III CZP 123/07

Sygn. akt III CZP 123/07

UCHWAŁA

Dnia 7 grudnia 2007 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Kazimierz Zawada

SSA Michał Kłos

Protokolant Bożena Kowalska

w sprawie ze skargi wykonawcy E. S.A. w W.

przeciwko zamawiającemu Komendzie Głównej Policji w W. oraz N. S.A. w W.

o udzielenie zamówienia publicznego,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 7 grudnia 2007 r.,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w W.

postanowieniem z dnia 4 września 2007 r.,

"Czy w przypadku, gdy wykonawca nie wnosi własnego

protestu i odwołania w postępowaniu o udzielenie zamówienia

publicznego, a przystępuje do postępowania odwoławczego w trybie

przewidzianym w art. 184 ust. 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo

zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19 z 2004 r. z późn. zm.),

koniecznym jest, aby mógł brać udział w postępowaniu wywołanym

wniesieniem skargi do sądu okręgowego, zgłoszenie przez takiego

wykonawcę interwencji ubocznej, czy też staje się on automatycznie

uczestnikiem postępowania skargowego przed sądem okręgowym ?"

podjął uchwałę:

2

Wykonawca, który nie wniósł własnego protestu ani odwołania

przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.

- Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19 poz. 177 ze zm.),

lecz przystąpił do postępowania na podstawie art. 184 ust. 4 tej

ustawy, w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi do

sądu okręgowego ma status interwenienta ubocznego, bez

konieczności zgłaszania wstąpienia do sprawy na podstawie art.

77 k.p.c.

3

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy w W., rozpoznając sprawę o udzielenie zamówienia

publicznego, powziął istotne wątpliwości i na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.

przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne

sformułowane w sentencji swojego postanowienia z dnia 4 września 2007 r.

Zagadnienie to powstało na tle następującego stanu faktycznego.

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem

jest dzierżawa przez Komendę Główną Policji w W. od operatora

telekomunikacyjnego cyfrowych łączy telekomunikacyjnych, prowadzone było

w trybie przetargu nieograniczonego. Przetarg ten ogłosiła Komenda Główna

Policji. Zamawiający wybrał jako najkorzystniejszą ofertę wykonawcy, ofertę

złożoną przez N. S.A. Uczestniczący w przetargu inny wykonawca E. S.A. z

siedzibą w W. złożył protest od tej decyzji zamawiającego, gdyż jego zdaniem

oferta N. S.A. powinna zostać odrzucona, a jako najkorzystniejsza uznana i

wybrana oferta E. S.A. Protest E. S.A. nie został uwzględniony wobec czego złożył

on odwołanie do Zespołu Arbitrów przy Urzędzie Zamówień Publicznych. Zespół

Arbitrów wyrokiem z dnia 22 grudnia 2006 r. oddalił odwołanie E. S.A. wobec czego

wystąpił on ze skargą do Sądu Okręgowego w W.

Wykonawca N. S.A. przystąpił, w trybie przewidzianym w przepisach art.

181 ust. 5 i art. 184 ust. 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień

publicznych (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163, ze zm.), do postępowania

toczącego się w wyniku wniesienia protestu przez E S.A., a następnie do

postępowania odwoławczego. Na posiedzeniu w dniu 22 grudnia 2006 r. Zespól

Arbitrów postanowił dopuścić N. S.A. do udziału w postępowaniu odwoławczym. E.

S.A. wnosząc skargę na wyrok Zespołu Arbitrów, przesłał jednocześnie jej odpis nie

tylko zamawiającemu, ale również wykonawcy N. S.A.

Po rozpoczęciu w Sądzie Okręgowym rozprawy, wyznaczonej w celu

rozpoznania skargi, skarżący wykonawca E. S.A. zgłosił wniosek formalny

o niedopuszczenie N. S.A. do udziału w postępowaniu sądowym, kwestionując

prawo uczestniczenia tego wykonawcy w postępowaniu przed sądem wywołanym

4

wniesieniem skargi. Przy rozstrzyganiu o zasadności tego wniosku przez Sąd

Okręgowy pojawiły się poważne wątpliwości natury prawnej, w związku z faktem,

że ustawa - Prawo zamówień publicznych nie przesądza jednoznacznie powyższej

kwestii, natomiast jej rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie dla prawidłowego toku

postępowaniu skargowego i zapewnienia podmiotom w nim uczestniczącym

możliwości ochrony ich uzasadnionych interesów prawnych.

Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że do postępowania na tle którego powstało

omawiane zagadnienie, stosuje się znowelizowane przepisy ustawy Prawa

zamówień publicznych, które znacznie zmieniły sytuację wykonawców,

kwestionujących wybór oferty przez zamawiającego. Wykonawcy, którzy

samodzielnie wnieśli protest lub przyłączyli się do cudzego protestu mogą bądź, jak

przed nowelizacją, wnieść samodzielne odwołanie, bądź przystąpić do już

wniesionego odwołania. Przystępując do wniesionego odwołania, zgodnie z art.

184 Prawa zamówień publicznych, powinni oni m.in. wskazać stronę, po której to

przystąpienie następuje.

W sytuacji umożliwienia wykonawcom, którzy nie wnoszą własnego

odwołania, udziału w postępowaniu odwoławczym przez przystąpienie do tego

postępowania i uzyskanie przez to statusu uczestnika postępowania

odwoławczego, pojawia się pytanie o pozycję takiego wykonawcy w postępowaniu

przed Sądem Okręgowym. Wątpliwości budzi kwestia, czy wykonawca

przystępujący do postępowania odwoławczego staje się automatycznie

uczestnikiem postępowania skargowego przed sądem, czy też - aby skutecznie

takim uczestnikiem się stać - winien podjąć odpowiednie czynności procesowe.

Sąd Okręgowy uznał, że analiza przepisów ustawy Prawo zamówień

publicznych daje podstawy do dwojakiego ich rozumienia. Z jednej strony, przyjąć

można, że przystąpienie do postępowania odwoławczego nie powoduje samo przez

się uzyskania przez wykonawcę, który z tego przystąpienia skorzystał, statusu

uczestnika postępowania skargowego. Takie stanowisko znajduje swoje wsparcie

w wykładni systemowej. Regulujące procedurę skargową przepisy rozdziału

4 działu VI Prawa zamówień publicznych (art. 194 – 198) nie zawierają bowiem

postanowień odnoszących się do takiej kategorii wykonawców i ich ewentualnej roli

5

w postępowaniu przed sądem. Brak takich regulacji może być uznawany za o tyle

istotny, że ustawodawca jednocześnie wyraźnie wyodrębnia i statuuje instytucję

przystąpienia do protestu i przystąpienia do odwołania. Można to więc tłumaczyć,

jako zakreślenie i ograniczenie pola działania wykonawcy, który przystępuje do

postępowania toczącego się w wyniku wniesienia protestu czy do postępowania

odwoławczego zainicjowanego przez inny podmiot, tylko do ram tego postępowania

i nadanie takiemu wykonawcy uprawnień do podejmowania czynności tylko

w zakresie postępowania, do którego przystąpił. Dalsze uczestnictwo

w postępowaniu skargowym przed sądem, i to niezależnie od tego czy wykonawca,

który przystąpił do postępowania odwoławczego sam chciałby wnieść skargę,

czy skargę wnosiłaby strona, do której przystąpił lub strona przeciwna, byłoby

możliwe, gdyby zgłosił interwencję uboczną. Skoro bowiem z przepisów ustawy -

Prawo zamówień publicznych nie można by wywodzić samodzielnej podstawy

traktowania wykonawcy, o którym tu mowa, jako uczestnika postępowania

skargowego, to należałoby się posłużyć w tym postępowaniu instytucją interwencji

ubocznej (art. 76-83 k.p.c.). Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 2 Prawa zamówień

publicznych, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu

toczącym się na skutek skargi stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu

postępowania cywilnego o apelacji. Są to nie tylko przepisy dotyczące

postępowania apelacyjnego w sensie ścisłym (art. 367- 391 k.p.c.), lecz również

przez dalsze odesłanie (art. 391 § 1 k.p.c.) – przepisy o postępowaniu przed sądem

pierwszej instancji. Co do możliwości skorzystania z instytucji interwencji ubocznej

w celu wzięcia udziału w postępowaniu skargowym jednoznacznie wypowiedział

się Sąd Najwyższy w uchwale z 16 lipca 2003 r., III CZP 47/03. Uchwała ta odnosi

się jednak do innego stanu faktycznego i prawnego. Przepisy, na tle których

zapadła owa uchwała, nie przewidywały przystępowania wykonawcy do

postępowania odwoławczego i wykonawca nie brał udziału w postępowaniu przed

zespołem arbitrów.

Zdaniem Sądu Okręgowego z faktu wprowadzenia przez ustawodawcę

owej instytucji przystąpienia do postępowania odwoławczego można wyprowadzić

też wniosek przeciwny, a mianowicie dowodzić, że wykonawca przystępujący do

odwołania zyskuje tym samym umocowanie i uprawnienie do występowania

6

w postępowaniu skargowym przed sądem. Zatem dopuszczalne jest przyjęcie, że

przez skuteczne zgłoszenie przystąpienia do postępowania odwoławczego, bądź to

po stronie innego wykonawcy, który wniósł odwołanie bądź po stronie

zamawiającego, wykonawca niewątpliwie staje się jego uczestnikiem. Za takim

wnioskiem przemawia także to, że ustawodawca traktuje wykonawcę, który

przystąpił do postępowania odwoławczego jako uczestnika tego postępowania,

występującego po jednej ze stron postępowania skargowego. Po wprowadzeniu

instytucji przystąpienia do odwołania, ustawodawca nie zmodyfikował bowiem

przepisów regulujących postępowanie przed zespołem arbitrów poprzez

rozróżnienie sytuacji strony sensu stricto i wykonawcy, który do danej strony

w postępowaniu odwoławczym przystąpił. W przepisach rozdziału 3 działu VI

Prawa zamówień publicznych mowa jest ogólnie o „stronach", a we właściwym

rozporządzeniu wykonawczym o „uczestnikach". Wykonawca, przystępujący do

postępowania odwoławczego, może również zajmować stanowisko, składać

oświadczenia i podejmować wszelkie czynności, jakie przepisy ustawy Prawo

zamówień publicznych i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 maja

2006 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpatrywaniu odwołań (Dz.U. Nr

87, poz. 603) przewidują w postępowaniu odwoławczym, a jedynym ograniczeniem

jego działań jest zgodność tych czynności z czynnościami i oświadczeniami strony,

do której przystąpił (art. 184 ust. 5). Ponadto dodać trzeba, że wykonawca, który

przystąpił do postępowania odwoławczego wymieniany jest w sentencji orzeczenia

zespołu arbitrów przy stronie, do której przystąpił (§ 29 ust. 1 cyt. rozporządzenia).

Jest też uprawniony do otrzymania odpisu orzeczenia (art. 192 ust. 5 w zw. z § 29

ust. 3 rozporządzenia). Wobec powyższego, zdaniem Sądu Okręgowego,

uzasadnione jest uznanie, że przystąpienie wykonawcy do postępowania

odwoławczego nie powoduje zakłócenia owego dwustronnego charakteru tego

postępowania (odwołujący się - zamawiający) lecz powstanie swoistej

wielopodmiotowości po danej stronie postępowania.

Skutkiem traktowania wykonawcy, przystępującego do postępowania

odwoławczego jako uczestnika tego postępowania występującego po jednej z jego

stron, jest też to, że w zależności od wyniku postępowania odwoławczego

wszystkie podmioty usytuowane po danej jego stronie będą bądź zainteresowane

7

we wniesieniu lub popieraniu skargi na orzeczenie zespołu arbitrów, bądź –

w odpieraniu zarzutów skargi. Jeżeli podmiot, który przystąpił do postępowania

odwoławczego po stronie przeciwnej niż skarżący, jest już tylko z tego powodu

przeciwnikiem skargi, skuteczne wniesienie skargi obejmować powinno także

doręczenia mu jej odpisu (art. 197 ust. 1).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Należy zgodzić się z Sądem Okręgowym, że pozycja wykonawcy, który

przystąpił do postępowania odwoławczego prowadzonego przez Zespół Arbitrów,

w postępowaniu skargowym przed sądem, nie została wyraźnie sprecyzowana

w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych

(j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163, ze zm.). Ze względu na częste nowelizacje

tej ustawy, przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy ustalić jakie

przepisy będą właściwe w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze, że do

postępowań o udzielnie zamówień i konkursów wszczętych przed wejściem w życie

ustawy oraz kontroli, odwołań i skarg, które ich dotyczą, stosuje się przepisy

dotychczasowe (art. 220 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień

publicznych oraz art. 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie tej ustawy),

a zamawiający w rozpoznawanej sprawie ogłosił przetarg we wrześniu 2006 r.,

do oceny przedstawionego zagadnienia prawnego mają zastosowanie przepisy

ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., w brzmieniu po jej

nowelizacji, która weszła w życie w dniu 25 maja 2006 r. a sprzed nowelizacji

dokonanej ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r.

Zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych,

w postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi stosuje się odpowiednio

przepisy k.p.c. o apelacji, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Należy w tym kontekście zauważyć, że ustawa Prawo zamówień publicznych

ustala co powinna zawierać skarga. Rozpoczęcie postępowania skargowego

w sprawie zamówień publicznych przed sądem następuje więc na podstawie

innego pisma procesowego niż apelacja. Skargę może złożyć zarówno strona jak

i inny uczestnik postępowania. Nie ulega więc wątpliwość, że wykonawca, który

8

przystąpił do postępowania odwoławczego może także złożyć do sądu skargę na

wyrok zespołu arbitrów.

Brak w przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych natomiast

jakiejkolwiek wzmianki na temat tego czy taki wykonawca może dalej występować

w procesie przed sądem wszczętym na skutek skargi złożonej przez stronę lub

innego uczestnika postępowania odwoławczego. Jak była już o tym mowa odpis

wyroku zespołu arbitrów powinien być także doręczony wykonawcy, który przystąpił

do postępowania odwoławczego, co jednoznacznie wynika z art. 192 ust. 5 ustawy

Prawo zamówień publicznych. Należy więc stwierdzić, że przepisy wspomnianej

ustawy zapewniają wykonawcy, który przystąpił do postępowania odwoławczego

w specjalnym trybie (art. 184 ustawy) możliwość wszczęcia postępowania

skargowego przed sądem. Jeżeli taki wykonawca może wszcząć postępowanie

skargowe, to nie ulega wątpliwości, że wnioskując z większego na mniejsze należy

także zapewnić mu możliwość wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem

w takim samym charakterze jak występował dotychczas. Problem sprowadza się

tylko do tego, czy wykonawca ów powinien złożyć formalną interwencję uboczną,

czy też wystarczy, że zgłosi się on do procesu w charakterze uczestnika

popierającego jedną ze stron, z powołaniem się na swoje wstąpienie

do postępowania odwoławczego przed zespołem arbitrów.

Z wykładni językowej oraz systemowej przepisów ustawy Prawo zamówień

publicznych wynika, że wykonawca, który brał udział w postępowaniu

odwoławczym jako uczestnik popierający stanowisko jednej ze stron, powinien

złożyć interwencję uboczna zgodnie z art. 76 i 77 k.p.c. Do postępowania

skargowego przed sądem stosuje się przecież odpowiednio przepisy k.p.c.,

a żaden przepis ustawy Prawo zamówień publicznych nie wprowadza wprost

regulacji sytuacji prawnej wykonawcy w postępowaniu skargowym. Jeżeli jednak

wziąć pod uwagę, że postępowanie wywołane wniesieniem skargi ma na celu

szybkie rozstrzygniecie sprawy oraz zapewnienie ochrony praw wszystkich stron

i uczestników tego postępowania, to wymaganie, aby wykonawca który otrzymał

wyrok zespołu arbitrów oraz odpis skargi i zgłosił się na rozprawę przed sądem,

jeszcze dodatkowo złożył pisemną interwencję, jest nadmiernym formalizowaniem

postępowania przed sądem i może być wykorzystywane do przedłużania tego

9

postępowania oraz pozbawiać w efekcie takiego wykonawcę, należnego mu

miejsca w procesie. Skoro ustawodawca, w celu przyspieszenia postępowania

odwoławczego, zezwala wykonawcy, aby przystąpił on do niego w sposób

uproszczony (art. 184 ustawy Prawo zamówień publicznych), to podobnie należy

traktować takiego wykonawcę w procesie przed sądem. Mając na uwadze,

że w postępowaniu odwoławczym złożył on już pismo, z którego wynika, którą

stronę i dlaczego popiera, wystarczy, że w procesie przed sądem zgłosi, iż dalej

chce występować w tym samym charakterze. Wymaganie od niego, w tej sytuacji,

aby jego udział w procesie zależał od tego czy złożył formalne pismo zatytułowane

interwencja uboczna, jest nadmiernym formalizowanie procesu wywołanego

wniesieniem skargi i umożliwia jednie kwestionowanie jego sytuacji procesowej

albo przedłużanie procesu, w celu rozpoznania złożonej na rozprawie interwencji

wykonawcy.

Takie rozumienie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w niczym

też nie ogranicza praw innych uczestników postępowania przed sądem,

wywołanego wniesieniem skargi. Skoro bowiem do postępowania tego stosuje się

odpowiednio przepisy k.p.c., w tym jak trafnie wywiódł Sąd Okręgowy przepisy

o interwencji ubocznej, to do sytuacji wykonawcy, który zgłosił się jako uczestnik

popierający jedną ze stron tego postępowania należy odpowiednio stosować

przepisy art. 76-83 k.p.c. Wniosek innego uczestnika postępowania przed sądem,

zmierzający do niedopuszczenia do tego postępowania wykonawcy, który zgłosił

zamiar występowania w nim jako uczestnik na tych samych zasadach

co w postępowaniu odwoławczym, należy więc rozpoznać stosując odpowiednio

art. 78 k.p.c. Pozwoli to na merytoryczną ocenę zasadności tego wniosku, a nie

pozostawienia go bez rozpoznania, wbrew wyraźnej woli uczestniczącego

w postępowaniu wykonawcy, który określił swój interes prawny oraz to po czyjej

stronie występuje w procesie, powołując się na przystąpienie do postępowania

odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe względy Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390

k.p.c., udzielił odpowiedzi takiej jak w sentencji uchwały.