III CZP 151/07

Sygn. akt III CZP 151/07

UCHWAŁA

Dnia 28 lutego 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Zbigniew Strus (przewodniczący)

SSN Iwona Koper

SSN Kazimierz Zawada (sprawozdawca)

Protokolant Bożena Kowalska

w sprawie z powództwa Miasta W.

przeciwko Przedsiębiorstwu Kontroli Parkingu Ulicznego W. w W.

o zapłatę,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 28 lutego 2008 r.,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny

postanowieniem z dnia 17 października 2007 r.,

"Czy umowa na podstawie, której organ właściwy do pobierania opłat

za parkowanie pojazdów samochodowych (ustalony w myśl § 8 ust. 2

rozporządzenia Rady Ministrów z 27. VI. 2000 r. w sprawie

szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów

samochodowych na drogach publicznych Dz.U. 51 poz. 608)

upoważnia do ich pobierania inny podmiot, który w myśl postanowień

umowy zatrzymuje dla siebie część pobranych kwot z tytułu opłat za

parkowanie pojazdów samochodowych, jest ważna ?"

podjął uchwałę:

Przed terminem utraty mocy prawnej paragrafu 8 ust. 2

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r.

w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za

parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych

(Dz. U. Nr 51, poz. 608) zastrzeżenie w umowie, która do

2

pobierania tych opłat upoważniała inny podmiot niż właściwy

organ, że zatrzymuje on część zainkasowanych opłat tytułem

wynagrodzenia, nie powodowało nieważności tej umowy.

Uzasadnienie

3

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. zasądził od pozwanego

przedsiębiorstwa „W.” w W. na rzecz miasta W. kwotę 10 826 837,82 zł z

ustawowymi odsetkami. Strona powodowa dochodziła zasądzonej kwoty tytułem

należności za parkowanie samochodów w określonych strefach. Swoje roszczenie

uzasadniała nieprawidłowym rozliczeniem się strony pozwanej z pobieranych opłat

za parkowanie.

Sąd Okręgowy ustalił, że strona pozwana na podstawie zawartej ze stroną

powodową umowy inkasowała opłaty za parkowanie w ramach „miejskiego systemu

parkowania płatnego niestrzeżonego”. Z § 6 ust. 5 umowy wynikało, że opłaty za

parkowanie uwzględniają podatek VAT. Według § 10 umowy, strony miały dzielić

między siebie całość wpływów z tytułu opłat za parkowanie, a § 13 ust. 2

postanawiał, że strona pozwana uiszcza, zgodnie z obowiązującymi przepisami, od

całości wpływów podatek VAT. W praktyce rozliczenie przedstawiało się tak, że

strona pozwana pomniejszała sumę wpływów z tytułu opłat za parkowanie o 22%

(naliczany i deklarowany podatek VAT), pozostałą zaś kwotę dzieliła na część

przypadającą jej i część należną stronie powodowej.

Uwzględniając powództwo, Sąd Okręgowy uznał, zgodnie z wyrokiem

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02 (OTK-A 2002, nr 7,

poz. 91), że opłaty uiszczane przez osoby korzystające z systemu płatnego

parkowania mają charakter daniny publicznej i dlatego nie podlegają podatkowi od

towarów i usług. W okolicznościach sprawy podatkowi temu mogły podlegać

jedynie usługi świadczone stronie powodowej przez stronę pozwaną. W rezultacie

rozliczenie stron z tytułu wpływów za opłaty parkingowe powinno uwzględniać tylko

podatek VAT od otrzymanego przez stronę pozwaną wynagrodzenia za usługi

świadczone stronie powodowej, nie mogło natomiast uwzględniać podatku VAT

odprowadzanego przez stronę pozwaną od stanowiących daninę publiczną opłat

parkingowych.

Rozpatrując apelację powódki, Sąd Apelacyjny powziął wątpliwość, której dał

wyraz w przedstawionym zagadnieniu prawnym. Źródłem wątpliwości Sądu

Apelacyjnego stała się kwestia możliwości upatrywania podstawy do zawarcia

4

łączącej strony umowy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r.

w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów

samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. nr 51, poz. 608 – dalej:

„rozporządzenie z dnia 27 czerwca 2000 r.”). Rozporządzenie to zostało wydane

z powołaniem się na art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach

publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60 ze zm. – dalej: „u.d.p.”). Przepis ten w zakresie

upoważnienia Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia

szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów

samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych

opłat został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r.,

P 6/02 - podobnie jak § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2

rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. – za niezgodny z Konstytucją.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, że art. 13 ust. 4 u.d.p. we

wspomnianym zakresie oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia

27 czerwca 2000 r. tracą moc dopiero z dniem 30 listopada 2003 r., a opłaty

pobrane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z dnia

27 czerwca 2000 r. nie podlegają zwrotowi.

Sąd Apelacyjny, z jednej strony, akceptuje pogląd, że wtedy kiedy

orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje termin utraty mocy określonego

przepisu, przepisu tego nie można niestosować w sprawach, które – jak niniejsza –

dotyczą okresów poprzedzających ten termin, z drugiej jednak strony, zwraca

uwagę na to, że praktyka pobierania opłat za parkowanie przez podmioty

upoważnione do tego przez zarządy dróg na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia

z dnia 27 czerwca 2000 r. doprowadziła do otrzymywania przez zarządy dróg

jedynie części pobieranych opłat za parkowanie (pewnej zryczałtowanej kwoty)

i tym samym do zmiany budżetowego charakteru tych opłat, a przede wszystkim do

ich wydatkowania niezgodnie z ustawą. Trybunał Konstytucyjny, mimo odroczenia

terminu utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów, w uzasadnieniu swego wyroku

zaznaczył, że to, iż ustawodawca nie przestrzegał standardów wydatkowania

i dystrybucji opłat za parkowanie, nie oznacza, iż niezgodnych z tymi standardami

umów, zawartych na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca

2000 r., nie można wzruszyć.

5

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Paragraf 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. stanowił między

innymi, że zarząd drogi może upoważnić do pobierania opłat za parkowanie inne

jednostki organizacyjne. Zawarta w art. 13 ust. 4 u.d.p. delegacja pozwalała jednak

Radzie Ministrów tylko na wskazanie organu właściwego do pobierania opłat za

parkowanie, nie umocowywała natomiast Rady Ministrów do upoważnienia

wskazanego organu do dalszego przekazania swoich kompetencji innemu

podmiotowi. Paragraf 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. był zatem -

jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02 –

niezgodny, o tyle, o ile przekraczał zakres delegacji ustawowej, z art. 13 ust. 4

u.d.p. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wynikające z § 8 ust. 2

rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. upoważnienie do dalszego

przekazywania kompetencji w zakresie pobierania opłat za parkowanie

pozostawało w sprzeczności z art. 21 ust. 1 u.d.p., wykluczającym wykonywanie

obowiązków zarządcy drogi przez inne jednostki organizacyjne niż czyli zarządy

dróg.

W praktyce korzystano z obarczonego wskazanymi wadami konstytucyjnymi

§ 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. w ten sposób, że na podstawie

umów cywilnoprawnych przekazywano pobieranie opłat za parkowanie innym

podmiotom niż właściwe organy, a podmioty te określoną ryczałtowo kwotę

zatrzymywały jako wynagrodzenie za świadczone usługi. W przedstawionym

zagadnieniu prawnym chodzi o ocenę ważności takich umów. Otóż nie budzi

wątpliwości, że ich ważność powinna być oceniana na ogólnych zasadach prawa

cywilnego dotyczących czynności prawnych, jedną zaś z przesłanek ważności

czynności prawnej, wynikającą z art. 58 § 1 k.c., jest wymaganie niesprzeczności

treści czynności prawnej z ustawą (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2007 r., III CZP 31/07, OSNC 2008,

nr 2, poz. 14). Jak wynika z powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz

nawiązujących do niego innych orzeczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 10 lipca 2003 r., I SA/W 1975/02, OSP 2004, z. 1, poz.

12, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2004 r., IV CK 693/03,

niepubl.), omawiane opłaty za parkowanie mają – tak jak przyjął Sąd Apelacyjny -

6

charakter daniny publicznej, podlegającej, zgodnie z właściwymi przepisami,

wydatkowaniu, pod rygorem naruszenia dyscypliny finansów publicznych, na ściśle

określone cele publiczne. Należy przyjąć, że z wspomnianych regulacji prawa

publicznego, normujących w sposób ścisły i bezwzględny wydatkowanie opłat za

parkowanie, wynika zarazem zakaz dokonywania wszelkich czynności prawnych

prowadzących do ukształtowania się niezgodnych z tymi regulacjami stosunków

prawnych, pod zastrzeżoną w art. 58 § 1 k.c. sankcją nieważności (por. uchwałę

Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 1967 r., III CZP 108/66, OSNC 1968, nr 2,

poz. 14, oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1985 r., I CR 198/85,

z. 4, poz. 92, z dnia 12 grudnia 1997 r., II CKN 512/97, OSNC 1998, nr 6, poz. 106,

z dnia 15 grudnia 2001 r., II CKN 383/00, LEX nr 52627, z dnia 28 czerwca 2002 r.,

I CKN 841/00, OSNC 2003, nr 6, poz. 91, i z dnia 1 grudnia 2006 r., I CSK 299/06,

OSNC 2007, nr 10, poz. 157). Gdyby zatem przy ocenie ważności umów, na

podstawie których innym podmiotom niż właściwe organy przekazywano pobieranie

opłat za parkowanie z zastrzeżeniem możliwości zatrzymania części

zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia, uwzględniać jedynie same

wspomniane regulacje, tj. z pominięciem uchylonego przez Trybunał Konstytucyjny

§ 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r., postanowienia tych umów

o możliwości zatrzymania części zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia,

a w konsekwencji i całe te umowy powinny być uznane za nieważne (art. 58 § 1 i 3

k.c.).

W takich jednak okolicznościach, jak występujące w sprawie, § 8 ust. 2

rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. nie może być pominięty przy ocenie

ważności umów, na podstawie których innym podmiotom niż właściwe organy

przekazywano pobieranie opłat za parkowanie z zastrzeżeniem możliwości

zatrzymania części zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia. Orzeczenia

Trybunału o niezgodności z Konstytucją określonego aktu normatywnego (przepisu

lub normy) wywierają wprawdzie co do zasady skutek z mocą wsteczną, tj. od

chwili wydania zakwestionowanego aktu normatywnego lub od chwili wejścia

w życie Konstytucji, jednakże wydane przez Trybunał orzeczenie określające

późniejszy od daty jego ogłoszenia termin utraty mocy obowiązującej aktu

normatywnego działa w drodze wyjątku opartego na art. 190 ust. 3 Konstytucji

7

w zasadzie jedynie na przyszłość, licząc od tego terminu. Wyjątek ten uzasadnia

cel odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wsteczny

skutek orzeczenia określającego późniejszy od daty jego ogłoszenia termin utraty

mocy obowiązującej aktu normatywnego należy dopuścić tylko jako swoistą premię

za aktywność konstytucyjną w sprawie, która była przyczyną postępowania przed

Trybunałem, inaczej bowiem przekreślony zostałby sens inicjowania tego

postępowania. Poza tym z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości

odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego można wywieść

wniosek, że Trybunał Konstytucyjny jest władny określić także granice wstecznego

zasięgu skutków swego orzeczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

9 października 2003 r., I CK 150/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 132, i cytowane

w nim orzecznictwo, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2003 r.,

K 25/01, OTK-A 2003, nr 6, poz. 60, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia

2004 r., III CZP 112/03, OSNC 2005, nr 4, poz. 61, uchwała Sądu Najwyższego

z dnia 23 czerwca 2005 r., III CZP 35/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 81, wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 7 października 2005 r., II CK 756/04, LEX nr 206268, uchwała

Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, LEX nr 258519 oraz

uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/06, LEX

nr 322105).

Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05, „Wokanda” 2006, nr 5,

poz. 35) nie ma podstaw do tego, aby stanowiska o prospektywnych co do zasady

skutkach tych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które odraczają termin utraty

mocy obowiązującej aktu normatywnego, nie odnosić do przepisów rangi

podstawowej. Według utrwalonego w orzecznictwie poglądu, każdy sąd jest

wprawdzie uprawniony do samodzielnej oceny, czy przepisy rozporządzenia

mogącego mieć zastosowanie w sprawie są zgodne z ustawą i Konstytucją, stąd

jednak nie można wnosić, że sądy mają uprawnienie do powyższej oceny także

w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej określonego przepisu

rozporządzenia przez Trybunał Konstytucyjny, przyznanie bowiem sądom takiego

uprawnienia podważałoby sens wydawania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczeń

odraczających utratę mocy obowiązującej przepisów rangi podstawowej.

8

W tych zatem sprawach, w których spór dotyczy okresu poprzedzającego

wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02,

termin utraty mocy obowiązującej § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca

2000 r., przepis ten musi być w zasadzie stosowany przez sądy przy ocenie

ważności umów, na podstawie których innym podmiotom niż właściwe organy

przekazywano pobieranie opłat za parkowanie z zastrzeżeniem możliwości

zatrzymania części zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia. Jak wiadomo,

przepis ten był rozumiany jako upoważniający do zawierania wspomnianych umów,

a więc i tym samym do przeznaczenia części pobieranych opłat, stanowiących

daninę publiczną, na wynagrodzenie dla inkasującego opłaty innego podmiotu niż

właściwy organ. Sposób określenia wynagrodzenia należy uznać za kwestię

techniczną, obojętną z punktu widzenia samej dopuszczalności przeznaczenia na

wynagrodzenie części pobieranych opłat. Określenie wynagrodzenia mogło więc

przybrać także postać postanowienia uprawniającego do zatrzymania części

zainkasowanych opłat. W konsekwencji przed terminem utraty mocy prawnej

przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. zastrzeżenie

w umowie, która do pobierania tych opłat upoważniała inny podmiot niż właściwy

organ, że podmiot ten zatrzymuje część zainkasowanych opłat tytułem

wynagrodzenia, nie powodowało nieważności tej umowy.

Odrębną kwestią jest ocena omawianych umów w innych aspektach niż ich

ważność ze względu na zastrzeżenie upoważniające inny podmiot niż właściwy

organ do zatrzymania części zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia.

Na ocenę wspomnianych umów w powyższym zakresie § 8 ust. 2 rozporządzenia

z dnia 27 czerwca 2000 r. nie ma wpływu. W tym zakresie umowy te mogą być więc

oceniane na ogólnych zasadach, bez jakichkolwiek ograniczeń nawet w sporach

dotyczących okresów poprzedzających wskazany w wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, termin utraty mocy

obowiązującej § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. Dotyczy to na

przykład zagadnienia nieważności ze względu na zmowę osób reprezentujących

strony na szkodę jednej z nich albo zagadnienia uchylenia się od skutków

prawnych z powodu błędu lub podstępu. Wymieniona kwestia pozostaje jednak

poza zakresem rozpatrywanego zagadnienia; postanowienie, którym przedstawiono

9

to zagadnienia, nie odwołuje się do żadnych norm mogących stanowić podstawę

oceny omawianych umów w innych aspektach niż ich ważność ze względu na

zastrzeżenie upoważniające inny podmiot niż właściwy organ do zatrzymania

części zainkasowanych opłat tytułem wynagrodzenia.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione

zagadnienie prawne jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).