 2006 r., I CSK 137/05, nie publ.).

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich istnieją poważne argumenty

wspierające każdą ze wskazanych linii orzecznictwa Sądu Najwyższego. Z jednej

strony wykładnia gramatyczna art. 172 i 336 k.c. pozwala w miarę precyzyjnie

odtworzyć normę prawną, zgodnie z którą do zasiedzenia nieruchomości prowadzi

jej nieprzerwane posiadanie przez odpowiedni okres przez każdy podmiot mający

faktyczną możliwość pełnego władztwa nieruchomością oraz wolę wykonywania

takiego władztwa w swoim imieniu. Okoliczności uzyskania władania

nieruchomością nie mają znaczenia dla oceny tego władania jako posiadania

samoistnego; ustawodawca w ogóle nie odniósł się w treści powołanych przepisów

do rodzaju zdarzenia prawnego i okoliczności nabycia posiadania, uznając, że nie

wpływa na kwalifikację posiadania. Za takim stanowiskiem przemawia też wykładnia

celowościowa.

Z drugiej strony – jak podkreślił Rzecznik – równie poważne argumenty

przemawiają za poglądem prezentowanym we wcześniejszych orzeczeniach Sądu

Najwyższego, w szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21

września 1993 r., III CZP 72/93. Wyłączenie możliwości zasiedzenia przez Skarb

Państwa nieruchomości, których władanie uzyskał w wyniku wykonywania władztwa

publicznego, uzasadnia przede wszystkim wykładnia systemowa, przepisy kodeksu

cywilnego regulują bowiem tylko stosunki cywilnoprawne oparte na zasadzie

równorzędności podmiotów. Objęcie władania nieruchomością przez Skarb

Państwa w wyniku wykonywania władztwa publicznego zakłada nadrzędność

Państwa nad wszystkimi podmiotami podlegającymi jego imperium, co wyklucza

możliwość zastosowania instytucji charakterystycznych dla stosunków

cywilnoprawnych. Pogląd ten uzasadniają także względy słuszności.

Jako swoiste nadużycie prawa może być postrzegana sytuacja, w której

stwierdza się nieważność decyzji, będącej podstawą nabycia przez Skarb Państwa

własności nieruchomości, a jednocześnie podmiot ten nadal uważa się za

właściciela na podstawie przepisów o zasiedzeniu. Względy słusznościowe

dostrzegł także Sąd Najwyższy w orzeczeniach, w których uznał, że władanie przez

Skarb Państwa cudzą nieruchomością uzyskane w ramach sprawowania władztwa

publicznego może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia

nieruchomości. Możliwości przeciwstawienia się wykorzystywaniu instytucji

zasiedzenia dla zalegalizowania bezprawnego zawładnięcia nieruchomością przez

Skarb Państwa poszukiwano w konstrukcji zawieszenia biegu zasiedzenia (art. 175

w związku z art. 121 pkt 4 k.c.).

W konkluzji Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że rozbieżności w

orzecznictwie Sądu Najwyższego uzasadniają podjęcie przez pełny skład Izby

Cywilnej Sądu Najwyższego uchwały mającej na celu wyjaśnienie wątpliwości

sformułowanych w przedstawionym zagadnieniu prawnym.

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały przez pełny skład

Izby Cywilnej Sądu Najwyższego wsparł Prokurator Generalny, który opowiedział

się za stanowiskiem, że Państwo, władając cudzą nieruchomością uzyskaną w

ramach sprawowania władztwa publicznego (imperium), wykonuje jednocześnie

władztwo właścicielskie (dominium), które ze względu na swój charakter może być

posiadaniem samoistnym w rozumieniu art. 336 k.c., prowadzącym do zasiedzenia

nieruchomości na podstawie art. 172 k.c. Prokurator Generalny podniósł, że za

podjęciem uchwały o takiej treści przemawia przede wszystkim wykładnia językowa

art. 172 i 336 § 1 k.c., która ma pierwszorzędne znaczenie dla ustalenia znaczenia i

zakresu tych przepisów, z których – przy zastosowaniu tej wykładni – można

wyprowadzić jednoznaczny wniosek, iż warunkiem nabycia własności

nieruchomości jest jej nieprzerwane posiadanie przez wskazany w przepisach okres

i przez każdy podmiot, który ma faktyczną możliwość pełnego władania

nieruchomością oraz wolę wykonywania takiego władztwa we własnym imieniu.

Żaden z tych przepisów nie wprowadza ograniczeń podmiotowych co do nabycia w

taki sposób własności nieruchomości, dlatego Państwo jako podmiot prawa

publicznego, jeśli spełni wymienione warunki, nabywa prawo własności

nieruchomości. (...)

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że wystąpił o podjęcie

uchwały mającej na celu rozstrzygnięcie istniejących w orzecznictwie sądowym

rozbieżności w przedmiocie wykładni art. 172 k.c., zagadnienie prawne i jego

uzasadnienie koncentrują się natomiast na pojęciu samoistnego posiadania w

rozumieniu art. 336 k.c. Istota przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza

się zatem do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego

władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania

samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa

publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania

nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego

trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości

(art. 172 w związku z art. 336 k.c.).

Tak ujęte zagadnienie prawne wymaga dokonania kilku uwag porządkujących.

Po pierwsze, jest poza sporem, że rozważane zagadnienie prawne wynikło na

tle wszczynanych w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku przez byłych

właścicieli lub ich spadkobierców postępowań sądowych zmierzających do

odzyskania nieruchomości utraconych w następstwie podjętej po drugiej wojnie

światowej akcji nacjonalizacji własności prywatnej. W pierwszej kolejności działania

te były ukierunkowane na stwierdzenie nieważności wadliwych decyzji

administracyjnych, na podstawie których właściciele nieruchomości zostali

bezpodstawnie pozbawieni własności. Stwierdzenie nieważności nie powodowało

jednak przywrócenia własności nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa powołał się na

zasiedzenie w wyniku upływu najdłuższego terminu potrzebnego do zasiedzenia.

Należy jednak zauważyć, że rozważany problem pojawił się także w tych sprawach,

w których Skarb Państwa objął we władanie cudzą nieruchomość bez jakiejkolwiek

podstawy prawnej lub na podstawie prawnej, która następnie upadła.

Po drugie, wskazana przez Rzecznika rozbieżność orzecznictwa sądowego

dotyczy oceny charakteru prawnego władania przez Skarb Państwa

nieruchomością „nabytą w ramach sprawowania władztwa publicznego". Władztwo

to jest w niektórych wypadkach uznawane, a w innych nie, za posiadanie samoistne

w rozumieniu art. 336 k.c. prowadzące do zasiedzenia nieruchomości. Kluczowe

znaczenie ma zatem sprecyzowanie zakresu stanów faktycznych, które mogą być

zakwalifikowane jako nabycie przez Skarb Państwa władania nieruchomością w

ramach sprawowania władztwa publicznego. Sformułowanie zagadnienia prawnego

i jego uzasadnienie nie określa zakresu pojęcia „nieruchomości nabytej w ramach

sprawowania władztwa publicznego", a jest bezsporne, że może ono obejmować

różne stany faktyczne, których ocena prawna nie może być jednolita. Nabycie

nieruchomości w ramach sprawowania władztwa publicznego następuje wtedy, gdy

zostało wydane władcze rozstrzygnięcie (decyzja administracyjna, orzeczenie

sądowe), ale także wtedy, gdy nie został wydany akt władczy, a objęcie

nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa nastąpiło bez jakiejkolwiek

podstawy prawnej bądź na podstawie prawnej, która następnie upadła.

Należy też zauważyć, że samo pojęcie „władztwa publicznego" nie zostało

normatywnie określone w przepisach regulujących posiadanie i zasiedzenie, a

orzecznictwo Sądu Najwyższego nie daje podstaw do sformułowania

jednoznacznych wniosków odnośnie do rozumienia tego pojęcia na tle stosowania

art. 172 i 336 k.c. Sformułowanie zagadnienia prawnego we wniosku Rzecznika

odzwierciedla terminologię przyjętą w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a

niedookreślenie treści pojęcia „władztwa publicznego" w uzasadnieniu wniosku jest

pochodną braku jednoznacznego pojmowania go w orzecznictwie tego Sądu.

Z tego względu, jeśli zagadnienie prawne przedstawione we wniosku

Rzecznika sprowadza się do kwestii, czy Skarb Państwa władając nieruchomością

nabytą w ramach imperium wykonuje władztwo właścicielskie, to nie można udzielić

jednej, uniwersalnej odpowiedzi. Stany faktyczne, które mogą być zakwalifikowane

jako nabycie władania nieruchomością w ramach sprawowania władztwa

publicznego, są zróżnicowane i nie można ich jednoznacznie ocenić pod kątem

„wykonywania władztwa właścicielskiego", szczególnie wobec użycia w pytaniu

stanowczego zwrotu „wykonuje władztwo właścicielskie" (zamiast „może

wykonywać"), a ponadto o wykonywaniu władztwa właścicielskiego decyduje

sposób władania nieruchomością, a nie sposób uzyskania władania.

Po trzecie, z rozważań dotyczących przedstawionego zagadnienia prawnego

należy wyłączyć kwestię władania przez Skarb Państwa nieruchomością w związku

z wykonywaniem zarządu państwowego na podstawie określonych przepisów, w

szczególności dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego

zarządu państwowego (Dz. Pr. RP Nr 21, poz. 87 ze zm.), dekretu z dnia 8 marca

1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.),

rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 czerwca 1959 r. w

sprawie przejmowania budynków w zarząd państwowy (Dz.U. Nr 38, poz. 237 ze

zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z

dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących

własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów

administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz.U. Nr 37, poz. 222). W

tych przypadkach w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że władanie

nieruchomością przez Skarb Państwa nie stanowiło posiadania samoistnego w

rozumieniu prawa cywilnego, a tym samym nie mogło prowadzić do zasiedzenia,

było to bowiem władanie nieruchomością za właściciela lub posiadacza, a nie

władanie „w charakterze właściciela" (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia

22 października 2004 r., II CK 93/04, z dnia 9 maja 2003 r. V CK 24/03, z dnia 9

marca 2006 r., I CSK 17/05, nie publ., z dnia 7 lutego 2003 r., III CKN 1344/00, nie

publ. oraz m.in. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1987 r., III CZP

47/87, OSNCP 1988, nr 7-8, poz. 91 i z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP 133/92).

Wątpliwości budziła jedynie kwestia, czy Skarb Państwa w czasie wykonywania

zarządu mógł go przekształcić w posiadanie samoistne prowadzące do

zasiedzenia; takiej możliwości nie należy wykluczyć wówczas, gdy władanie Skarbu

Państwa nie musiało już być ograniczone ramami zarządu (por. postanowienie

Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2003 r., I CK 141/02, nie publ.),

rozstrzygnięcie tej kwestii wykracza jednak poza zakres zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Rzecznika.

Po czwarte, rozważane zagadnienie prawne nie dotyczy ruchomości, które

jako składnik mienia mogły być objęte skutkami orzeczonego przepadku na rzecz

Skarbu Państwa. Poza rozważaniami pozostawiono też wykonywanie przez Skarb

Państwa posiadania nieruchomości uzyskanego poza ramami sprawowania

władztwa publicznego.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego istotnie ukształtowały się dwa zasadnicze

poglądy w odniesieniu do oceny władania nieruchomościami przez Skarb Państwa,

uzyskanego w związku w wykonywaniem władzy publicznej. Pierwszy, wyrażony w

uchwale z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP 133/92 i uchwale składu siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, sprowadzał

się do zajęcia stanowiska, że do okresu zasiedzenia nieruchomości przez Skarb

Państwa nie zalicza się czasu władania wykonywanego w ramach uprawnień

Państwa jako podmiotu prawa publicznego, mimo istnienia tytułu własności

uznanego następnie za nieistniejący.

Na uzasadnienie tego stanowiska przywołano kilka argumentów. Po pierwsze,

państwo jest szczególnym podmiotem prawa, który spełnia przede wszystkim

funkcje publiczne. Realizacja tych funkcji wymaga wchodzenia w publiczne stosunki

międzynarodowe i ustanawiania oraz egzekwowania publicznych norm prawa

wewnętrznego. To jest sfera działania określona mianem imperium, którą

charakteryzuje przede wszystkim dominujący element władczości, a ponadto

odrębny system ochrony praw podległych podmiotów i ograniczona rola sądów. Po

drugie, w ramach tej sfery działania państwo czerpie z prawa konstytucyjnego,

ustaw ustrojowych, ustaw zwykłych i aktów wykonawczych upoważnienie do

ingerencji w sferę praw obywateli, nie wyłączając sfery praw majątkowych, nie są to

jednak normy prawa cywilnego. Po trzecie, zasadnicza odmienność źródeł prawa

regulujących funkcje państwa w zakresie imperium i dominium, inny sposób

ochrony podmiotów pozostających z państwem w stosunkach prawnych w obu

sferach działalności państwa, zróżnicowane cele obu wskazanych sfer, jak i

konieczność przestrzegania granic kompetencji wynikających z podziału władz, nie

pozwalają na to, aby swobodnie posługiwać się instytucjami prawa cywilnego w

sferze działalności państwa określonej mianem imperium.

Dokonując pewnego uproszczenia tej argumentacji można stwierdzić, że Sąd

Najwyższy nie tylko wskazał na konieczność rozróżnienia w działalności państwa

sfery imperium i dominium oraz na cechy charakteryzujące działania państwa w obu

tych sferach, lecz podkreślił, że nie można swobodnie stosować instytucji prawa

cywilnego w sferze działalności określanej jako imperium.

To stanowisko Sądu Najwyższego spotkało się z krytycznymi ocenami

piśmiennictwa, natomiast było w zasadzie uwzględniane – mimo że uchwale składu

siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93 nie nadano mocy zasady

prawnej – w innych orzeczeniach Sądu Najwyższego, wśród których można jednak

wyróżnić dwie grupy. Pierwsza obejmuje te orzeczenia, w których Sąd Najwyższy

usystematyzował argumentację leżącą u podłoża tego stanowiska i przyjmował ją

za podstawę rozstrzygnięcia (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29

października 1996 r., III CKU 8/96, OSNC 1997, nr 4, poz. 38, z dnia 19 stycznia

2000 r., II CKN 677/98, nie publ., z dnia 2 lutego 2001 r., IV CKN 249/00, nie publ.,

z dnia 16 października 2002 r., IV CKN 1331/00, nie publ. i z dnia 26 września 2003

r., IV CKN 323/01, nie publ.). Druga grupa dotyczy orzeczeń, w których Sąd

Najwyższy dokonywał wąskiej interpretacji pojęcia „władztwa publicznego" i tą

drogą ograniczał stosowanie przedstawionego poglądu (por. np. postanowienia

Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 2002 r., II CKN 1186/99, nie publ., z dnia 26

lutego 2002 r., I CKN 1093/99 nie publ., z dnia 16 lipca 2004 r., I CK 116/04 nie

publ.).

Analiza orzeczeń, które można zaliczyć do pierwszej grupy, pozwala

stwierdzić, że punktu widzenia dopuszczalności zasiedzenia nie ma znaczenia, w

jakich okolicznościach doszło do objęcia nieruchomości w samoistne posiadanie i

czy posiadacz miał świadomość bezprawności działania. W razie ustalenia, że

czynnikiem decydującym o utracie prawa własności nieruchomości była prawnie

nieuzasadniona władcza ingerencja państwa, na tyle silna, iż można mówić o

faktycznym wyłączeniu danej nieruchomości z obrotu cywilnoprawnego i

niemożności przełamania woli państwa przez dotychczasowego właściciela w

ramach cywilnoprawnych środków ochrony, uzasadnione jest wyłączenie skutków

prawnych związanych z nieprzerwanym wykonywaniem samoistnego posiadania

przez okres prowadzący do nabycia własności przez zasiedzenie. W konsekwencji

nieruchomość objęta przez Państwo we władanie w ramach sprawowania zadań

publicznych nie znajduje się w samoistnym posiadaniu w rozumieniu art. 336 k.c.

prowadzącym do zasiedzenia; nieruchomość taka może być przedmiotem takiego

posiadania w razie wprowadzenia jej do obrotu cywilnoprawnego lub na szczególnej

podstawie prawnej.

W drugiej grupie orzeczeń Sąd Najwyższy podejmował próby ograniczenia

zakresu oddziaływania poglądu przyjętego w uchwale składu siedmiu sędziów z

dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, przez wskazywanie, które przypadki

objęcia nieruchomości we władanie nie mogą być uznane za przejaw działalności

Państwa w sferze imperium i nie wyłączają zasiedzenia. W uchwale z dnia 25

października 1996 r., III CZP 83/96 (OSNC 1997, nr 5, poz. 47) przyjęto, że Skarb

Państwa może zaliczyć do czasu posiadania w rozumieniu art. 172 k.c. okres

władania jako właściciel na podstawie orzeczenia sądu, które na skutek rewizji

nadzwyczajnej zostało uchylone po upływie terminu zasiedzenia. W postanowieniu

z dnia 28 lutego 2002 r., III CKN 891/00 (nie publ.) Sąd Najwyższy przyjął

możliwość samoistnego posiadania nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji,

w której objęcie jej we władanie wiązało się z realizacją celów gospodarczych. W

postanowieniu z dnia 7 lutego 2003 r., III CKN 1344/00 ("Izba Cywilna" 2003, nr 10,

s. 35) stwierdził, że nie stanowiło działania w ramach imperium bezprawne

przekazanie spółdzielni przez gromadzką radę narodową nieruchomości

stanowiącej własność osoby fizycznej, a w postanowieniu z dnia 22 października

2004 r., II CK 93/04 (nie publ.) uznał władanie nieruchomością przez Skarb

Państwa za posiadanie samoistne w sytuacji, w której nie został wydany żaden akt

prawny o przejęciu nieruchomości. Z kolei w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2005

r., I CK 806/04 (nie publ.) stwierdził, że realizacja przez Skarb Państwa

publicznoprawnych zadań z zakresu ochrony lasów nie wyłączała wykonywania

przez Skarb Państwa czynności faktycznych jako posiadacza.

Dokonując oceny tych orzeczeń należy stwierdzić, że nie podważano w nich

stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia

21 września 1993 r., III CZP 72/93, formułując jednak pewne kryteria i wskazówki

oceny skutków objęcia nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa, w istocie

zakwestionowano stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w tej uchwale,

wskazując, że zachowuje ona aktualność w szczególnych, wyjątkowych

okolicznościach.

Zgodnie z drugim poglądem, władanie przez Państwo nieruchomościami

uzyskanymi w związku z wykonywaniem władzy publicznej stanowi posiadanie

samoistne w rozumieniu art. 336 k.c., jeśli zakres władania odpowiada pojęciu

posiadania właścicielskiego. Pogląd ten zapoczątkowały postanowienia Sądu

Najwyższego z dnia 9 maja 2003 r. wydane w sprawach V CK 13/03 i V CK 24/03,

w których stwierdzono, że według art. 336 k.c. o posiadaniu i jego postaci

(posiadanie samoistne, posiadanie zależne) decyduje wyłącznie sposób władania

rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela,

tj. we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym. Kwalifikowanie

władania nieruchomością jako posiadania samoistnego nie doznaje żadnych

ograniczeń, w szczególności ograniczeń takich nie uzasadnia uzyskanie władania

nieruchomością w drodze aktu o charakterze władczym. Również uzyskanie

władztwa nad nieruchomością w wyniku wykonywania uprawnień państwa jako

podmiotu prawa publicznego nie zmienia charakteru tego władztwa i nie wyklucza

jego kwalifikowania jako posiadania samoistnego. W konsekwencji uznano, że

stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, jest aktualne jedynie w

przypadku władania, które nie odpowiadało zakresowi władania właścicielskiego

(np. wykonywanie zarządu).

Także ten pogląd spotkał się z krytycznymi ocenami w piśmiennictwie,

natomiast został zaaprobowany w większości orzeczeń wydanych w latach 2004-

2006 r. (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2004 r., V CK

131/03, nie publ., z dnia 14 czerwca 2005 r., V CK 305/04, nie publ. i z dnia 14

lutego 2006 r., II CSK 86/03, nie publ.). Podkreślić jednak należy, że również w tych

orzeczeniach Sąd Najwyższy poszukiwał sposobu przeciwstawienia się

przypadkom wykorzystywania instytucji zasiedzenia do legalizowania bezprawnego

zawładnięcia nieruchomością przez Skarb Państwa. W postanowieniu z dnia 13

października 2003 r., I CK 162/05 (OSP 2006, nr 9, poz. 107) wskazał, że wywołany

uwarunkowaniami politycznymi stan niemożności efektywnego dochodzenia na

drodze prawnej zwrotu nieruchomości jest porównywalny ze stanem siły wyższej

(stanem zawieszenia wymiaru sprawiedliwości) uniemożliwiającym uprawnionemu

dochodzenie swych roszczeń i powodującym w konsekwencji wstrzymanie

rozpoczęcia biegu zasiedzenia.

2. Zasiedzenie nieruchomości jest sposobem nabycia własności rzeczy przez

posiadacza samoistnego w wyniku upływu czasu; spełnia ona doniosłe cele

społeczne, ponieważ legalizuje długotrwały stan faktyczny odpowiadający

wykonywaniu prawa własności, porządkuje stosunki własnościowe, gdyż umożliwia

usunięcie niezgodności między stanem faktycznym i stanem prawnym, oraz

mobilizuje właścicieli do wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności.

Dzięki swej porządkującej roli instytucja zasiedzenia niewątpliwie sprzyja

bezpieczeństwu obrotu prawnego, gdyż chroni interesy osób, które w dobrej wierze

objęły rzecz we władanie na podstawie mylnego przeświadczenia, że przysługuje

im prawo własności, a wieloletnie posiadanie umacniało je w tym przekonaniu.

Nabycie własności przez zasiedzenie następuje ex lege na skutek spełnienia dwóch

przesłanek: posiadania samoistnego rzeczy przez podmiot, który nie jest jej

właścicielem i upływu wskazanego w ustawie czasu.

Definicja ustawowa posiadania samoistnego zawarta jest w art. 336 k.c.,

według którego posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada

jak właściciel. Zgodnie przyjmuje się, że posiadanie jest stanem faktycznym

przejawiającym się we władztwie nad rzeczą (corpus possesionis) oraz woli

władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi). Pierwszy z tych elementów

występuje, wtedy gdy dana osoba znajduje się w sytuacji pozwalającej jej na

korzystanie z rzeczy w taki sposób, w jaki mogą to czynić osoby, którym przysługuje

do rzeczy określone prawo, przy czym nie jest wymagane efektywne korzystanie z

rzeczy, wystarczy bowiem sama możliwość korzystania z niej. O możliwości

korzystania z rzeczy można mówić wówczas, jeżeli władający może używać rzeczy,

pobierać z niej pożytki, przekształcać, a nawet ją zniszczyć. Zakres potencjalnego

korzystania z rzeczy jest najszerszy przy posiadaniu samoistnym i odpowiada ono

wówczas treści prawa własności. Władztwo nad rzeczą może być uznane za

posiadanie, jeżeli jest stanem trwałym, podkreśla się jednak, że posiadacz może w

stosunku do rzeczy przejściowo nie wykonywać władztwa, lecz na skutek tego nie

traci posiadania. O posiadaniu można mówić jedynie w przypadku, gdy władanie nie

napotyka skutecznego oporu osób trzecich, prowadzącego do trwałej utraty

władania rzeczą.

Drugi czynnik w postaci woli władania dla siebie (animus rem sibi habendi)

przejawia się w podejmowaniu wielu czynności wskazujących na to, że posiadacz

traktuje faktyczny stosunek do rzeczy jako własną, z reguły nieograniczoną sferę

dyspozycji. Przeważa przy tym obiektywne ujmowanie elementu animi, w którym o

władaniu rzeczą jak właściciel albo inny uprawniony decyduje ocena otoczenia

posiadającego. Nie można jednak pominąć w tej ocenie rzeczywistej woli

władającego.

Zgodnie z art. 336 k.c., o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób

władania rzeczą; jeśli odpowiada on treści prawa własności, to spełnia cechy

posiadania samoistnego. Oznacza to, że okoliczności uzyskania władania rzeczą

nie mają znaczenia dla oceny tego władania jako posiadania samoistnego.

Okolicznościom uzyskania władania rzeczą ustawodawca nie przypisał znaczenia

normatywnego dla oceny posiadania i jego samoistnosci, jeśli więc jedną z

przesłanek nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie jest jej samoistne

posiadanie, to przy ocenie spełnienia tej przesłanki nie mają znaczenia okoliczności

uzyskania władania nieruchomością, a ściśle rzecz ujmując, nie ma znaczenia

rodzaj zdarzenia prawnego, w wyniku którego doszło do objęcia nieruchomości w

posiadanie. (...)

Ustawowe wyłączenia dopuszczalności zasiedzenia nieruchomości mają

różny charakter, z reguły następują przez wyłączenie ich z obrotu cywilnoprawnego.

Wyłączenie nieruchomości z obrotu (extra commercium) ma charakter

bezwzględny; może być dokonane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność

jakiejkolwiek zmiany osoby właściciela. Przykładowo takim wyłączeniem objęte są

grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi, z wyjątkiem przypadków

określonych w ustawie (art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne,

jedn. tekst: Dz.U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019) oraz nieruchomości Skarbu Państwa

przeznaczone pod drogi publiczne od chwili obwieszczenia o decyzji o ustaleniu

lokalizacji drogi (art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych

zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, Dz.U. Nr

80, poz. 721 ze zm.). Wyłączenie z obrotu może wynikać także ze szczególnego

charakteru nieruchomości. Przykładem takiego wyłączenia są nieruchomości

niezbędne dla celów obronności i bezpieczeństwa, określone w § 1 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów

nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa

państwa (Dz.U. Nr 207, poz. 2107). W art. 7 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o

gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz.U. z 1969 r. Nr 32,

poz. 159 ze zm.) wprowadzono generalne wyłączenie zasiedzenia w stosunku do

nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W okresie od dnia 1

stycznia 1965 r. do dnia 1 października 1990 r. obowiązywał art. 177 k.c., w którym

wprowadzono generalny zakaz zasiedzenia nieruchomości będących przedmiotem

własności państwowej.

Powszechne wyłączenie zasiedzenia nieruchomości przekazanych na cele

reformy rolnej przyjmowano w orzecznictwie przed 1989 r., uznając, że osoby, które

przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty, wchodzące w skład

nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, nie mogą nabyć

własności tych gruntów przez zasiedzenie po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6

września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. uchwała składu siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 1962 r., 1 CO 11/62, OSNCP 1963,

nr 6, poz. 112). Oznaczało to, że jeżeli do czasu wejścia w życie dekretu PKWN z

dnia 6 września 1944 r. nie doszło do nabycia własności nieruchomości ziemskiej

przez zasiedzenie i nieruchomość ta, stosownie do postanowień art. 2 dekretu

przeszła na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej, to

dalszy bieg zasiedzenia co do takich nieruchomości nie był już możliwy po wejściu

w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (13 września 1944 r.).

Wspomnieć należy także o ograniczeniu nabywania przez zasiedzenie

nieruchomości rolnych nieprzeznaczonych na cele reformy rolnej, wchodzących w

skład gospodarstwa rolnego, wprowadzonym z dniem 5 lipca 1963 r. na podstawie

art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o ograniczaniu podziału gospodarstw

rolnych (Dz.U. Nr 28, poz. 168). Przepisy tej ustawy zostały zastąpione przepisem

art. 178 k.c., który wprowadził ogólny zakaz nabycia przez zasiedzenie części

nieruchomości rolnej, jeżeli według przepisów kodeksu cywilnego o ograniczaniu

podziału gospodarstw rolnych zbycie tej części nie byłoby dopuszczalne. Przepis

art. 178 k.c. został uchylony z dniem 4 listopada 1971 r. ustawą z dnia 26

października 1971 r. zmieniającą ustawę – kodeks cywilny (Dz.U. Nr 27, poz. 252).

Od wyłączenia nieruchomości z obrotu cywilnoprawnego należy odróżnić

sytuacje, w których rodzaj nieruchomości będącej przedmiotem własności

publicznej decyduje o tym, że jest ona przeznaczona do publicznego korzystania.

Do tej kategorii należą drogi publiczne, place publiczne, parki miejskie lub

nieruchomości cmentarne, które nie mogą być jednocześnie przedmiotem

publicznego korzystania przez nieograniczoną liczbę osób oraz jednocześnie

indywidualnego posiadania samoistnego, a tym samym zasiedzenia.

Uogólniając można stwierdzić, że przez zasiedzenie nie można nabyć

własności nieruchomości bądź dlatego, że zostały wyłączone z obrotu

cywilnoprawnego ze względu na ich szczególny charakter, bądź dlatego, że nabycie

własności zostało wyraźnie wyłączone przez ustawę, chyba że przepis ustawowy

wyraźnie na to zezwala, bądź wreszcie dlatego, że spełnienie wszystkich

przesłanek wymaganych do zasiedzenia nie wystarcza do nabycia własności bez

przewidzianego w ustawie zezwolenia (np. nabycie własności nieruchomości

położonej w Polsce przez cudzoziemca).

Nasuwa się pytanie, jak w świetle tych przypadków wyłączenia lub

ograniczenia nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przedstawia się

argumentacja Sądu Najwyższego zawarta w tych orzeczeniach, w których

wyłączono możliwość zaliczenia do okresu zasiedzenia okresu władania przez

Skarb Państwa wykonywanego w ramach władztwa publicznego. W uchwale z dnia

25 października 1996 r., III CZP 83/96 (OSNC 1997, nr 5, poz. 47) Sąd Najwyższy,

wyjaśniając istotę władczej ingerencji państwa w sferę stosunków cywilnoprawnych,

wskazał, że powinna ona być na tyle silna, że można mówić o faktycznym

wyłączeniu danej rzeczy z obrotu cywilnoprawnego i niemożności przełamania woli

państwa przez zainteresowany podmiot w drodze skorzystania z cywilnoprawnych

środków ochrony. Podobnie w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 września

1993 r., III CZP 72/93, jednym z elementów wnioskowania było stwierdzenie, że

rzecz objęta przez Państwo we władanie w ramach sprawowanych zadań

publicznych może stać się przedmiotem posiadania tylko w razie wprowadzenia jej

do obrotu cywilnoprawnego lub na szczególnej podstawie prawnej. To stwierdzenie

pozwala wnosić, że od chwili uzyskania władania nieruchomością przez Państwo w

ramach imperium rzecz znajdowała się poza obrotem cywilnoprawnym.

Poglądu tego nie można podzielić.

Po pierwsze, jeżeli własność nieruchomości została przejęta na rzecz Skarbu

Państwa na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, której nieważność

stwierdzono, to do chwili stwierdzenia nieważności właścicielem nieruchomości

formalnie był Skarb Państwa i brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, aby w tym

czasie nieruchomość była rzeczą wyłączoną z obrotu cywilnoprawnego. W wyniku

stwierdzenia nieważności własność odzyskiwał poprzedni właściciel ze skutkiem

ex tunc. Także wówczas nieruchomość nie była wyłączona z obrotu, gdyż miała

właściciela, a trudności byłego właściciela z odzyskaniem władania nieruchomością

nie mogą uzasadniać wniosku o wyłączenie jej z obrotu cywilnoprawnego. Jeżeli

zaś Skarb Państwa rozporządził tą nieruchomością na rzecz osoby trzeciej, to

zachodziły nieodwracalne skutki prawne, a tym samym nie było możliwe wydanie

decyzji o stwierdzeniu nieważności; w rachubę wchodziło stwierdzenie, że decyzję

wydano z naruszeniem prawa.

Po drugie, jeżeli przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło

bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w szczególności nie wydano decyzji

administracyjnej, to prawo własności przez cały czas władania nieruchomością

przez Skarb Państwa przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi. Także w tej

sytuacji nie można przyjąć, aby nieruchomość taką traktować jako rzecz wyłączoną

z obrotu.

Po trzecie, wyłączenie nieruchomości z obrotu cywilnoprawnego następuje ze

względu na przepis prawa lub na przeznaczenie nieruchomości; żaden z tych

przypadków w omawianej sytuacji nie zachodzi.

3. Jeżeli okres władania nieruchomością przez Skarb Państwa nabytą w

ramach sprawowania władztwa publicznego nie prowadził do wyłączenia tej

nieruchomości z obrotu cywilnoprawnego, to rozważenia wymagają dalsze

argumenty, że władanie nieruchomością w takich okolicznościach nie może być

oceniane na podstawie art. 336 k.c. W uchwale z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP

133/92, Sąd Najwyższy stwierdził, że na podstawie art. 336 k.c. należy oceniać

takie stany faktyczne, w których zawładnięcie nieruchomością było normalne,

typowe, a nie wyjątkowe i szczególne. Pomijając ogólność i ocenność tych określeń

stwierdzić należy, że właśnie dla organów państwowych jest charakterystyczne, a

więc typowe, normalne, że realizują swoje funkcje przez podejmowanie aktów

władczych i że akty te mogą prowadzić do objęcia nieruchomości we władanie w

granicach wykonywania prawa własności. Nie można więc objęcia nieruchomości

we władnie w takich okolicznościach uznać za szczególne lub wyjątkowe.

Inną argumentację przedstawił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu

sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, stwierdzając, że do istoty

posiadania należy nie tylko stan faktyczny władania, który byłby zaledwie pierwszą

postacią possesio naturalis, ale również kwalifikacja nadana przez normę prawną

mieszczącą się w kodeksie cywilnym i odnoszącą się do stosunków nim

uregulowanych. (...)

Tego poglądu także nie można podzielić.

Po pierwsze, wyeliminowanie możliwości nabycia w drodze zasiedzenia przez

Skarb Państwa nieruchomości objętej we władanie na podstawie decyzji

administracyjnej, której nieważność została następnie stwierdzona, prowadzi do

wniosków, które budzą poważne wątpliwości. Jeżeli Skarb Państwa działał

samowolnie, bez podejmowania jakichkolwiek kroków mających choćby pozory

legalnego działania (np. przez wydanie decyzji administracyjnej), to nie ma żadnych

przeszkód do nabycia własności w drodze zasiedzenia, choćby przeciwstawienie

się samowoli podmiotu działającego w imieniu i na rachunek Skarbu Państwa było

niemożliwe lub bezskuteczne (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14

stycznia 1996 r., I CKN 40/96, nie publ.). Zastosowanie takiego sposobu objęcia

nieruchomości we władanie (bezprawne i w złej wierze) nie byłoby przeszkodą w

nabyciu własności na podstawie zasiedzenia, podczas gdy władanie

nieruchomością na podstawie decyzji administracyjnej, w przeświadczeniu

władającego zgodnej z prawem, eliminowałoby po kilkudziesięciu latach władania

nieruchomością możliwość zasiedzenia.

Po drugie, zanegowanie możliwości uznania za posiadanie władztwa nad

nieruchomością ze względu na uzyskanie go w wyniku działania w ramach

imperium, uzasadnia odmowę zastosowania wobec Skarbu Państwa, jako podmiotu

sprawującego takie władztwo, innych przepisów kodeksu cywilnego, w których

wprost nawiązano do sytuacji prawnej posiadacza. Przykładowo można wskazać

art. 434 k.c., przypisujący samoistnemu posiadaczowi budowli odpowiedzialność za

szkodę wyrządzoną przez zawalenie się budowli lub oderwanie się jej części. Z

tego względu należałoby też odmówić zastosowania art. 224 § 2 i art. 225 k.c.

odnośnie do roszczeń uzupełniających właściciela w stosunku do posiadacza, jak

też wyłączona byłaby możliwość ustalenia granic nieruchomości na podstawie

ostatniego spokojnego stanu posiadania (art. 153 k.c.). Takie konsekwencje trudno

zaakceptować.

Po trzecie, definiując posiadanie, w art. 336 k.c. wyeksponowano przesłankę

faktycznego władztwa nad rzeczą, pominięto natomiast sposób oraz okoliczności, w

których doszło do objęcia nieruchomości we władanie, mające znaczenie jedynie

dla oceny dobrej lub złej wiary wpływającej na długość okresu zasiedzenia.

Przyjęcie, że władczy sposób działania Państwa w stosunku do właścicieli

nieruchomości świadczy o pozostawaniu tej relacji prawnej poza sferą stosunków

cywilnoprawnych (art. 1 k.c.), oznacza, iż ta relacja o charakterze

publicznoprawnym między Państwem a właścicielem nie może być właściwa także

dla oceny innych stosunków prawnych, jakie powstają w związku z władaniem

przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością. Skarb Państwa jest podmiotem prawa

cywilnego; włada nieruchomością, która nie jest wyłączona z obrotu

cywilnoprawnego oraz wyraża wolę posiadania nieruchomości dla siebie. Taki stan

należy ocenić w kategoriach prawa cywilnego, w szczególności jako odpowiadający

pojęciu samoistnego posiadania przewidzianego w art. 336 k.c. Nie można

przekonująco uzasadnić, że tylko w tym przypadku do definicji posiadania należy

wprowadzić pozanormatywny element w postaci sposobu uzyskania władania.

Niewątpliwie między Państwem a właścicielem nieruchomości zachodzi relacja

prawna o charakterze publicznoprawnym, unormowana przepisami prawa

publicznego, nie oznacza to jednak, aby w wyniku tych działań Państwa nie mogły

powstać stany faktyczne, które należy oceniać według przepisów prawa cywilnego.

Akty z zakresu imperium bardzo często wywołują skutki cywilnoprawne i skutki te –

oceniane według właściwych przepisów prawa cywilnego – nie mogą być

kwestionowane nawet wówczas, gdy pojawiają się zastrzeżenia natury społecznej

bądź moralnej. Nie można też pominąć art. 339 k.c., zgodnie z którym domniemywa

się, że ten kto faktycznie rzeczą włada jest posiadaczem samoistnym.

Podstawowym założeniem orzeczeń, w których odmówiono władaniu

nieruchomościami uzyskanymi przez Skarb Państwa w związku z wykonywaniem

władzy publicznej cech samoistnego posiadania, było stwierdzenie, że Państwo

jako szczególny podmiot prawa podejmuje działania w sferze władczej (imperium) i

w sferze stosunków cywilnoprawnych (dominium). Źródła prawa regulujące te sfery

działania są odmienne; inny jest sposób ochrony podmiotów, które pozostają z

Państwem w stosunkach prawnych w jednej i drugiej sferze, i inne są cele działania

Państwa w obu tych sferach. Prowadzi to do wniosku – jak stwierdził Sąd

Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP

72/93 – że Skarb Państwa nie może dowolnie posługiwać się instytucjami prawa

cywilnego w sferze działalności określonej jako imperium, uregulowanej przepisami

prawa publicznego. Ta konstatacja oznaczała, że Skarb Państwa nie może zaliczyć

do zasiedzenia okresu władania nieruchomością wykonywanego w ramach

sprawowania władztwa publicznego. Władanie takie spełnia wprawdzie wymagania

samoistnego posiadania w rozumieniu art. 336 k.c., lecz na przeszkodzie takiej

oceny prawnej leży władczy sposób jego uzyskania.

Gdyby przyjąć za uzasadnione stanowisko ukształtowane uchwałą składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/73, to

kluczowe znaczenie ma sprecyzowanie kryteriów, według których określone stany

faktyczne będą kwalifikowane jako uzyskanie władania nieruchomością przez Skarb

Państwa w ramach imperium; jedynie w odniesieniu do tych stanów faktycznych

aktualne byłoby stanowisko, że wykonywanie tak uzyskanego władania nie może

być uznane za samoistne posiadanie i to wówczas, gdy jego wykonywanie

odpowiada cechom określonym w art. 336 k.c.

Analiza orzeczeń Sądu Najwyższego pozwala stwierdzić, że mimo

wielokrotnego podejmowania kwestii uzyskania władania rzeczą w związku ze

sprawowaniem władztwa publicznego, brak jednolitego poglądu o podstawowym

znaczeniu, a mianowicie, czy uzyskanie władania nieruchomością w ramach

imperium zachodzi jedynie w razie wydania władczego rozstrzygnięcia w

odniesieniu do nieruchomości, czy także w razie objęcia nieruchomości we

władanie bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Tytułem przykładu można wskazać,

że objęcie nieruchomości we władanie w ramach imperium było wiązane z

wszystkimi przypadkami uzyskania władania nieruchomością w wyniku niezgodnej z

prawem władczej ingerencji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13

października 2005 r., I CK 162/05), z przypadkami wydania decyzji administracyjnej

sprzecznej z prawem, następnie wzruszonej ze skutkiem ex tunc (por.

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1996 r., III CKN 8/96,

OSNC 1997 nr 4, poz. 38) oraz z wyrokiem karnym, następnie uchylonym (por.

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 października 2000 r. III CKN 1331/00).

Jednocześnie za przykład uzyskania władania nieruchomością przez Skarb

Państwa poza zakresem imperium uznano władanie uzyskane przez ten podmiot na

podstawie orzeczenia sądu, następnie uchylonego w wyniku uwzględnienia rewizji

nadzwyczajnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 października 1996 r., III

CZP 83/96), władanie uzyskane na podstawie postanowienia sądowego o

stwierdzeniu nabycia spadku, następnie zmienionego (por. postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 15 grudnia 2000 r., V CKN 767/00, OSNC 2001, nr 7-8, poz.

110), a także w następstwie bezpodstawnego uznania się za właściciela na

podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i

poniemieckich (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1999 r., II

CKN 614/98, OSNC 2000, nr 6, poz. 115).

Odnosząc się do tych przykładów należy stwierdzić, że aprobata dla

stanowiska przyjętego w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z

dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, opartego na rozróżnieniu dwóch sfer

działalności Państwa (dominalnej i imperialnej), wymaga wyraźnego rozróżnienia

obu tych sfer. Orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazuje, że w tym przedmiocie

nie wypracowano jednolitego poglądu, w konsekwencji czego badanie w

poszczególnych sprawach czy Państwo działało w sferze władczej czy w sferze

dominium, następowało przez pryzmat różnych i niedostatecznie sprecyzowanych

przesłanek. To prowadziło do rozbieżnych ocen i stanowisk, które budzą

wątpliwości. Przykładowo można wskazać na rozbieżności w ocenie sytuacji

bezspornego zawładnięcia nieruchomością bez wydania jakiejkolwiek decyzji

administracyjnej bądź uznania, że orzeczenie sądowe nie jest przejawem

władczego działania Państwa jako podmiotu publicznego.

W tej sytuacji, przy akceptacji stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w

uchwale siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, rysuje się

następująca alternatywa: albo przy rezygnacji z dookreślenia pojęcia władania

nieruchomością przez Skarb Państwa w ramach władztwa publicznego pozostawić

tę ocenę składom orzekającym w poszczególnych sprawach, albo podjąć próbę

sprecyzowania tego pojęcia przez wskazanie kryteriów takiej oceny. Oba

rozwiązania prowadzą jednak do konsekwencji, które trudno akceptować; przyjęcie

pierwszego stwarza realne ryzyko pogłębienia się rozbieżności w orzecznictwie

Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, drugie natomiast zakłada szerokie

pojmowanie władczych uprawnień Państwa, gdyż we wszystkich przypadkach

„nadużycia" siły państwa powinno być wykluczone stosowanie przepisów o

zasiedzeniu, niezależnie od tego, w jaki sposób nastąpiło objęcie nieruchomości we

władanie przez Skarb Państwa. (...)

Takie pojmowanie władztwa publicznego uzasadnia pogląd, że Państwo

dysponujące aparatem przymusu może podejmować i podejmuje różne działania

godzące w prawa innych podmiotów. Pozbawienie podmiotu prawa cywilnego

własności nieruchomości lub faktycznego nią władania może być następstwem

działania władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, może bowiem

polegać np. na ustanowieniu prawa niezgodnego z Konstytucją lub ratyfikowanymi

umowami międzynarodowymi, na działaniach podejmowanych nie tylko bez

jakiejkolwiek podstawy prawnej, ale i bez tworzenia pozorów działania prawnego

albo na działaniach polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych lub

orzeczeń sądowych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Nie można więc przyjąć, że wykonywanie władztwa publicznego, w wyniku

którego nastąpiło przejęcie nieruchomości, zachodziło tylko wówczas, gdy wydano

decyzję administracyjną, oraz że orzeczenie sądowe nie było przejawem władczej

ingerencji państwa. Jednocześnie sprzeciw budzi także stanowisko, że we

wszystkich przypadkach objęcia przez Skarb Państwa nieruchomości w ramach tak

szeroko rozumianego władztwa publicznego, wyłączone jest stosowanie przepisów

o zasiedzeniu. (...)

4. Przywracając pojęciu „samoistne posiadanie” jego klasyczne rozumienie,

nie można pominąć ochrony interesu właściciela pozbawionego przez Państwo

władania nieruchomością. Nie można zaprzeczyć, że intencją Sądu Najwyższego

wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r., III CZP

72/93, było wskazanie – w ramach konstrukcji prawa cywilnego – możliwości

ochrony interesów byłych właścicieli nieruchomości. Przyjęcie koncepcji

wyłączającej zaliczenie przez Skarb Państwa do zasiedzenia okresu władania

nieruchomością uzyskanego w ramach władztwa publicznego niewątpliwie wiązało

się z przeświadczeniem, że odmienne stanowisko mogłoby „usprawiedliwiać"

pozbawienie podmiotów prawa cywilnego prawa własności bez podstawy prawnej

wskutek czynności o charakterze imperium i samowolnej zmiany tak uzyskanego

władztwa w posiadanie samoistne. (...)

Rozważając te kwestie należy mieć na względzie, że zmiany polityczne, które

zaszły po drugiej wojnie światowej, a następnie pod koniec XX wieku, spowodowały

daleko idące przekształcenia własnościowe. Trzeba mieć świadomość, że nie jest

możliwe przywrócenie stanu prawnego nieruchomości sprzed kilkudziesięciu lat.

Przywrócenie ograniczonej nawet równowagi między sprzecznymi interesami

byłych i obecnych właścicieli nieruchomości, niegdyś zawładniętych przez Państwo,

nie może być dokonane przy zastosowaniu instytucji prawa cywilnego w sposób

niebudzący wątpliwości. Te uwarunkowania należy uwzględniać przy podejmowaniu

przez Sąd Najwyższy wykładni obowiązujących przepisów, mającej prowadzić do

wydawania sprawiedliwych rozstrzygnięć.

Kierując się tymi względami Sąd Najwyższy poszukiwał rozwiązania problemu

ochrony przed zasiedzeniem osób, które w poprzednim okresie ustrojowym utraciły

posiadanie na podstawie „imperialnych” aktów władzy publicznej w konstrukcji

nadużycia prawa podmiotowego. Takie stanowisko zostało przedstawione w

uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1992 r., III CZP

133/92, w którym wskazano, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości

przez zasiedzenie przez stronę, która nabyła nieruchomość bezprawnie, co zostało

ustalone prawomocną decyzją, stanowiłoby nadużycie prawa i strona taka nie może

korzystać z ochrony. Zdaniem Sądu Najwyższego, odmienne stanowisko

prowadziłoby do nieoczekiwanych wyników, sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem;

państwo uchyla jako nieważną decyzję, w wyniku której bezprawnie stało się

właścicielem nieruchomości, i równocześnie uważa, że jest nadal jej właścicielem

na podstawie o przepisów o zasiedzeniu. Podstawą nabycia przez zasiedzenie

byłaby w rezultacie ta sama decyzja nieważna z mocy prawa, bo w jej wyniku

nastąpiło objęcie w posiadanie.

Poglądu tego nie można podzielić.

Po pierwsze, zarzut nadużycia prawa nie może być skutecznie podnoszony,

gdy przepis prawa rozstrzyga w sposób jednoznaczny określoną sytuację, nie

pozostawiając sądowi marginesu ocennego, nawet jeżeli można uznać, że dochodzi

do pokrzywdzenia jednej ze stron. O takim stanowisku ustawodawcy świadczy

choćby to, że były właściciel w wypadku zasiedzenia nie może skorzystać z reżimu

bezpodstawnego wzbogacenia; art. 5 k.c. nie może stanowić podstawy do

zaniechania lub ograniczenia (nabycia lub utraty) istniejących praw podmiotowych.

Po drugie, należy przychylić się do poglądu, że art. 5 k.c. nie może być

podstawą odmowy stwierdzenia nabycia własności przez zasiedzenie, ponieważ

nabycie to następuje ex lege. Stwierdzenie przez sąd nabycia prawa własności w

drodze zasiedzenia ma charakter deklaratywny, co wyklucza dopuszczalność

zastosowania tego przepisu do ustalenia istnienia lub nieistnienia prawa.

Po trzecie, trudno aprobować pogląd, który w istocie zakłada a priori

stosowanie art. 5 k.c. dla określonej kategorii przypadków, a nie do konkretnych

stanów faktycznych, które wymagają odstąpienia od rozwiązań typowych.

Po czwarte, ustawodawca normując zasiedzenie przyznał prymat ochronie

trwającego przez wiele lat status quo kosztem prawa własności dotychczasowego

właściciela. Nie uzależnił możliwości zasiedzenia od tytułu lub sposobu objęcia

rzeczy w posiadanie, a dobra lub zła wiara posiadacza ma wpływ jedynie na

długość okresu zasiedzenia. Takie założenia przemawiają przeciwko próbom

odwoływania się do konstrukcji nadużycia prawa względnie poszukiwania innej

aksjologii dla uzasadnienia „blokowania” stosowania przepisów bezwzględnie

obowiązujących.

Po piąte, przy ocenie możliwości odwoływania się w tych sprawach do

konstrukcji nadużycia prawa nie można pominąć, ujawnionej – w ramach dyskusji

nad projektami ustaw reprywatyzacyjnych – rozbieżności poglądów we

współczesnym społeczeństwie na temat moralnego prawa byłych właścicieli

odzyskania w naturze znacjonalizowanych nieruchomości lub ich rynkowej

równowartości.

Podsumowując należy stwierdzić, że koncepcja wskazująca na możliwość

zastosowania konstrukcji nadużycia prawa dla ochrony przed zasiedzeniem Skarbu

Państwa osób, które utraciły w poprzednim okresie posiadanie nieruchomości na

skutek władczego działania Państwa, nie jest uzasadniona.

Ochrony tej Sąd Najwyższy zaczął poszukiwać w instytucji zawieszenia biegu

zasiedzenia (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.). Odwołano się do niej w

postanowieniach z dnia 9 maja 2003 r., V CK 24/03 (nie publ.) i z dnia 9 maja 2003

r., V CK 13/03 (OSP 2004, nr 4, poz. 53), stwierdzając, że nie można przyjąć, iż

właściciele nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa z naruszeniem prawa

mogli efektywnie na drodze prawnej dochodzić jej zwrotu w okresie sięgającym

jeżeli nie końca lat osiemdziesiątych, to w każdym razie do chwili wejścia w życie

ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o

zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8). Na

przeszkodzie stał niezależny od nich, wywołany uwarunkowaniami politycznymi,

obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Stan taki jest

porównywalny ze stanem siły wyższej (zawieszenia wymiaru sprawiedliwości);

uniemożliwiającym uprawnionemu dochodzenie swych roszczeń przed sądem lub

innym organem i w konsekwencji powodującym zawieszenie biegu przedawnienia

oraz zasiedzenia.

Koncepcja głosząca, że w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w

stosunku do dochodzenia pewnych roszczeń można było mówić o „zawieszeniu

wymiaru sprawiedliwości" nie jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego nowa.

Przyjęto ją m.in. w uchwale z dnia 11 października 1996 r., III CZP 76/96 (OSNC

1997, nr 2, poz. 16), w wyroku z 11 lutego 1997 r., II CKN 78/96 (nie publ.) oraz w

wyroku z dnia 14 marca 2002 r., IV CKN 878/00 (nie publ.). Zwieńczeniem tej

wykładni było postanowienie z dnia 13 października 2005 r., I CK 162/05, w którym

przyjęto, że niemożność skutecznego dochodzenia zwrotu rzeczy spowodowana

uwarunkowaniami politycznymi jest równoznaczna z siłą wyższą (stanem

zawieszenia wymiaru sprawiedliwości). Argumentacja Sądu Najwyższego zmierzała

do wykazania, że przypadki bezprawnego zawładnięcia cudzą rzeczą przez

Państwo różniły się od przypadków takiego zawładnięcia przez inne podmioty tym,

że w pierwszym wypadku istniały ograniczenia w możliwości odwrócenia skutków

naruszenia prawa w postaci tamowania przez aparat władzy państwowej

możliwości dochodzenia przez właścicieli swych naruszonych praw. Jak

podkreślano w doktrynie, jedyna różnica pomiędzy Skarbem Państwa a innymi

posiadaczami bezprawnie władającymi cudzą rzeczą polega na możliwości

faktycznego "blokowania" przez aparat władzy państwa dochodzenia przez

właściciela roszczeń na drodze sądowej.

Zdaniem Sądu Najwyższego wyrażonym w powołanym postanowieniu,

bezprawne działania aparatu władzy państwowej nie powinny być sankcjonowane

przez uwzględnienie czasu, w którym one trwały, jako okresu prowadzącego do

zasiedzenia. W związku z tym należy przyjąć, że bieg zasiedzenia na rzecz Skarbu

Państwa nie rozpoczynał się dopóty, dopóki właściciel nie mógł efektywnie

dochodzić zwrotu przedmiotu swego prawa. Dopuszczalność stosowania do biegu

zasiedzenia przepisów o przerwaniu bądź zawieszeniu biegu przedawnienia

odpowiada podstawowemu założeniu instytucji zasiedzenia – utracie własności

rzeczy na korzyść jej samoistnego posiadacza w wyniku niewykonywania przez

właściciela swych uprawnień w terminie zasiedzenia. Założenie to zatem implikuje

realną możliwość podejmowania przez właściciela w terminie zasiedzenia działań

prawnych zmierzających do odzyskania przedmiotu własności.

Podobnie w uchwale z dnia 25 października 1996 r., III CZP 83/96, Sąd

Najwyższy przyjął, że nieuwzględnienie zasiedzenia może uzasadniać niemożność

przełamania woli państwa przez zainteresowany podmiot w drodze skorzystania z

cywilnoprawnych środków ochrony.

Podsumowując należy stwierdzić, że Sąd Najwyższy w dotychczasowym

orzecznictwie przyjmował konstrukcję zawieszenia biegu przedawnienia ze względu

na istnienie stanu zrównanego ze stanem siły wyższej (stanem zawieszenia

wymiaru sprawiedliwości) w sytuacji niezależnego od właściciela, wywołanego

uwarunkowaniami politycznymi, obiektywnego, o powszechnym zasięgu

oddziaływania stanu niemożności efektywnego dochodzenia na drodze prawnej

zwrotu rzeczy, skutkiem którego było uniemożliwienie uprawnionemu dochodzenie

roszczeń przed sądem lub innym organem. Sąd Najwyższy dopuścił więc

możliwość powoływania się na okoliczności o charakterze politycznym, które

uniemożliwiały dochodzenie roszczeń, a bieg terminu zasiedzenia nie mógł się

rozpocząć w czasie, w którym właściciele nieruchomości nie mogli efektywnie

dochodzić na drodze prawnej jej zwrotu.

5. Artykuł 121 pkt 4 k.c. stanowi, że bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a

rozpoczęty ulega zawieszeniu co do wszelkich roszczeń, gdy z powodu siły wyższej

uprawniony nie może ich dochodzić przed sądem lub innym organem powołanym

do rozpoznawania spraw danego rodzaju przez czas trwania przeszkody. Przepis

ten oraz przepisy o zawieszeniu i przerwie przedawnienia odpowiednio stosuje się

do biegu terminu zasiedzenia (art. 175 k.c.).

W poprzednim stanie prawnym art. 277 pkt 4 k.z. oraz art. 109 pkt 4 ustawy z

dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311 ze

zm.) stanowiły, że bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega

zawieszeniu względem wszelkich roszczeń, gdy z powodu zawieszenia wymiaru

sprawiedliwości albo siły wyższej nie można ich dochodzić przed sądami polskimi.

Ustawodawca zatem odróżniał wyraźnie oba stany, tj. stan zawieszenia wymiaru

sprawiedliwości i zaistnienie siły wyższej. Pierwsza sytuacja istniała w wypadku

zaprzestania działalności przez wszystkie sądy w państwie (np. na skutek wojny),

natomiast druga w wypadku niemożności dochodzenia roszczeń z przyczyn od

uprawnionego niezależnych, mimo że działanie sądownictwa nie było zawieszone

(np. powódź na określonym terenie, strajk pracowników administracji sądowej).

Można więc stwierdzić, że stan zawieszenia wymiaru sprawiedliwości traktowano w

założeniu legislacyjnym jako potencjalne zjawisko „niefunkcjonowania sądów”. Jeśli

więc w kodeksie cywilnym zrezygnowano z tej konstrukcji prawnej, poprzestając

jedynie na wskazaniu siły wyższej jako stanu uzasadniającego zawieszenie biegu

przedawnienia, to powstaje pytanie, czy znajduje uzasadnienie operowanie

pojęciem „zawieszenie wymiaru sprawiedliwości” jako porównywalnego ze stanem

wyższej konieczności. Trafnie wskazano w piśmiennictwie, że formalnie nie ma do

tego podstawy prawnej, gdyż pojęcie „stan wyższej konieczności” pochłonęło

pojęcie „stan zawieszenia wymiaru sprawiedliwości.”

Siła wyższa tworzy jedyny przypadek zawieszenia biegu przedawnienia

roszczeń wszelkiego rodzaju. Pojęcie to nie zostało w prawie polskim unormowane,

a ustawodawca pozostawił jego określenie doktrynie i orzecznictwu. Należy

zauważyć, że podstawowe koncepcje teoretyczne siły wyższej zostały rozwinięte na

tle prawa zobowiązań przy jej rozważaniu jako przyczyny usprawiedliwiającej

niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania, a przede wszystkim jako

granicy odpowiedzialności powstającej bez względu na winę sprawcy szkody. W tej

płaszczyźnie spośród dwóch głównych teorii, obiektywnej i subiektywnej, w

doktrynie i judykaturze polskiej przewagę zdobyli zwolennicy teorii obiektywnej,

wykazując jednak dążenie do ujęć kompromisowych.

Te koncepcje, rozwinięte na tle prawa zobowiązań, zachowują w swoim

zasadniczym zrębie walor przy interpretacji art. 121 k.c., należy jednak zauważyć,

że pojęcie siły wyższej jako przyczyny uzasadniającej zawieszenie biegu

przedawnienia z art. 121 k.c. jest nieco inne. Bezpośrednie odniesienie się

ustawodawcy w treści tego przepisu do sytuacji uprawnionego („uprawniony nie

może dochodzić”) powoduje z natury rzeczy pewną subiektywizację oceny. Jeśli

więc siłę wyższą ujmuje się jako zjawisko zewnętrzne, nieuchronne, którego nie

można przewidzieć ani mu się przeciwstawić, to pewna subiektywizacja oceny

wynikająca z art. 121 k.c. odnosi się do wskazanych cech siły wyższej, a w

szczególności do cechy w postaci zewnętrznego charakteru zjawiska. W

orzeczeniu z dnia 23 września 1958 r., 3 CR 1230/58 ("Państwo i Prawo" 1960, nr

12, s. 1067) Sąd Najwyższy odmówił uznania za siłę wyższą przymusowego pobytu

powódki w ZSRR w związku z drugą wojną światową i wypadkami powojennymi

uznając, że przyczyna ta „nie miała charakteru zewnętrznego”. Diametralnie

odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 marca 1992 r., III

CZP 10/92 (OSP 1993, nr 2, poz. 30), stwierdzając, że należy uznać za siłę wyższą

w rozumieniu art. 121 pkt 4 k.c. restrykcje stanu wojennego i spowodowaną nimi

niemożliwość bezpiecznego powrotu uprawnionego do kraju. Sąd Najwyższy

wskazał przy tym, że siłę wyższą tworzą zdarzenia, na które osoba zainteresowana

nie ma wpływu i którym przy najbardziej posuniętej staranności nie może zapobiec.

Przy ocenie zewnętrznego charakteru zdarzenia jako jednej z cech siły

wyższej należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, zewnętrzne

pochodzenie działania siły wyższej definiuje się w sposób negatywny, określając

jakie zderzenia są wewnętrzne i przeciwstawia się im wszystkie pozostałe, uznając

je jako zewnętrzne. Wewnętrzne są te zdarzenia, których źródłem jest działanie lub

właściwości urządzeń, środków lub osób, jakimi np. posługuje się prowadzący

przedsiębiorstwo, o którym mowa w art. 435 k.c. Po drugie, nie budzi wątpliwości

uznanie za zjawiska tworzące siłę wyższą zdarzeń o charakterze katastrofalnych

działań przyrody, rozumianych jako klęski żywiołowe (vis naturalis), jak też aktów

siły zbrojnej o charakterze wojny czy zamieszek krajowych (vis armata). Za

przypadek siły wyższej mogą być jednak uznane także akty władzy publicznej (vis

imperia), jak też określone działania ludzkie wykazujące cechy przemożności, np.

zamachy terrorystyczne.

W przypadku aktów władzy publicznej jako zdarzeń, które noszą cechy siły

wyższej, obok immanentnie tkwiącej w nich przemożności natury prawnej

(rozumianej jako niedopuszczalność przeciwstawienia się aktowi władzy),

występuje cecha zewnętrzności w postaci działania Państwa jako szczególnego

podmiotu prawa; będąc polityczną, a więc opartą na władzy formą organizacji

narodu, spełnia ono przede wszystkim funkcje publiczne. Utrzymywanie

bezpieczeństwa zewnętrznego i ładu wewnętrznego wymaga z jednej strony

wchodzenia w publiczne stosunki międzynarodowe, a z drugiej ustanawiania i

egzekwowania publicznych norm prawa wewnętrznego. Jest to sfera działania

określona mianem imperium, charakteryzująca się przede wszystkim elementem

władczości. Działając w ramach imperium, państwo czerpie upoważnienie do

ingerencji w sferę praw jednostek, także praw majątkowych, w systemie prawa

konstytucyjnego, ustaw o charakterze ustrojowym, ustaw zwykłych i norm

wydanych na podstawie ich upoważnienia. Takie działania Państwa mają charakter

zewnętrzny w stosunku do obywatela. Rzecz w tym, czy i kiedy takie akty władzy

publicznej, określające władczo pozycję prawną danego podmiotu powodują, że

uprawniony podmiot nie może dochodzić swych praw przed sądem lub innym

organem powołanym do rozpoznania spraw danego rodzaju (art. 121 pkt 4 k.c.).

Podejmując rozważania w tym przedmiocie należy przede wszystkim

zauważyć, że skoro w kodeksie cywilnym zrezygnowano z konstrukcji „zawieszenia

wymiaru sprawiedliwości” jako samodzielnie określonego stanu powodującego

zawieszenie biegu przedawnienia, to należy przyjąć, iż takie zawieszenie jest

uzasadnione wówczas, gdy z powodu siły wyższej uprawniony nie może dochodzić

roszczeń przed sądem lub innym organem. Zaistnienie stanu siły wyższej w

omawianej sytuacji nie może więc być utożsamiane wyłącznie z obiektywnym

stanem niefunkcjonowania – z przyczyn obiektywnych – wymiaru sprawiedliwości.

Obecnie niemożliwość dochodzenia roszczeń przed sądem lub innym

właściwym organem powoduje zawieszenie biegu przedawnienia i zasiedzenia

wówczas, gdy nastąpiła ona z powodu siły wyższej, nie musi więc nastąpić

zawieszenie wymiaru sprawiedliwości. Nie jest zatem uzasadniony pogląd,

utożsamiający niemożliwość dochodzenia roszczeń ze stanem, w którym nie

działają wszystkie sądy. Przeciwnie, nie należy wykluczać, że w pewnych

sytuacjach faktyczne, a nie prawne pozbawienie danego podmiotu prawa do sądu z

określonych przyczyn może być traktowane jako przypadek siły wyższej, mimo że w

państwie działały sądy lub inne organy właściwe do rozpoznania sprawy.

Określenie charakteru przyczyn, których istnienie spowodowało faktyczne

pozbawienie danego podmiotu prawa do sądu determinuje okoliczność, że chodzi o

akty władzy publicznej, które mogą być uznane za zdarzenia oceniane w

kategoriach siły wyższej. Są to więc przyczyny o silnym zabarwieniu politycznym,

nie można bowiem zaprzeczyć, że faktyczne pozbawienie obywatela prawa do sądu

w sprawach majątkowych narusza minimalne wymagania, którym powinno

odpowiadać państwo prawne. Rzecz jedynie w tym, aby sprecyzować, jakie muszą

być spełnione przesłanki do przyjęcia stanowiska, że z przyczyn natury politycznej

nastąpiło faktyczne pozbawienie obywatela prawa do sądu. Konkretyzując, chodzi o

określenie wymagań, jakie muszą być spełnione, aby przyjąć, że istniały

przeszkody o charakterze politycznym dochodzenia zwrotu nieruchomości

zawładniętej przez Państwo wskutek jego władczych działań.

W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego zasadnie wskazano, że

chodzi o niezależny od właściciela, wywołany uwarunkowaniami politycznymi,

obiektywny, o powszechnym zasięgu oddziaływania stan niemożności skutecznego

dochodzenia na drodze prawnej wydania nieruchomości. Jeśli bowiem

podstawowym założeniem instytucji zasiedzenia jest utrata własności

nieruchomości, o czym decyduje posiadanie samoistne innego podmiotu przez

odpowiedni czas, to takie założenia implikują realną możliwość podejmowania

przez właściciela, w okresie biegu zasiedzenia, działań zmierzających do

odzyskania przedmiotu własności, przeciwdziałając tym samym utracie tej

własności. Takiej realnej możliwości skutecznego dochodzenia wydania

nieruchomości właściciel mógł być pozbawiony na skutek uwarunkowań o silnym

zabarwieniu politycznym. Nie można inaczej ocenić sytuacji, w której władza

publiczna podejmowała szeroko zakrojone działania nacjonalizacyjne, w ramach

których wydano decyzje administracyjne, które nie mogły być poddane kontroli

sądowej, a jednocześnie dotknięte były tak istotnymi uchybieniami, że stwierdzono

ich nieważność po upływie ponad 40 lat. W tych okolicznościach uzasadnione jest

przyjęcie, że bieg zasiedzenia nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu

przez okres obowiązywania niezaskarżalnych do sądu decyzji władzy publicznej,

wadliwie rozstrzygających o skutkach prawnych zdarzenia będącego podstawą

roszczenia. To stanowisko należy odnieść także do tych sytuacji, w których objęcie

nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa nastąpiło bez jakiejkolwiek

podstawy prawnej bądź na podstawie prawnej, która następnie upadła.

Należy jednak zastrzec, że przeszkoda uniemożliwiająca rozpoczęcie lub

powodująca zawieszenie biegu zasiedzenia powinna mieć charakter obiektywny w

tym znaczeniu, że chwilę jej powstania i ustania określają obiektywne okoliczności,

niezależne od zachowania się osoby, którą przeszkoda dotknęła. W szczególności

nie ma znaczenia dla oznaczenia chwili ustania przeszkody czas, w którym osoba

ta podjęła stosowne działania; istotne jest to, kiedy powszechne oddziaływanie

przeszkody ustało i osoba ta mogła podjąć te działanie. Ocena w tym przedmiocie

musi być pozostawiona sądowi orzekającemu w konkretnej sprawie. Dokonując tej

oceny, sąd powinien mieć na względzie, że zastosowanie art. 121 pkt 4 w związku z

art. 175 k.c. w omawianych sytuacjach jest uzasadnione tylko w razie ustalenia, iż

osoba uprawniona do skutecznego dochodzenia roszczenia o wydanie

nieruchomości rzeczywiście była tej możliwości pozbawiona. Takie ustalenie nie

może być dokonane wyłącznie na podstawie twierdzeń osoby uprawnionej;

Konieczne jest wykazanie, że w ówczesnych warunkach ustrojowych i w stanie

prawnym wówczas obowiązującym skuteczne dochodzenie roszczenia nie było

możliwe bądź ze względu na niedostępność środków prawnych, które pozwoliłyby

podważyć wadliwe akty władzy publicznej, bądź ze względu na to, że powszechna

praktyka stosowania obowiązujących wówczas przepisów – obiektywnie biorąc –

nie stwarzała realnych szans uzyskania korzystnego dla uprawnionego

rozstrzygnięcia. Jest to istotne, gdyż wykazanie tych okoliczności powinno zapobiec

niebezpieczeństwu nadmiernej subiektywizacji w ujmowaniu stanu siły wyższej.

Mając to na względzie Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale (art. 1 pkt 1 lit. b,

art. 60 § 1 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym,

Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.).