I CSK 441/07

Sygn. akt I CSK 441/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 marca 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

SSN Maria Grzelka (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Strus

w sprawie z powództwa H. S. i J. W.-S.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę Mazowieckiego

i Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 12 marca 2008 r.,

skargi kasacyjnej powódek od wyroku Sądu Apelacyjnego w W.

z dnia 20 kwietnia 2007 r.,

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od każdej z powódek na rzecz pozwanego kwoty

po 3.600,- (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów

postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Sąd Apelacyjny w W. zaskarżonym wyrokiem oddalił apelację powódek od

oddalającego powództwo wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 31 marca 2006 r.

Sąd Apelacyjny podzielił pogląd, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw

do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy bezczynnością organu

administracyjnego w wydaniu decyzji, stanowiącej odpowiedź na wniosek

poprzedników prawnych powódek złożony w 1950 roku, a szkodą powódek w

postaci utraty możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego za tzw.

grunty warszawskie. Przyjął, że przede wszystkim bezczynność mająca stanowić

źródło szkody mogła istnieć jedynie do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29

kwietnia 1984 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ponieważ

tylko do tej daty istniało po stronie właścicieli roszczenie o odszkodowanie na

podstawie art. 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1935 r. o własności i

użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a ponadto, że wobec braku

przepisów wykonawczych do dekretu decyzja uwzględniająca żądanie

odszkodowawcze nie mogła zapaść.

W skardze kasacyjnej powódki zarzuciły powyższemu wyrokowi naruszenie prawa

materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 415 i 417 k.c.

i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że szkoda w majątku powódek powstała

w chwili wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1984 r. o gospodarce

nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości a nie w dacie wydania w 2002 r.

odmownej decyzji. W ramach wskazanej podstawy skargi kasacyjnej skarżące

zarzuciły też błędną ocenę przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu

Państwa za bezprawne działanie funkcjonariuszy i bezpodstawne stwierdzenie

braku związku przyczynowego pomiędzy szkodą powódek i bezprawnym

zaniechaniem wydania w przepisanym terminie decyzji odszkodowawczej. Wnosiły

o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania

przez Sąd Apelacyjny.

3

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Poprzednicy prawni powódek byli właścicielami nieruchomości położonej

w W. przy ul. C.[...], zabudowanej od frontu jednokondygnacyjnym budynkiem ze

sklepami oraz trzema kilkukondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi w podwórzu,

która podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i

użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279).

Uprawnieni nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu w

związku z czym nie tylko grunty ale także budynki stały się własnością gminy m.st.

Warszawa a następnie, z chwilą likwidacji samorządu, stosownie do art. 32 ust. 2

ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy

państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130), - własnością Skarbu Państwa. W dniu 16

października 1950 r. byli właściciele złożyli wniosek o odszkodowanie i powołali się

na art. 8 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wymieniony przepis oraz art.

9, do którego ten przepis odsyłał, a także art. 7 ust. 5 miały następujące brzmienie:

„art. 7 ust. 5. W razie niezgłoszenia wniosku przewidzianego w ust. 1 lub

nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi

wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy gmina obowiązana jest uiścić

odszkodowanie w myśl art. 9, art. 8. W razie nieprzyznania dotychczasowemu

właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki,

położone na gruncie przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest

wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki nadające

się do użytkowania lub naprawy. Art. 9 (1) Odszkodowanie za grunty należne w

myśl art. 7 ust. (5) oraz odszkodowanie za budynki należne w myśl art. 8 ustala

miejska komisja szacunkowa. Odszkodowanie to wynosi, jeżeli chodzi o grunty -

skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu

tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki – wartość budynku.

Odszkodowanie wypłaca się w miejskich papierach wartościowych (2) ... (-) (3)

Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu

określi w rozporządzeniu skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej,

zasady i sposób ustalenia odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów

wartościowych przeznaczonych na ten cel.”

4

Przepisy, o których mowa w art. 9 ust. 3 w/w dekretu nigdy nie zostały

wydane, natomiast z dniem 1 sierpnia 1985 r. wygasły prawa do odszkodowania za

przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości,

przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia

29 kwietnia 1984 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – jedn.

tekst Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127).

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2002 r. Starosta Powiatu Warszawskiego orzekł

o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. C. nr [...]

w Warszawie. Decyzję tę organ administracyjny drugiej instancji utrzymał w mocy,

zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę powódek na decyzję

organu odwoławczego. Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja z dnia 23 sierpnia

2002 r. oraz decyzja wydana w wyniku odwołania powódek rozstrzygała kwestię

odszkodowania przewidzianego w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o

gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst. Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543),

ponieważ, wobec wygaśnięcia prawa do odszkodowania, o którym mowa w art. 7

i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wniosek poprzedników prawnych

powódek podlegał rozpoznaniu w świetle przepisów obowiązujących w czasie

orzekania przez organ odwoławczy, nie zaś na podstawie przepisów dekretu,

a w świetle w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami brak było podstaw do

przyznania odszkodowania.

W toku postępowania przed sądami powszechnymi, a także w skardze

kasacyjnej powódki określiły swoje żądanie jako obejmujące odszkodowanie za

bezprawie administracyjne wyrażające się w niewydaniu w stosownym czasie

decyzji o przyznaniu odszkodowania na podstawie art. 7 i 8 dekretu. Zarzut

bezprawności uzasadniały bezczynnością organów administracyjnych, która

doprowadziła w konsekwencji do utraty roszczenia o odszkodowanie przewidziane

w dekrecie. Powódki podnosiły przy tym, że podstawą ich żądania nie jest tzw.

bezprawie legislacyjne odnoszące się do niewydania aktów wykonawczych

zapowiedzianych w art. 9 ust. 3 dekretu oraz utrzymywały, że chwilą powstania

dochodzonej przez nie szkody, równej wartości przejętej przez Państwo

nieruchomości, było wydanie w 2002 roku decyzji administracyjnej odmawiającej

przyznania odszkodowania.

5

Powyższe stanowisko powódek należy uznać za wewnętrznie sprzeczne.

Jeśli szkodą miała być utrata roszczenia o odszkodowanie z dekretu, a ściślej –

niemożność otrzymania odszkodowania, o którym mowa w art. 7 i 8 dekretu, to za

chwilę powstania tej szkody można by uznać tylko datę 1 sierpnia 1985 r. tj. datę

wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1984 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości, która stanowiła o wygaśnięciu prawa do

odszkodowania przewidzianego w dekrecie. Gdyby za moment powstania szkody

przyjąć datę wydania ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania

to należałoby uznać, że swojej szkody powódki upatrują w fakcie nieprzyznania im

odszkodowania, a nie w bezczynności organów administracyjnych. Pomijając już,

że powódki akcentowały właśnie bezczynność organów administracyjnych, oraz, że

decyzja z dnia 23 sierpnia 2002 r. jest ostateczna i nie została wzruszona,

to decyzja ta dotyczyła odmowy przyznania odszkodowania przewidzianego w art.

215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś odmowy odszkodowania,

o którym stanowił dekret z dnia 26 października 1945 r. Sąd Administracyjny uznał,

że w 2002 roku nie było już podstawy do rozważenia wniosku poprzedników

prawnych powódek o odszkodowanie ustanowione w dekrecie, w związku z czym

organ administracyjny nie orzekał w tym trybie lecz potraktował wniosek z roku

1950 jako aktualny w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami z tym, że

orzekł o jego bezpodstawności. Jeżeli zatem powódki dochodziły w niniejszej

sprawie odszkodowania za to, że w okresie, gdy prawo wywodzone z art. 7 i 8

w zw. z art. 9 dekretu im przysługiwało i twierdziły, że organ administracyjny

bezprawnie zaniechał wydania w tym okresie pozytywnej decyzji, to za chwilę

powstania szkody, a zarazem wymagalności dochodzonego przez powódki

roszczenia, mogłaby być uznana tylko data 1 sierpnia 1985 r.

W odniesieniu też do tej daty musiałyby być spełnione wszystkie przesłanki

odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu

obowiązującym do wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 162, poz. 1692),

co – oprócz powstania określonej szkody – wymagało wykazania bezprawności

zachowania funkcjonariuszy Skarbu Państwa i związku przyczynowego pomiędzy

tym zachowaniem i szkodą.

6

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że powódki wyrażają przekonanie

o oczywistości uwzględnienia przez organ administracyjny wniosku

o odszkodowanie z art. 7 i 8 w zw. z art. 9 dekretu gdyby wniosek ten został

rozpatrzony do dnia 1 sierpnia 1985 roku.

Trzeba się zgodzić, że gdyby oczywistym było, iż organ administracyjny

przyznałby powódkom (ich poprzednikom prawnym) odszkodowanie na podstawie

art. 7, 8 i 9 dekretu w razie rozpoznania przedmiotowego wniosku w okresie przed

1 sierpnia 1985 r. to bezczynność w wydaniu pozytywnej decyzji trwająca do czasu,

gdy zadośćuczynienie prawu byłych właścicieli takich nieruchomości jak

nieruchomość przy ul. C. [...] w W. stało się z mocy prawa niedopuszczalne,

mogłoby świadczyć o bezprawności zaniechania ze strony funkcjonariuszy organów

administracyjnych stanowiącej podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa z art.

417 § 1 k.c. w poprzednim brzmieniu. Problem w tym, że wbrew stanowisku

skarżących - nie ma podstaw do uznania, że gdyby we właściwym czasie organ

administracyjny rozpoznał wniosek z dnia 16 października 1950 roku to by wydał

decyzję przyznającą odszkodowanie i to w wysokości odpowiadającej wartości

przejętej przez Państwo nieruchomości, której dotyczy rozpoznawana sprawa.

Przewidziane w art. 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zasady

i sposób ustalania skapitalizowanej wartości czynszu dzierżawionego (opłaty za

prawo zabudowy) gruntu oraz wartości budynków nigdy nie zostały określone

w rozporządzeniu właściwych ministrów ani też nie zostały wydane przepisy

o emisji miejskich papierów wartościowych, które miały być przeznaczone na

wypłatę odszkodowania. Nie istniała więc w dekrecie prawna podstawa realizacji

prawa, które dekret przewidywał. Podstawy takiej nie stwarzał też art. 99

Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 roku (Dz.U. RP nr 44, poz. 267). Przepis ten

ustanawiał ochronę własności osobistej m.in. przez zakaz znoszenia lub

ograniczenia tej własności inaczej niż tylko w wypadkach ustawą przewidzianych ze

względów użyteczności publicznej i za odszkodowaniem, ale jako zasadę ustrojową,

której realizacja wymagała konkretyzacji w ustawach zwykłych. Natomiast ustawa

konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 roku o ustroju i zakresie działania najwyższych

organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 18, poz. 71 ze zm.) a następnie

Konstytucja z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. nr 33, poz. 323) w ogóle nie zawierały

7

unormowania w kwestii ochrony własności osobistej i odszkodowania za

przymusowe jej odjęcie. Wbrew stanowisku skarżących, ani Konstytucja ani sam

dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na

obszarze m.st. Warszawy nie mogły więc być podstawą przyznania przez organ

administracyjny jakiegokolwiek odszkodowania; bez przepisów wykonawczych

prawo do odszkodowania z dekretu w rzeczy samej było martwe. W tej sytuacji,

w rozpoznawanej sprawie należało uznać, że gdyby w okresie do dnia 1 sierpnia

1985 r. organ administracyjny rozpoznał wniosek z dnia 16 października 1950 roku

to – wobec braku podstawy prawnej – nie mógłby przyznać odszkodowania,

którego domagali się poprzednicy prawni. Jak wynika z twierdzeń pozwanego,

odszkodowania także nigdy też nie były przyznawane, co najwyżej – orzekano

o odroczeniu rozstrzygnięcia in meriti do czasu ukazania się przepisów

wykonawczych, co, jak wiadomo, nigdy nie nastąpiło. Nie zajmując stanowiska

w kwestii oceny tego rodzaju zachowania się legislatora, w każdym razie nie

sposób zarzucić bezprawności organom administracyjnym, które - co oczywiste -

mogły działać tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a do dnia

1 sierpnia 1985 r., ani zresztą, nigdy później, przepisy wykonawcze pozwalające na

realizację odszkodowania z art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie

zostały wydane. Zarzucana pozwanemu bezczynność w rozpoznaniu do dnia

1 sierpnia 1985 r. przedmiotowego wniosku o odszkodowanie, aczkolwiek nie

zasługująca na aprobatę z punktu widzenia obowiązku ustosunkowania się

w wymaganym czasie do wniosku obywatela, nie była bezprawna w sensie

bezprawnego nieprzyznania odszkodowania z dekretu, a tylko tego rodzaju

bezprawność stanowić by mogła w niniejszej sprawie o odpowiedzialności

odszkodowawczej pozwanego Skarbu Państwa z art. 417 k.c. w poprzednim

brzmieniu.

Niemożność wydania pozytywnej decyzji ze względu na brak przepisów

wykonawczych Sąd Apelacyjny ocenił w zaskarżonym wyroku jako wyłączającą

związek przyczynowy pomiędzy szkodą powódek i bezczynnością organu

administracyjnego. W istocie powyższa okoliczność wyłączała przypisanie

pozwanemu bezprawności co rozważania w kwestii związku przyczynowego czyniło

8

bezprzedmiotowymi. Nie wpływa to jednak na ocenę zaskarżonego wyroku jako

odpowiadającego prawu.

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał skargę kasacyjną za

bezpodstawną w związku z czym orzekł jak w sentencji (art. 39814

k.p.c.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 98 § 1 i 108 § 1 k.p.c.