III CZP 125/07

Uchwała z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07

Sędzia SN Józef Frąckowiak (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Kazimierz Zawada

Sędzia SA Michał Kłos

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Bogdana S. przeciwko Skarbowi

Państwa – Ministrowi Transportu i Budownictwa o odszkodowanie, po

rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 7 grudnia 2007 r.

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Legnicy

postanowieniem z dnia 18 września 2007 r.:

„Czy zachodzi bezprawie legislacyjne na gruncie art. 4171

§ 1 k.c. w przypadku

odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej aktu

normatywnego uznanego za niezgodny z Konstytucją?"

podjął uchwałę:

Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez

wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w

sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) w czasie,

gdy przepisy tego rozporządzenia, pomimo stwierdzenia ich sprzeczności z

Konstytucją i ustawą zwykłą przez Trybunał Konstytucyjny, dalej

obowiązywały.

Uzasadnienie

(...) Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1

ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie

wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77

ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym

(Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, oraz że

przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

W dniu 19 stycznia 2006 r. powód Bogdan S. uiścił na rzecz Starostwa

Powiatowego w L. opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 złotych. W

powództwie wniesionym w dniu 29 września 2006 r. domagał się zasądzenia od

Skarbu Państwa – Ministra Transportu i Budownictwa kwoty 425 zł, a Sąd

Rejonowy w Legnicy wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. powództwo to oddalił.

Przedstawiając zagadnienie prawne Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że Trybunał

Konstytucyjny, uzasadniając odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej

rozporządzenia, stwierdził, iż jest to niezbędne, aby w czasie odroczenia

wprowadzono nową, zgodną z postanowieniami Konstytucji regulację, która

zapewni powiatom odpłatność za ich czynności związane z wydaniem kart pojazdu.

Ponadto, analizując bliżej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa, podkreślił,

że w myśl art. 4171

§ 1 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu

normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym

postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową

międzynarodową lub ustawą. Z tego przepisu wynika, że niezgodność, zwana także

"bezprawiem legislacyjnym", musi zostać stwierdzona „we właściwym

postępowaniu". Jedynym organem, który ma kompetencję orzekania co do

niezgodności aktów normatywnych z ustawą, umową międzynarodową lub

Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny, zgodnie natomiast z art. 190 ust. 3

Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem

ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej

aktu normatywnego.

Z brzmienia powołanego przepisu, zdaniem Sądu Okręgowego, wynika, że

orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznające przepis za niezgodny z

Konstytucją lub ustawą nie burzy porządku prawnego ustanowionego tym

przepisem przed wejściem orzeczenia w życie. Akt normatywny uznany za

niekonstytucyjny traci moc obowiązującą jedynie na przyszłość, a więc jego moc

obowiązująca nie rozciąga się na stany faktyczne powstałe przed ogłoszeniem

orzeczenia Trybunału lub ustalonym przez sam Trybunał innym terminem utraty

mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Sąd Okręgowy zwrócił jednak uwagę, że na tle powołanych przepisów

Konstytucji i kodeksu cywilnego w orzecznictwie i doktrynie poglądy w zakresie

oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność

przepisu z aktami normatywnymi, o których mowa w art. 4171

§ 1 k.c., nie są

jednolite. (...)

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do rozważań nad zagadnieniem znaczenia odroczenia

wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego

niekonstytucyjność przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca

2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) dla

odpowiedzialności Skarbu Państwowa na podstawie art. 4171

k.c., należy ustalić,

czy przepis ten w ogóle może mieć zastosowanie w stanie faktycznym

rozpoznawanej sprawy, gdyż w piśmie procesowym Prokuratorii Generalnej

wyrażono pogląd, że przepis ten nie może być stosowany do odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa z tytułu wydania wspomnianego

rozporządzenia; rozporządzenie to zostało wydane w dniu 28 lipca 2003 r., a art.

4171

§ 1 k.c. wszedł w życie dnia 1 września 2004 r., zgodnie zaś z art. 5 ustawy z

dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizującej kodeks cywilny, która wprowadziła do niego

ten przepis, do zdarzeń i stanów prawnych sprzed wejścia w życie ustawy stosuje

się przepisy dotychczasowe.

Należy zgodzić się z poglądem Prokuratorii Generalnej, że brzmienie art. 4171

§

1 k.c., który przewiduje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody

spowodowane wydaniem aktu normatywnego, może sugerować, iż zdarzeniem

wyrządzającym szkodę jest samo wydanie aktu normatywnego, a nie jego

obowiązywanie. Takie rozumienie tego przepisu jest jednak nie do pogodzenia z

przyjętą w Konstytucji zasadą, że akt normatywny wywiera skutki prawne nie od

jego uchwalenia lecz opublikowania (art. 88 ust. 1). Na tle tego uregulowania,

wbrew brzmieniu art. 4171

§ 1 k.c., brak podstaw do wiązania skutków

odszkodowawczych z samym wydaniem aktu. Szkoda może powstać dopiero

wtedy, gdy akt normatywny zostanie opublikowany w sposób przewidziany prawem,

gdyż wtedy wchodzi on w życie. Skoro bez opublikowania akt normatywny nie

wchodzi jeszcze w życie, czyli nie wywiera skutków prawnych, to do tego czasu

niewątpliwie samo jego wydanie nie może być przyczyną wyrządzenia szkody. Już

z tego wynika, że art. 4171

§ 1 k.c., wbrew jego brzmieniu, przewiduje

odpowiedzialność nie za szkody spowodowane wydaniem aktu normatywnego, lecz

jego wejściem w życie.

Taki wniosek potwierdza również to, że z punktu widzenia odpowiedzialności

Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem aktu normatywnego istotne

znaczenie można przypisać nie wydaniu i wejściu w życie aktu normatywnego, lecz

jego obowiązywaniu. Akt normatywny wyrządzający szkodę, który obowiązuje, z

reguły powoduje uszczerbek w dobrach prawnie chronionych określonych osób nie

tylko jednorazowo, ale przez cały okres obowiązywania. W wypadku aktu

normatywnego, który nie jest źródłem jednorazowej szkody, odpowiedzialność

Skarbu Państwa za szkody spowodowanej jego wydaniem jest w istocie

odpowiedzialnością za wyrządzenie szkody zdarzeniem o charakterze ciągłym. Za

takie zdarzenie, jak trafnie podkreśla doktryna, uznaje się zdarzenie, które polega

na pewnym trwałym zachowaniu; przez cały czas trwania tego zdarzenia każda

chwila może być traktowana jako samoistny stan faktyczny prowadzący do

wyrządzenia szkody. Podkreślenia wymaga, że tak rozumiane zdarzenie polega na

działaniu, gdyż wiąże się ono z koniecznością czynnego zachowania się sprawcy, a

tylko ze względu na skutki, jakie zdarzenie to pociąga za sobą, szkoda może być

wyrządzona przez określony czas. Należy wobec tego przyjąć, że Skarb Państwa

odpowiada nie tylko za samo wydanie aktu normatywnego (jego wejście w życie),

ale za każde zdarzenie, które w związku z tym, że akt normatywny obowiązuje,

wyrządza szkodę w dobrach prawnie chronionych określonego podmiotu. Tylko

taka wykładnia art. 4171

§ 1 k.c. prowadzi do racjonalnych wyników. (...)

Przyjęta wykładnia pozwala na uznanie, że co do zasady jest możliwa

odpowiedzialność Skarbu Państwa za wydanie rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r.; mogłaby ona powstać począwszy od dnia 1

września 2004 r. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizującej

kodeks cywilny, dopiero stan związany z obowiązywaniem wspomnianego

rozporządzenia, po dniu 1 września 2004 r., może być kwalifikowany jako

wyrządzenie szkody przez Skarb Państwa spowodowany jego wydaniem. Takie

rozumienie art. 5 znajduje mocne wsparcie w jego wykładni językowej.

Podejmując zasadniczy problem przedstawiony przez Sąd Okręgowy należy

stwierdzić, że na pierwszy rzut oka wykładnia językowa art. 4171

§ 1 k.c. prowadzi

do wniosku, iż skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z ustawą

zwykłą oraz Konstytucją omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to

Skarb Państwa powinien ponosić odpowiedzialność za szkody spowodowane jego

wydaniem (wejściem w życie), które powstały po dniu 1 września 2004 r. Zgodnie z

tym przepisem, odpowiedzialność taka powstaje, zakładając, że spełnione są

pozostałe jej przesłanki (szkoda i związek przyczynowy), gdy w odpowiednim

postępowaniu zostanie stwierdzona niekonstytucyjność wydanego aktu

normatywnego, nie ulega zaś wątpliwości, że postępowanie przed Trybunałem

Konstytucyjnym jest tym właściwym postępowaniem, o którym mowa w art. 4171

§ 1

k.c. Bliższa analiza tego zagadnienia prowadzi jednak do odmiennych wniosków.

Z przepisów Konstytucji odnoszących się do kompetencji Trybunału

Konstytucyjnego wynika, że nie zawsze stwierdzenie przez Trybunał, iż dany akt

normatywny jest sprzeczny z Konstytucją pociąga za sobą odpowiedzialność

odszkodowawczą Skarbu Państwa za jego wydanie. Konstytucja pozostawia

Trybunałowi możliwość ustalenia, od kiedy należy traktować określony akt

normatywny za niekonstytucyjny. Nie zakazuje też, aby Trybunał, stwierdzając

niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, jednocześnie wykluczył możliwość

ponoszenia przez Skarb Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej za jego

wydanie. Jak pokazuje dotychczasowe orzecznictwo, Trybunał wielokrotnie

odraczał termin wejścia w życie orzeczenia, czego przykładem jest omawiany wyrok

z dnia 17 stycznia 2006 r., a także wyraźnie wypowiadał się na temat tego, że

pomimo niekonstytucyjności aktu normatywnego Skarb Państwa nie będzie ponosił

odpowiedzialności odszkodowawczej za jego wydanie. W sentencji wyroku pełnego

składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00, (OTK-A Zb.Urz.

2002, nr 2, poz. 13) wyłączono explicite dochodzenia zwrotu podatków, których

podstawą naliczania był przepis uznany za niezgodny z Konstytucją.

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego prowadzi więc do

wniosku, że nie można postawić znaku równości pomiędzy samym stwierdzeniem

przez Trybunał niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją a

możliwością przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej

za wydanie takiego aktu. (...)

Wbrew literalnej wykładni art. 4171

§ 1 k.c. należy więc uznać, że stwierdzenie

niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub

ustawą nie wystarcza do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za

szkody spowodowane wydaniem takiego aktu normatywnego, Konstytucja bowiem

w art. 190 pozostawia Trybunałowi ostateczną decyzję co do tego, jakie skutki ma

pociągać za sobą jego orzeczenie. Trybunał jest obowiązany do wyważenia

wszystkich wartości chronionych Konstytucyjnie i podejmowania decyzji, czy w

konkretnej sytuacji należy pozbawić akt normatywny mocy i pozostawić sądom

ocenę skutków, jakie szkody wyrządziło obowiązywanie tego aktu, czy też

wyeliminować wprost możliwość dochodzenia odszkodowania lub odraczając

wejście swojego orzeczenia w czasie dać szansę ustawodawcy, aby usunął z

obrotu określony akt normatywny, a tym samym uniknął odpowiedzialności za

szkody spowodowane jego obowiązywaniem. (...)

Za przedstawioną wykładnią art. 4171

§ 1 k.c. przemawia konieczność

interpretacji wszystkich aktów normatywnych zgodnie z Konstytucją, skoro zaś z art.

190 Konstytucji wynika nie tylko kompetencja Trybunału do pozbawienia

określonego aktu normatywnego mocy obowiązującej, lecz także do określenia

terminu, kiedy to nastąpi, to inne organy państwa, w tym sądy, nie mogą traktować

tego aktu jako co do zasady pozbawionego skutków prawnych. Jedynie gdyby w

okresie pomiędzy uznaniem przepisu za niekonstytucyjny a dniem, w którym straci

on z woli Trybunału moc prawną, dalsze jego obowiązywanie prowadziło do

naruszenia innych wartości chronionych Konstytucją lub umową międzynarodową,

sąd może, po rozważaniu wszystkich wchodzących w grę chronionych wartości, nie

dopuścić do jego zastosowania w konkretnej sprawie. Taka możliwość powinna być

traktowana jednak tylko jako wyjątek od zasady. (...)

Inna interpretacja art. 4171

§ 1 k.c. byłaby nie tylko sprzeczna z art. 190

Konstytucji, ale prowadziłaby do następstw, które trudno akceptować. Uznanie, że

samo stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego jest wystarczające do

przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne, a

odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie ma żadnego znaczenia,

musiałoby prowadzić do dysfunkcjonalności w działalności organów państwa. Z

jednej strony z orzeczenia Trybunału wynikałoby bowiem jednoznacznie, że

określony przepis, pomimo jego sprzeczności z ustawą, umową międzynarodową

lub Konstytucją, nadal obowiązuje, zatem organy państwa powinny się więc do

niego, w czasie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, stosować. Z drugiej,

strony gdyby przyjąć, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność

odszkodowawczą związaną z obowiązywaniem takiego przepisu, żaden racjonalnie

działający organ nie powinien go stosować, gdyż narażałby w ten sposób Skarb

Państwa, czyli siebie samego, na konieczność ponoszenia nieraz dotkliwej

odpowiedzialności odszkodowawczej.

Orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego nie można przypisywać takiej roli; ma

ono wprawdzie przede wszystkim usunąć z obrotu prawnego przepis lub przepisy

sprzeczne z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, ale prawodawca,

dostrzegając komplikacje, jakie może to nieść dla porządku prawnego, wyposażył

Trybunał Konstytucyjny w możliwość takiego ustalenia jego treści, aby nie

naruszało innych wartości konstytucyjnych. Jeżeli więc Trybunał, biorąc pod uwagę

wszystkie chronione Konstytucją wartości, decyduje się na utrzymanie w mocy

przepisu sprzecznego z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, to tak

długo, jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego ten przepis się odnosi,

nie można przypisać cechy bezprawności. Prowadzi to do wniosku, że nie można

uznać – w rozumieniu art. 77 Konstytucji i art. 4171

§ 1 k.c. – aby działania organów

Państwa, dla których przepis ten stanowi podstawę, były niezgodne z prawem, a

tym samym pociągały za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu

Państwa. W konsekwencji należy uznać, że obowiązywanie aktu normatywnego w

okresie, w którym Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej, nie może

pociągać za sobą odpowiedzialność Skarbu Państwa przewidzianej w art. art. 4171

§ 1 k.c.

Skoro trafny jest wniosek, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu

uznanego za niekonstytucyjny nie uzasadnia odpowiedzialności Skarbu Państwa na

podstawie art. 4171

§ 1 k.c., gdy w okresie odroczenia ustawodawca wyda nowy

przepis zgodny z Konstytucją, to pozbawione racji byłoby przyznawanie takiej

możliwości po terminie zakreślonym przez Trybunał. Stworzenie przez Trybunał

możliwości dalszego obowiązywania przepisu uznanego za niekonstytucyjny

oznacza, że przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy prawnej, ale do czasu,

gdy to nastąpi, działania organów państwowych, dla których stanowił on podstawę,

nie są co do zasady bezprawne. (...)

Z tych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c., orzekł, jak w

uchwale.