III CSK 156/07

Sygn. akt III CSK 156/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 listopada 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący)

SSN Zbigniew Strus

SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa R. S.A. z siedzibą w W.,

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa

i Starostę T.

o nakazanie złożenia oświadczenia woli,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 8 listopada 2007 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 15 listopada 2006 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2006 r. Sąd Okręgowy w N. oddalił powództwo

o nakazanie Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa

i Starostę T., aby złożył oświadczenie o nieodpłatnym ustanowieniu na rzecz

powoda użytkowania wieczystego gruntu oraz o nieodpłatnym przeniesieniu na

jego rzecz własności znajdujących się na nim budynków i nie obciążył powoda

kosztami procesu.

Sąd ustalił, że dochodzone roszczenie dotyczy nieruchomości położonej

w Z. przy ul. Z. 2, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 102/3 o pow. 781 m2

oraz działka ewidencyjna nr 102/5 o pow. 167 m2

, dla której Sąd Rejonowy w Z.

prowadzi księgę wieczystą nr […]. W wymienionej księdze jest wpisany jako

właściciel nieruchomości Skarb Państwa - Starosta Powiatu T.

Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia 21 stycznia

1987 r. wymieniona nieruchomość wraz z budynkiem Klubu […] została przekazana

nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste […] Spółdzielni Wydawniczej „P. "Z dniem 6

kwietnia 1990 r. „P." została postawiona w stan likwidacji na podstawie ustawy z

dnia 22 marca 1990 r. o likwidacji Spółdzielni „P." (Dz. U. Nr 21, poz. 125). Zgodnie

z uchwałą Rady Ministrów nr 172 z dnia 29 października 1991 r. (MP nr 3, poz. 13)

część majątku likwidowanej Spółdzielni przejął Skarb Państwa w celu utworzenia

spółki akcyjnej Skarbu Państwa.

Zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 1991 r. Minister Przemysłu i Handlu

utworzył z dniem 1 maja 1991 r. - wykorzystując przejęty przez Skarb Państwa

majątek zlikwidowanej „P." - przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą

Przedsiębiorstwo „R". Na podstawie zarządzenia z dnia 20 stycznia 1992 r.,

zmieniającego pierwotne zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu, utworzone

Przedsiębiorstwo zostało nieodpłatnie wyposażone w nieruchomości, wymienione

w załączniku nr 3 do zrządzenia zmieniającego, w ten sposób, że grunty oddano

mu w użytkowanie wieczyste, a znajdujące się na nich budynki – na własność. W

przytoczonym załączniku została wymieniona nieruchomość w Z. przy ul. Z. 2.

3

Dnia 14 października 1991 r. pomiędzy komisją likwidacyjną „P." a

przedstawicielem Ministra Przemysłu i Handlu została zwarta umowa, której § 7

stanowi, że ilekroć z mocy prawa, umowy lub zwyczaju dla skutecznego przejęcia

wymagana jest zgoda wierzyciela, zgoda organu administracji państwowej lub

organu samorządu, zmiana decyzji administracyjnej, wygaszenie prawa strony

przekazującej i ustanowienie w to miejsce prawa strony przejmującej, z

odpowiednim wnioskiem wystąpi strona przejmująca, a strona przekazująca nie

będzie uchylać się od niezbędnego współdziałania.

Na podstawie zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nr 30 z dnia 24 stycznia

1992 r. oraz aktu notarialnego z dnia 24 marca 1992 r., który został sporządzony na

podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw

państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), Przedsiębiorstwo „R." zostało

przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa „R." S.A., która przejęła

cały majątek przekształconego przedsiębiorstwa.

Sąd Okręgowy uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia powództwa.

W chwili tworzenia Przedsiębiorstwa „R." obrót nieruchomościami stanowiącymi

własność Skarbu Państwa regulowała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r.,

Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej: u.g.g.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.g.g. podmiotami

uprawnionymi do gospodarowania gruntami stanowiącymi własność Skarbu

Państwa byli właściwi wojewodowie i rejonowe organy rządowej administracji

ogólnej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Opierając się na analizie

stanu prawnego z chwili tworzenia Przedsiębiorstwa „R.", Sąd stwierdził, że

wówczas nie było w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.g.g. przepisu szczególnego

uprawniającego Ministra Przemysłu i Handlu do gospodarowania sporną

nieruchomością. Takiego charakteru nie miał zwłaszcza przepis art. 46 ust. 1

ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn.:

Dz. U. z 1991 r., Nr 18, poz. 80 ze zm. dalej: u.p.p.). To oznacza, że wymienione

zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu nie stanowiły ani podstawy prawnej

nabycia przez Przedsiębiorstwo „R." prawa użytkowania wieczystego spornych

gruntów oraz prawa własności znajdujących się na nim budynków, ani - źródła

dochodzonego w sprawie roszczenia. Również umowa z dnia 14 października 1991

4

r. - z tych samych powodów co zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu - nie

stanowi podstawy prawnej dochodzongo w sprawie roszczenia.

Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił apelację powódki,

podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną Sądu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej, opartej na pierwszej podstawie, pełnomocnik powódki

zarzucił naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1

w zw. z art. 46 ust. 1 u.p.p. i art. 140 k.c. Powołując się na tę podstawę wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu bądź o uchylenie wyroków Sądów obu instancji

i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej ma zarzut

dotyczący relacji między art. 46 ust. 1 u.p.p. a art. 2 ust. 1 u.g.g., w wersji

obowiązującej w chwili wyposażania Przedsiębiorstwa „R." m.in. w sporną

nieruchomość. Naruszenie przytoczonych przepisów polega - zdaniem skarżącej -

na uznaniu, że art. 46 ust. 1 u.p.p. nie jest przepisem szczególnym w stosunku do

art. 2 ust. 1 u.g.g.

Pierwszy z przytoczonych przepisów stanowi, ze organ założycielski

wyposaża przedsiębiorstwo w środki niezbędne do prowadzenia działalności

określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu. Z przepisu art. 2 ust. 1 u.g.g. wnika

natomiast, że gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy

do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej,

a gruntami stanowiącymi własność gminy - do właściwości rad gmin i zarządów

gmin, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Unormowanie zawarte w art. 46 ust. 1 u.p.p. jest - jak podkreśla się

w piśmiennictwie - klasycznym przykładem wyposażania osoby prawnej

w określone uprawnienia do mienia państwowego. Wprawdzie użyte w tym

przepisie określenie „środki niezbędne" nie zostało bliżej sprecyzowane, jednakże

nie ulega wątpliwości, że obejmuje ono nieruchomości (grunty, budynki, urządzenia

trwale z gruntem związane), ruchomości (maszyny) i środki finansowe. W związku

z tą regulacją pojawił się problem, w jakim trybie następuje owo przekazanie

mienia, zwłaszcza nieruchomości.

5

Kwestię tę podjął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r.,

III CZP 70/95 (OSNC 1995, nr 10 poz. 146), w której przyjął, że: „Wyposażenie

przez organ założycielski tworzonego przedsiębiorstwa państwowego w takie

składniki mienia, jak zabudowane grunty Skarbu Państwa, może nastąpić wyłącznie

na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)". Również

w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że Minister Przemysłu i Handlu,

tworząc przedsiębiorstwo państwowe, nie miał podstaw prawnych do orzekania

o prawach do nieruchomości gruntowych, ponieważ gospodarka nieruchomościami

stanowiącymi własność Skarbu Państwa albo gminy nie należała do jego

kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., l SA 1768/96, Lex

nr 44 632).

Wyrażony wyżej pogląd spotkał się z krytyką w piśmiennictwie. Nawiązując

do niej, skarżąca zarzuciła, że przepis art. 46 ust. 1 u.p.p. jest przepisem

szczególnym w stosunku do art. 2 ust. 1 u.g.g., ponieważ nie sposób uznać, aby

przy wyposażaniu nowotworzonego przedsiębiorstwa państwowego w mienie

w postaci nieruchomości mogły być stosowane wymagania wynikające z ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a więc przetargowy tryb

nabycia oraz odpłatność.

Tego zarzutu - jak trafnie przyjęły Sądy obu instancji - nie można podzielić.

Zastrzeżenia budzi bowiem - co słusznie podniesiono w piśmiennictwie - również

zapatrywanie, że przedsiębiorstwo państwowe powinno być wyposażane w mienie

w szczególnym trybie, tzn. na podstawie przepisów ustawy o przedsiębiorstwach

państwowych, z pominięciem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu

nieruchomości. Rzecz w tym, że prowadzi ono do tworzenia - bez uzasadnienia

prawnego - przywilejów na rzecz państwowych osób prawnych. Dlatego

w piśmiennictwie wskazywano na potrzebę interwencji ustawodawczej.

Postulowane zmiany ustawodawcze, nawiązujące do kierunku przyjętego

w uchwale Sądu Najwyższego III CZP 70/95, znalazły się w ustawie z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: DZ. U. z 2004 r.

Nr 261, poz. 2603). Jednakże nie mają one zastosowania do przedsiębiorstw

utworzonych przed wejściem w życie ustawy.

6

Argumentu przeciwko stanowisku skarżącej dostarcza także - pominięta

przez skarżącą - ustawa z dnia 25 marca 1994 r. zmieniająca ustawę o zmianie

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu (Dz. U. nr 51, poz. 201).

Wymieniona ustawa, dodając art. 2 lit. e, wyraźnie przyjęła, że przedsiębiorstwa

utworzone na podstawie zarządzeń Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej,

które przejęły mienie będące w zarządzie odpowiednich państwowych jednostek

organizacyjnych, nabywają z dniem ich wpisu do rejestru przedsiębiorstw

państwowych, z mocy prawa, użytkowanie wieczyste gruntów wchodzących

w skład tego mienia oraz własność położonych na nich budynków i innych urządzeń

oraz lokali. Potwierdza to wniosek - wbrew stanowisku skarżącej - że przepis art. 46

ust. 1 u.p.p. nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 2 ust. 1 u.g.g. oraz

że wyposażenie przez organ założycielski tworzonego przedsiębiorstwa w prawo

użytkowania wieczystego gruntów oraz własność położonych na nich budynków

następowało na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczeniu nieruchomości lub na podstawie wyraźnego przepisu innej ustawy.

Reasumując, zarzut, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art.

7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1 u.p.p., polegającym - zdaniem skarżącej - na

błędnym uznaniu, iż nie stanowią one przepisów szczególnych w stosunku do art. 2

ust. 1 u.g.g., należało uznać za nieuzasadniony. W konsekwencji nie można także

podzielić zarzutu, że Sąd błędnie uznał, iż art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1

u.p.p. nie uprawniał Ministra Przemysłu i Handlu do przeniesienia prawa

użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności położonego na nim budynku,

a wyposażenie w te prawa - w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.p.p. - tworzonego

przedsiębiorstwa wymagało zachowania postanowień ustawy o gospodarce

gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1 u.p.p., stanowiących

podstawę prawną wydanych przez Ministra Przemysłu i Handlu zarządzeń z dnia

29 kwietnia 1991 r. i z dnia 20 stycznia 1992 r., skarżąca dopatrzyła się także

w błędnym uznaniu Sądu, że przytoczone przepisy, w kontekście wymienionych

zarządzeń i umowy z dnia 14 lipca 1991 r., nie stanowią źródła przysługującego

powodowi roszczenia o nakazanie pozwanemu, aby złożył oświadczenie woli

7

o nieodpłatnym oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu oraz nieodpłatnym

przeniesieniu prawa własności położonych na nim budynków.

Również ten zarzut należało uznać za nieuzasadniony. W sytuacji, w której

przepis art. 46 ust. 1 u.p.p. nie uprawniał Ministra Przemysłu i Handlu jako organu

założycielskiego tworzonego Przedsiębiorstwa „R." do oddania temu

przedsiębiorstwu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienia prawa własności

położonych na nim budynków z pominięciem ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczeniu, nie ma racjonalnych powodów do uznania, że wymieniony przepis,

będąc podstawą prawną wydanych przez Ministra zarządzeń z dnia 29 kwietnia i z

dnia 20 stycznia 1992 r., może stanowić źródło dochodzonego w sprawie

roszczenia. Przemawia przeciwko temu także konstrukcja tego przepisu. Ma on –

co trafnie podkreśliły Sądy obu instancji - charakter ogólny. Nie zwiera przesłanek,

których spełnienie pozwalałoby określić zasady żądania oddania gruntu w

użytkowanie wieczyste i przeniesienie prawa własności położonego na nim

budynku. Nie wynika z niego zwłaszcza to, aby organ założycielski tworzonego

przedsiębiorstwa był uprawniony do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i

przeniesienia prawa własności położonego na nim budynku nieodpłatnie i bez

przetargu, mimo że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości

przewidywała odpłatność i tryb przetargowy jako zasadę przekazywania gruntów

Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste lub na własność (por. uzasadnienie

przytoczonej uchwały Sądu Najwyższego III CZP 70/95). Ponadto wymienione

zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu, które należałoby traktować jako tzw. akty

prawa wewnętrznego, mogłyby wiązać tylko jednostki podległe organowi, który je

wydał, i stanowić jedynie dla nich źródło uprawnień. Tymczasem takiego charakteru

nie miało Przedsiębiorstwo „R.", utworzone z dniem 1 maja 1991 r., a więc po

wejściu w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks

cywilny (Dz. U. Nr 3, poz. 11) znoszącej zasadę, że jedynie Skarbowi Państwa

może przysługiwać prawo własności mienia państwowego; w rezultacie państwowe

osoby prawne przestały być jednie zarządcami mienia państwowego i stały się

podmiotem praw i obowiązków w zakresie posiadanego mienia (por. uzasadnienie

uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1995 r., III CZP 17/95, OSNC 1995,

nr 6, poz. 91, i przytoczone tam orzecznictwo).

8

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 140 k.c. polegającego -

zdaniem skarżącej - na uznaniu, że przytoczony przepis nie stanowił podstawy

prawnej do rozporządzenia przez Skarb Państwa sporną nieruchomością.

Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy. Najszerszą

w tym znaczeniu, że spośród wszystkich praw, które polegają na korzystaniu

z rzeczy, forma ta zapewnia właścicielowi uprawnienia najdalej idące. Jednakże nie

oznacza to, że prawo własności daje właścicielowi absolutną władzę nad rzeczą.

Zgodnie z art. 140 k.c. granice własności wyznaczają ustawy i zasady współżycia

społecznego, a granice sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego

mu prawa - jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Dlatego Sądy obu

instancji słusznie uznały - wbrew stanowisku skarżącej - że art. 140 k.c. nie mógł

stanowić podstawy prawnej rozporządzenia nieruchomością z pominięciem ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami, regulującej zasady

gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa.

Za stosowaniem tej ustawy przemawiał jej uniwersalny charakter w zakresie

gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i gmin.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku

(art. 39814

k.p.c.).