I CSK 430/07

Wyrok z dnia 12 marca 2008 r., I CSK 430/07

Przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do

rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi

granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418) wyczerpują

treść uprawnień z tytułu pozostawienia majątku nieruchomego poza

granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz oczekiwania na realizację tych

uprawnień.

Sędzia SN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

Sędzia SN Maria Grzelka

Sędzia SN Zbigniew Strus (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Zbigniewa Ż. przeciwko Skarbowi

Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę M., Prezydenta Miasta R. i Ministra

Skarbu Państwa o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie

Cywilnej w dniu 12 marca 2008 r. skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu

Apelacyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r.

oddalił skargę kasacyjną i nie obciążył powoda kosztami postępowania

kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powód domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta R.,

Wojewody M. i Ministra Skarbu Państwa kwoty 726 166, 67 zł z ustawowymi

odsetkami od dnia 5 listopada 2002 r., uzasadniając żądanie tym, że pozwany nie

wywiązuje się z obowiązku wypłaty ekwiwalentu za mienie pozostawione poza

granicami Państwa Polskiego w związku z drugą wojną światową, należnego na

podstawie układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem

Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad,

dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności

ukraińskiej z terytorium Polski. Jako podstawę prawną wskazywał zobowiązanie

Skarbu Państwa wynikające z tej umowy oraz przepisy regulujące

odpowiedzialność deliktową Skarbu Państwa (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Powoływał

się również na tzw. bezprawie legislacyjne stwierdzone w odniesieniu do art. 212 i

213 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:

Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w odniesieniu do przepisów ustawy

z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu

użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości

pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6,

poz. 39) (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02,

OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 97 i z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04,OTK-A

Zb.Urz. 2004, nr 11, poz. 117). Istotną przyczyną szkody była według twierdzeń

powoda praktyka organów Skarbu Państwa i osób prawnych zarządzających

nieruchomościami państwowymi ograniczająca sprzedaż nieruchomości lub

niedopuszczająca do udziału w nich uprawnionych.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo (…), a

Sąd Apelacyjny po rozpoznaniu sprawy na skutek apelacji powoda oddalił ją. Sąd

drugiej instancji stwierdził, że powód udowodnił, iż dostęp do przetargów na zbycie

nieruchomości Skarbu Państwa był w znacznym stopniu ograniczony, ale

okoliczność ta nie przesądza poniesienia szkody, ponieważ powód mógł brać udział

w przetargach w przeszłości i ma taką możliwość obecnie. Powód nie wykazał

również utraty prawa zaliczenia, obniżenia wartości posiadanych uprawnień, braku

nieruchomości przeznaczonych obecnie do sprzedaży ani niezgodności ustawy z

dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia

nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169,

poz. 1418) z Konstytucją. Z tych względów Sąd drugiej instancji stwierdził, że

mienie powoda w postaci prawa zaliczenia nie doznało uszczerbku i to ustalenie

okazało się decydujące dla rozstrzygnięcia, mimo trafności zarzutów powoda

dotyczących bezprawności (przejściowej) działania władzy publicznej w zakresie

legislacji i przysługiwania powodowi co do zasady roszczenia odszkodowawczego.

Sąd Apelacyjny uznał, że brak aktywności powoda, wymaganej ze względu na

charakter jego uprawnienia obligującego w poprzednim okresie do uczestniczenia w

przetargach, uniemożliwia przeprowadzenie dowodu „na okoliczność szkody”, a

zgromadzone dowody wskazują, iż inni uprawnieni realizowali i nadal realizują

przysługujące im prawo zaliczenia. Zmniejszenie się zasobu gruntowego Skarbu

Państwa nie determinuje obniżenia się wartości niezrealizowanego uprawnienia

powoda i powód nie udowodnił odmiennego stanu. Z tych przyczyn

nieusprawiedliwiony był również – oddalony przez Sąd Okręgowy – wniosek

powoda o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia wysokości

szkody. Ustawowe reguły realizacji prawa Zabużan wymagają aktywności

zainteresowanych (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 1988 r., III AZP

17/87, OSNCP 1989, nr 7-8, poz. 118), aby została spełniona przesłanka istnienia

zobowiązania umarzanego przez uprawnianego do zaliczenia. (...)

W skardze kasacyjnej opartej na obydwu podstawach powód zarzucił

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 213 § 1 i art. 228 k.p.c. w związku z art.

77 ust. 1 Konstytucji, art. 417 k.c., art. 322 k.p.c. w związku z art. 361 i 6 k.c. przez

stwierdzenie, że powód nie udowodnił poniesienia szkody i związku przyczynowego

pomiędzy szkodą a bezprawnym zachowaniem pozwanego oraz nie udowodnił

wysokości szkody. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 361 w związku z art. 363

k.c., polega zdaniem skarżącego na przyjęciu, że wysokość szkody nie odpowiada

niezrealizowanej wartości prawa zaliczenia wynikającego z decyzji Prezydenta

Miasta R. z dnia 20 kwietnia 2000 r. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 92 k.z.

przez błędną wykładnię odmawiającą umowie z dnia 22 września 1944 r. zawartej

między Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego i rządem Ukraińskiej

Socjalistycznej Republiki Radzieckiej charakteru umowy cywilnoprawnej na rzecz

osoby trzeciej oraz naruszenie art. 104 k.z. (obecnie art. 919 k.c.) w związku z art.

14 ust. 3 powołanej umowy, przez wykładnię odmawiającą jej charakteru

przyrzeczenia publicznego uregulowanego w kodeksie zobowiązań.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty

sprawy, tj. uwzględnienie powództwa. (...)

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

(...) Ustawodawstwo polskie niekonsekwentnie realizowało prawo do

rekompensaty dla grupy swoich obywateli przesiedlonych z terenów wschodnich

państwa polskiego zagarniętych przez ZSRR. Efektem tego było rozproszenie

aktów prawnych dotyczących tej kwestii i ich zmienność, motywowana różnymi

względami, w tym sytuacją ekonomiczną kraju. Mimo tych uwag nie można

zaprzeczyć, że określanie wysokości i zasad przyznawania rekompensat

pozostawało w gestii władzy ustawodawczej. Od chwili wejścia w życie ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ekwiwalent pozostawionego

mienia nieruchomego, o którym była mowa w tzw. umowach republikańskich, był

przyznawany przez zaliczanie wartości tego mienia na poczet ceny nabywanej od

państwa nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Ponieważ z

potwierdzenia uprawnienia do nieruchomości pozostawionych za granicą

wschodnią nie wynikało roszczenie o nabycie własności lub użytkowania

wieczystego, uprawniony musiał wykazać inicjatywę w realizacji swego prawa.

Zależnie od zmian co do zasad gospodarowania nieruchomościami państwowymi

powinien był wystąpić o sprzedaż nieruchomości lub oddanie w użytkowanie

wieczyste, a w miarę utrwalania się systemu sprzedaży nabywcom wyłonionym w

przetargu, przystępować do przetargu. Taki system zaspokajania uprawnień

Zabużan, przy braku powszechnego systemu informacji publicznej, nakładał na nich

obowiązek wyszukiwania odpowiadających im nieruchomości i podjęcia wysiłku

nawet wielokrotnego uczestniczenia w przetargach, ponieważ ustawy nie

zapewniały terminu realizacji prawa do zaliczenia w skonkretyzowanych

transakcjach i nie określały terminu, położenia nieruchomości, ani ich ceny.

Uprawnienie wynikające z przymusowego przesiedlenia związanego z drugą wojną

światową nie ulegało przedawnieniu i dlatego realizacja nie wymagała

szczególnego pośpiechu.

Wejście w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustanowienie

kontroli zgodności aktów normatywnych z aktami wyższego rzędu, zwłaszcza z

Konstytucją, wymogło konieczność uporządkowania również zagadnienia

uprawnień zapowiadanych w umowach z republikami ZSRR m.in. w układzie z

Rządem Ukraińskiej SRR. Po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

19 grudnia 2002 r., K 33/02, eliminującego przepisy art. 212 ust. 1 i art. 213 u.g.n.,

art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.

z 1994 r. Nr 1 poz. 3) oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o

gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji

Mienia Wojskowego (Dz.U. Nr 90, poz. 405 ze zm.), uchwalona została ustawa z

dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu

użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości

pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6,

poz. 39). Również ta próba rozwiązania problemu rekompensat dla Zabużan

okazała się nieskuteczna ze względu na niezgodność niektórych przepisów ustawy

z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04).

Jednocześnie ustanowienie w art. 77 ust. 1 Konstytucji zasady

odpowiedzialności państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za szkody

wyrządzone niezgodnymi z prawem aktami władzy publicznej doprowadziło do

ukształtowania się orzecznictwa sądów przyjmującego odpowiedzialność Skarbu

Państwa również za tzw. bezprawie legislacyjne, opartą najpierw na art. 417 k.c., a

od dnia 1 września 2004 r. na art. 4171

§ 1 albo § 4 k.c. Z zakresu tej

odpowiedzialności nie zostały wyłączone szkody wyrządzone osobom

przesiedlonym. Na poparcie tej tezy w skardze kasacyjnej wskazano przykłady w

postaci wyroków Sądu Najwyższego (np. z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02,

OSNC 2004, nr 6, poz. 103, z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03, "Biuletyn SN"

2004, nr 11, s. 12 i z dnia 20 października 2004 r., IV CK 115/04, nie publ.).

Rozważając w czym przejawia się szkoda uprawnionego z tytułu

pozostawienia majątku nieruchomego w wyniku przesiedlenia, Sąd Najwyższy w

wyroku z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, odwołał się do wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., w którym stwierdzono, że wszelkie akty

normatywne ograniczające dostęp Zabużan do przetargów na zbycie określonych

kategorii nieruchomości Skarbu Państwa rzutują bezpośrednio na szansę realizacji

prawa zaliczania. Utrzymanie obecnej tendencji i wyłączenie z możliwości

zaliczania szerokiego katalogu gruntów Skarbu Państwa nie daje szans na

realizację tego prawa w przyszłości, a stan taki wpływa niekorzystnie na wartość

prawa zaliczania, której obniżenie może być ujmowane w kategorii uszczerbku

majątkowego objętego pojęciem szkody. Konieczne jest zatem porównanie wartości

prawa zaliczania przy hipotetycznym stanie prawnym wolnym od aktów prawnych

uznanych za wadliwe i wartości tego prawa, które istnieje w związku z wydaniem

tych aktów. Te same reguły odnoszą się do zmniejszenia wartości prawa zaliczenia

wynikającego ze złych praktyk organów zarządzających zbywanie nieruchomości

państwowych. (...)

Sąd Apelacyjny uzależnił możliwość wykazania szkody od przystąpienia

uprawnionego do przetargu. Argument ten wymaga dodatkowych uwag, gdyż

ustalenie szkody majątkowej w postaci straty (art. 361 § 2 k.p.c.) obejmuje sferę

faktyczną i kwalifikacje prawną. Obowiązkiem powoda jest więc przytoczenie już w

pozwie okoliczności faktycznych uzasadniających żądanie (art. 187 § 1 pkt 2 k.p.c.)

i przedstawienie dowodów (art. 6 k.c. i art. 3 k.p.c.). Powód upatrywał swojej szkody

w tym, że nie mógł zrealizować przysługującego mu prawa zaliczenia, jednak Sąd

Apelacyjny rozważał także drugą postać szkody, tj. zmniejszenie się wartości prawa

zaliczenia, oznaczającą, iż wskutek bezprawnych działań prawo zaliczenia traciło

wraz z upływem czasu swoją wartość, wskutek czego powód mógł nabyć mienie

niższej wartości lub umorzyć mniejszą część swego zobowiązania.

Bez względu na postać szkody objętej twierdzeniem powoda, należy zgodzić

się z poglądem, że udowodnienie istnienia szkody może być dokonane także w

sposób pośredni (art. 231 k.p.c.), przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych, np.

opinii biegłego lub instytutu naukowego z zakresu ekonomii. Uwaga ta, odnosząca

się do odmiennego zapatrywania Sądu Apelacyjnego, nie ma jednak znaczenia dla

rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, która nie podważa zasadniczego wątku

uzasadnienia zaskarżonego wyroku opartego na twierdzeniu, że powód nie

przedstawił i nie udowodnił faktów uzasadniających jakąkolwiek postać szkody,

oraz – co równie istotne – nie udowodnił związku przyczynowego, nasuwającego

szczególne trudności w wypadku zmniejszenia wartości prawa zaliczenia, wartość

ta jest bowiem bezpośrednio związana z cenami nieruchomości oraz z lokalnymi i

globalnymi procesami ekonomicznymi. (...)

Przyjmując apriorycznie istnienie szkody zindywidualizowanej co do wysokości

(wartości pozostawionego mienia) strona powodowa podniosła zarzut

nieskorzystania przez sąd z prawa sędziowskiego określania wysokości opartej na

uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Zajmując takie stanowisko pominięto

niezbędne w rozpoznawanej sprawie rozważenie regulacji problemu rekompensat

zawartej w obowiązującej od dnia 7 października 2005 r. ustawie z dnia 8 lipca

2005 r.

Znaczenie tego aktu dla odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu deliktu

normatywnego było przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego w uzasadnieniu

wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., IV CKN 376/06 (nie publ.) oraz wyroku z dnia 22

listopada 2007 r., III CSK 143/07 (nie publ.). Podkreślono w nich, że ustawa,

kontynuując rozwiązanie oparte na przyznaniu prawa zaliczenia, przyznaje

uprawnionym prawo do odszkodowania w formie świadczenia pieniężnego. Sąd

Najwyższy stwierdził również, że przewidziane jej przepisami „prawo do

rekompensaty”, wyczerpuje roszczenia osób przesiedlonych zza granicy

wschodniej. Jeżeli uprawniony domaga się rekompensaty w formie świadczenia

pieniężnego (art. 13 ust. 2 ustawy), także jego sposób ustalenia i wysokość określa

ta ustawa, a potwierdzenie prawa do rekompensaty odbywa się w drodze

postępowania administracyjnego (art. 5 ust. 3 ustawy).

Akceptując te oceny należy podkreślić, że w trwającym od dziesięcioleci

procesie wyrównania krzywd omawianej grupy obywateli państwa polskiego,

ustawodawca zgodnie ze swymi kompetencjami uregulował treść uprawnień

pokrzywdzonych. Nie można zatem akceptować wniosku, że z tytułu długoletniego

oczekiwania przysługują im roszczenia odszkodowawcze ponad niezrealizowane

dotychczas prawo zaliczenia, ponieważ przekreślałoby to sens określenia również

zasad waloryzacji pozostawionego mienia. Na marginesie należy dodać, że według

oceny składu orzekającego droga sądowa do dochodzenia odszkodowania z tytułu

tzw. bezprawia legislacyjnego była po dniu 7 października 2005 r. nadal

dopuszczalna, jednak powód utracił legitymację czynną ze względu na odmienną

regulację ustawową, wyłączającą roszczenia odszkodowawcze. (...)

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 92 w związku z art. 2 k.z. oraz art.

104 w związku z art. 2 k.z. w związku z art. 14 ust. 3 lit. a układu z dnia 9 września

1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a rządem

Ukraińskiej SRR dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium Ukraińskiej

SRR i ludności ukraińskiej z terytorium Polski, należy zauważyć, że podstawowe

znaczenie dla oceny ich skuteczności ma ustalenie charakteru prawnego tzw.

umów republikańskich. Postanowienia umów międzynarodowych tworzą

zobowiązania o charakterze publicznoprawnym jedynie w odniesieniu do

sygnatariuszy danej umowy, tj. państw, w określonych jednak przypadkach

postanowienia tych umów mogą również stanowić samodzielną podstawę

określonych roszczeń dochodzonych przez inne podmioty przed sądami krajowymi,

jeżeli stanowią tzw. normy samowykonalne. Niezbędną przesłanką przyjęcia

takiego charakteru postanowień umowy międzynarodowej jest jednak wymóg

ratyfikacji umowy i ogłoszenia jej tekstu oraz wymóg kompletności normy,

umożliwiający jej stosowanie bez konieczności implementacji.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z dnia 19 grudnia

2002 r., K 33/02 i z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04) oraz Sądu Najwyższego (por.

wyroki z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, nie publ., z dnia 16 stycznia 2004 r.,

III CK 266/02, nie publ., z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03, nie publ., z dnia 6

października 2004 r., I CK 447/03, nie publ., z dnia 19 listopada 2004 r., V CK

245/04, nie publ., z dnia 12 stycznia 2005 r., I CK 457/04, nie publ., z dnia 19

stycznia 2005 r., IV CK 262/04, nie publ., z dnia 4 lutego 2005 r., I CK 607/04, nie

publ., z dnia 9 lutego 2005 r., III CK 235/04, "Izba Cywilna" 2005, nr 12, s. 56, z

dnia 13 października 2005 r., IV CK 174/05, nie publ.) wyrażony został pogląd, który

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że umowy

republikańskie nie stały się elementem wewnętrznego porządku prawnego państwa

polskiego, a zatem nie mogą stanowić podstawy do powstania prawa

podmiotowego do rekompensaty dla repatriantów i ich spadkobierców za mienie

pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną

rozpoczętą w 1939 r. Brak wskazanych cech układu republikańskiego przesądza

brak możliwości uznania jego postanowień za bezpośrednie źródło zobowiązania

strony pozwanej i przemawia przeciwko uznaniu zasadności twierdzenia

skarżącego, że postanowienia układu są źródłem cywilnoprawnego stosunku

zobowiązaniowego umowy na rzecz osób trzecich lub cywilnoprawnego stosunku

zobowiązaniowego przyrzeczenia publicznego.

Należy również podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z

dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, że zawarte w art. 3 pkt 6 układu

republikańskiego odesłanie do ustaw nie oznacza odesłania do ustaw

obowiązujących w chwili podpisywania umowy, lecz oznacza zobowiązanie

ustawodawcy polskiego do wydania odrębnych aktów normatywnych regulujących

tryb oraz zasady dokonywania zwrotu wartości mienia pozostawionego przez

ewakuowanych. Nie może być zatem uwzględniony zarzut naruszenia wskazanych

przepisów kodeksu zobowiązań, który nie mógł być podstawą „roszczeń

zabużańskich”. Podstawę tego typu roszczeń stanowiły – z uwzględnieniem

rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego – ewoluujące akty prawne, wydane w

okresie od 1946 r. do 2005 r., określające treść prawa do rekompensaty oraz jego

formę i tryb realizacji.

Nie znajdując usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, Sąd Najwyższy

oddalił ją zgodnie z art. 39815

k.p.c.