III CZP 130/07

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2008 r., III CZP

130/07

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)

Sędzia SN Gerard Bieniek

Sędzia SN Stanisław Dąbrowski

Sędzia SN Antoni Górski (sprawozdawca)

Sędzia SN Iwona Koper

Sędzia SN Krzysztof Pietrzykowski

Sędzia SN Lech Walentynowicz

Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 11 kwietnia

2008 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, po

rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw

Obywatelskich we wniosku z dnia 17 października 2007 r.:

„Czy pod pojęciem »nabywcy nieruchomości« zawartym w art. 68 ust. 2

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:

Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji

dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce

nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz.

1218) należy rozumieć, poza nabywcą pierwotnym, który nabył nieruchomość

lokalową od Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, za kwotę

równą wartości nieruchomości pomniejszoną o udzieloną bonifikatę, również osobę

bliską nabywcy, na rzecz której nabywca pierwotny dokonał przeniesienia prawa

własności przed upływem 5 lat licząc od dnia jej nabycia, a w konsekwencji, czy

przewidziany w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek

zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie obciąża osobę bliską nabywcy

pierwotnego, która zbyła nieruchomość lub wykorzystała ją na inne cele niż cele

uzasadniające udzielenie bonifikaty przed upływem 5 lat od dnia jej nabycia przez

pierwotnego nabywcę?”

podjął uchwałę:

Nabywcą nieruchomości, o którym mowa w art. 68 ust. 2 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z

2004 r. Nr 261, poz. 2603) przed jej zmianą ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o

zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych

innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), jest wyłącznie kupujący nieruchomość

od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Uzasadnienie

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o podjęcie uchwały mającej na celu

wyjaśnienie rozbieżności zaistniałych w orzecznictwie przy wykładni i stosowaniu

art. 68 ust. 2 i 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej:

„u.g.n.”). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w

życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce

nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218

– dalej: „ustawa nowelizacyjna”), jeżeli m.in. nabywca nieruchomości stanowiącej

lokal mieszkalny zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele

uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 5 lat, licząc od dnia jej nabycia,

jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji.

Jednakże, stosownie do art. 68 ust. 2a pkt 1 u.g.n., przepisu ust. 2 o zwrocie

bonifikaty nie stosuje się w przypadku zbycia lokalu na rzecz osoby bliskiej.

Zdaniem Rzecznika, w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiły się

rozbieżności na tle wykładni określenia „nabywca nieruchomości”, użytego w art. 68

ust. 2, którego rozumienie ma kluczowe znaczenie przy ustalaniu podmiotowego

zakresu obowiązku zwrotu bonifikaty. W uchwale z dnia 6 listopada 2002 r., III CZP

59/02 (OSNC 2003, nr 7-8, poz. 101) Sąd Najwyższy uznał, że właściwy organ

może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, w wypadku zbycia lokalu

mieszkalnego przez osobę bliską spadkodawcy przed upływem terminu

określonego w art. 68 ust. 2 u.g.n. na rzecz osoby nie będącej osobą bliską w

rozumieniu tej ustawy. Wskazał, że obowiązek zwrotu udzielonej ulgi, adresowany

do nabywcy lokalu jako kontrahenta, nie wygasa w razie jego śmierci, gdyż przepisy

ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wnioskowania o

niedziedziczności tego obowiązku, brak zatem podstaw do zwężenia pojęcia

nabywcy określonego w art. 68 ust. 2 tej ustawy tylko do pierwotnego nabywcy.

Posługując się wykładnią funkcjonalną uznał, że nabywcą w rozumieniu tego

przepisu jest także osoba bliska uprzywilejowanego nabywcy pierwotnego. Z kolei

w wyroku z dnia 25 października 2006 r., III CSK 145/06 (OSP 2008, nr 4, poz. 41)

przyjął, że przewidziany w art. 68 ust. 2 u.g.n. obowiązek zwrotu bonifikaty obciąża

uprawnionego do jej uzyskania, który uiścił cenę uwzględniającą udzieloną

bonifikatę. Opowiedział się za ścisłym rozumieniem pojęcia „nabywca

nieruchomości”, ograniczając je tylko do nabywcy pierwotnego, czyli

bezpośredniego kontrahenta sprzedawcy nieruchomości, co w konsekwencji

prowadzi do wniosku, że właściwy organ może żądać zwrotu bonifikaty tylko od tak

rozumianego nabywcy nieruchomości, a nie od jego osoby bliskiej.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, podobnie ścisłym rozumieniem

„nabywcy” kierował się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia

2005 r., III CZP 112/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 184), przyjmując, że zwrot kwoty

równej bonifikacie w cenie sprzedaży udzielonej nabywcy nieruchomości, o którym

mowa w art. 68 ust. 2 u.g.n., może być zabezpieczony hipoteką kaucyjną.

Wnioskodawca wskazał też kilka spraw, w których sądy powszechne, nawiązując

do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 6 listopada

2002 r., III CZP 59/02, opowiedziały się za szerszym rozumieniem pojęcia

„nabywca nieruchomości”, przyjmując, że jest nim także osoba bliska pierwotnego

nabywcy.

W tej sytuacji, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, istnieje potrzeba

dokonania przez Sąd Najwyższy w składzie powiększonym wykładni określenia

„nabywca nieruchomości” użytego w art. 68 ust. 2 u.g.n. w celu ujednolicenia

rozbieżnej praktyki występującej na tle tego przepisu. Rzecznik opowiedział się za

ścisłym rozumieniem pojęcia „nabywcy”, uznając, że nie obejmuje ono osoby

bliskiej pierwotnego nabywcy nieruchomości. Trzeba dodać, że podobne

stanowisko w tej kwestii zajmują przedstawiciele doktryny.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

(...) W petitum wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podał, że chodzi o

podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie rozbieżności w wykładni art. 68 ust. 2

i 2a w wersji objętej tekstem jednolitym ustawy zawartym w Dzienniku Ustaw z

2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami, co mogłoby sugerować, że wniosek

obejmuje także zmianę dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. Jednakże z

uzasadnienia wynika, że tej zmiany wniosek nie dotyczy, a zatem trzeba przyjąć, iż

chodzi o treść art. 68 ust. 2 i 2a ustaloną z dniem 22 września 2004 r. ustawą z dnia

28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o

zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), którą

uwzględnia jednolity tekst ustawy zamieszczony w Dzienniku Ustaw z 2004 r. Nr

261, poz. 2603. Według tej wersji przepisu, jeżeli nabywca nieruchomości zbył

nieruchomość stanowiącą lokal mieszkalny lub wykorzystał ją na cele inne niż cele

uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem pięciu lat, licząc od jej nabycia,

jest zobowiązany, na żądanie właściwego organu, do zwrotu kwoty równej

udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku

zbycia na rzecz osoby bliskiej.

Z drugiej jednak strony, Rzecznik odwołał się m.in. do uchwały Sądu

Najwyższego z dnia 6 listopada 2002 r., a więc wydanej na tle stanu prawnego

sprzed zmiany art. 68 dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Z uzasadnienia

tej uchwały wynika, że odnosi się ona do stanu prawnego obowiązującego w dacie

zawierania umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego z dnia 30 sierpnia 1999 r.

Wówczas obowiązywał art. 68 ust. 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, zgodnie z

którym właściwy organ mógł żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej

waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej

nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na cele inne niż wymienione w ust. 1

pkt 1-3 i 7. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej. Trzeba jednak podkreślić,

że przy wszystkich różnicach występujących między tymi wersjami art. 68 ust. 2,

zasadnicza jego treść pozostawała niezmienna: zbycie lokalu na rzecz osoby

bliskiej nie pociągało za sobą zwrotu udzielonej bonifikaty. Wątpliwości budziła

jedynie kwestia, czy przez „nabywcę nieruchomości” powinno się rozumieć tylko

nabywcę pierwotnego, czy też także jego osobę bliską, która nabyty od niego lokal

zbyła następnie osobie trzeciej. Należy zatem uznać, że w tej kwestii zmiany art. 68

ust. 2 u.g.n. dokonywane przed ogłoszeniem tekstu jednolitego ustawy w Dzienniku

Ustaw z 2004 r. nie miały znaczenia, istnieją więc przesłanki do rozpoznania

wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o wyjaśnienie rozbieżności zaistniałych w

orzecznictwie na tle wykładni tego przepisu. Wątpliwości te pogłębiła ustawa

nowelizacyjna, której mocą dodano do jego treści ustęp 2b, jednoznacznie

obciążający obowiązkiem zwrotu bonifikaty także osobę bliską pierwotnego

nabywcy, co czyni dodatkowo uzasadnionym rozstrzygnięcie, czy taki obowiązek

istniał w stanie prawnym sprzed tej nowelizacji.

Artykuł 67 ust. 1 u.g.n. statuuje zasadę, że cenę przeznaczonej do sprzedaży

nieruchomości należącej do Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ustala

się na podstawie jej wartości. Wartość tę określa rzeczoznawca i na tej podstawie

podmiot sprzedający ustala cenę wywoławczą w pierwszym przetargu, nie niższą

od wartości. Zgodnie z art. 67 ust. 3 i 3a u.g.n., także przy sprzedaży nieruchomości

w drodze bezprzetargowej, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej

niż jej wartość. W art. 68 u.g.n. przewidziano wiele wyjątków od tej zasady ustalania

ceny zbywanej nieruchomości, które, w ocenie ustawodawcy, usprawiedliwiają

zastosowanie przywileju w postaci udzielenia bonifikaty cenowej. Jednym z tych

wyjątków jest sprzedaż nieruchomości jako lokalu mieszkalnego (art. 67 ust. 1 pkt

7), na tle której powstało rozpoznawane zagadnienie prawne. W orzecznictwie

podkreśla się, że ratio legis tego przepisu polega na ułatwieniu zakupu lokalu przez

najemcę, dla którego lokal ten stanowi centrum życiowe, a najemca uzyskuje w ten

sposób stabilne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 15 stycznia 2003 r., IV CKN 1637/00, nie publ., lub uchwała z

dnia 6 listopada 2002 r., III CZP 59/02).

Realizacja tego celu następuje przez udzielenie nabywcy – dotychczasowemu

najemcy lokalu – upustu cenowego (bonifikaty) na sprzedawany lokal, przy czym

trzeba podkreślić, że stosowane tą drogą obniżki cen są bardzo radykalne.

Oznacza to, że w ten sposób dochodzi do przyznania kupującemu znacznego

przywileju finansowego i pomocy ze środków publicznych. Ustawodawca, chcąc

zapewnić, żeby pomoc ta była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem,

przewidział okres karencji (początkowo 10 lat, a od dnia 15 lutego 2002 r. – 5 lat), w

którym możliwe jest dochodzenie zwrotu udzielonej bonifikaty, jeżeli nabywca zbył

lub wykorzystał lokal na cel inny niż mieszkalny, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to

zbycia na rzecz osoby bliskiej. Ustawa zmieniająca z dnia 28 listopada 2003 r.,

która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., wprowadziła obowiązek żądania

zwrotu tej bonifikaty. Trzeba zgodzić się z wnioskodawcą, że – w kontekście tego

obowiązku – zasadniczego znaczenia nabiera rozumienie użytego w art. 68 ust. 2

u.g.n. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. pojęcia

„nabywca nieruchomości”, zwłaszcza że nie zostało ono w ustawie zdefiniowane.

Może ono być rozumiane trojako: w sensie ścisłym, jako określenie

kontrahenta sprzedawcy nieruchomości skarbowej lub samorządowej, czyli

bezpośrednio kupującego, a zatem tzw. nabywcę pierwotnego, w sensie szerszym,

obejmującym także spadkobierców kupującego, oraz w sensie najszerszym, przez

zaliczenie do tej kategorii prawnej także osób bliskich pierwotnego nabywcy, które

przed upływem karencji zbyły nieruchomość na rzecz osoby trzeciej. Należy

podkreślić, że przedmiotem wniosku Rzecznika nie jest rozstrzyganie kwestii, czy

do kategorii „nabywców nieruchomości” zalicza się także spadkobierców

kontrahenta umowy sprzedaży lokalu należącego do Skarbu Państwa lub

samorządu, wobec czego nie jest ona przedmiotem rozważań. Wnioskodawca

oczekuje natomiast wyjaśnienia wątpliwości powstałych w orzecznictwie, który z

pozostałych wariantów interpretacyjnych art. 68 ust. 2 u.g.n. jest prawidłowy.

W znaczeniu potocznym bonifikata oznacza upust, obniżenie ceny. Zgodnie z

ogólną zasadą wykładni, takie rozumienie tego sformułowania należy generalnie

przyjąć na gruncie art. 68 ust. 2 u.g.n., gdyż brak podstaw do nadawania mu innej

treści w sensie prawnym. Trzeba jednak zaznaczyć, że o ile w obrocie

powszechnym bonifikata ma charakter bezwzględny, tzn. że po zastosowaniu

obniżenia ceny na ogół nie można potem dochodzić od kupującego jej dopłaty lub

uzupełnienia, o tyle na tle tego przepisu przybiera charakter względny. W razie

zaistnienia warunków przewidzianych w ustawie, udzielona bonifikata podlega

zwrotowi, a sprzedawca ma obowiązek dochodzenia kwoty równej bonifikacie – po

jej zwaloryzowaniu. Należy podkreślić, że sformułowanie ustawy o „zwrocie kwoty

równej bonifikacie” nie jest precyzyjne; w istocie nie chodzi tu o zwrot tej kwoty, lecz

o uiszczenie dopłaty do rzeczywistej ceny zbywanej nieruchomości, obniżonej na

skutek zastosowania bonifikaty.

Takie ujęcie mechanizmu „zwrotu” bonifikaty pozwala wstępnie stwierdzić, że

– zgodnie z ogólnymi zasadami kontraktowania – strony mogą przewidzieć w

określonych wypadkach obowiązek dopłaty ceny. Obowiązek ten spoczywa

wówczas jednak tylko na kupującym lub ewentualnie na jego spadkobiercach jako

następcach prawnych pod tytułem ogólnym, nie może zaś – bez wyraźnej

dyspozycji ustawowej – odnosić się do innych osób. Przewidziana w art. 68 ust. 2

u.g.n. ustawowa bonifikata zwrotna oznacza zatem sprzedaż nieruchomości po

cenie obniżonej pod warunkiem, że nabywca nie zbędzie tej nieruchomości w

okresie karencji na rzecz osoby trzeciej. Dokonanie takiej sprzedaży, a więc

spełnienie się warunku, rodzi obowiązek sprzedawcy dochodzenia od kupującego

dopłaty ceny – po jej zwaloryzowaniu.

Konstatacja ta nie przesądza jeszcze, rzecz jasna, odpowiedzi na

przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, istnieją bowiem doniosłe

względy społeczne, a zwłaszcza aksjologiczne, które przemawiają za podjęciem

próby poszukiwania możliwości szerszego rozumienia pojęcia „nabywca

nieruchomości”; chodzi o niezwężanie jego treści tylko do kupującego

nieruchomość skarbową lub komunalną, ale o objęcie tą kategorią także osób

bliskich pierwotnego nabywcy. Takie ograniczenie semantyczne prowadzi do tego,

że z przywileju bonifikaty korzystać może osoba bliska pierwotnego nabywcy i to

bez żadnych ograniczeń. W szczególności może ona dowolnie dysponować

nieruchomością, bez obawy o narażenie się na sankcję zwrotu bonifikaty. Tym

samym byłaby ona w sytuacji korzystniejszej od bezpośredniego nabywcy

nieruchomości, który, zbywając ją na rzecz osoby trzeciej – spoza kręgu osób

bliskich – musi się liczyć z obowiązkiem dopłaty ceny do rzeczywistej jej wartości.

Dodatkowo trzeba uwzględnić, że osoba bliska, w przeciwieństwie do najemcy –

późniejszego pierwotnego nabywcy, najczęściej nie ponosiła żadnych obciążeń z

tytułu eksploatacji przedmiotu najmu. Tym trudniej jest więc zaakceptować ze

względów słusznościowych sytuację przejęcia przez nią przywileju bonifikaty bez

zagrożenia obowiązkiem zwrotu zastosowanego upustu cenowego.

Jeszcze istotniejsze zastrzeżenia natury aksjologicznej wzbudza możliwość

wykorzystywania takiego uprzywilejowanego statusu przez osobę bliską do

uprawiania swoistego handlu nabytym w ten sposób lokalem i „zarabiania” –

kosztem środków publicznych – na jego odprzedaży. Jednym z praktycznych

wymagań stawianych wykładni jest dążenie do zapobiegania tego typu nadużyciom

przy stosowaniu prawa; stąd bierze się postulat pod adresem interpretatora o

możliwe „uszczelnianie” obowiązującego stanu prawnego. Postulat ten spełnia

niewątpliwie stanowisko zajęte w uzasadnieniu uchwały z dnia 6 listopada 2002 r.,

III CZP 59/02, w którym Sąd Najwyższy – posługując się wykładnią funkcjonalną –

przyjął, że nabywcą w rozumieniu art. 68 ust. 2 u.g.n. jest także osoba bliska

uprzywilejowanego nabywcy pierwotnego. Rozumiejąc intencje, jakie przyświecały

takiej wykładni, należy jednak uznać, że jest ona zbyt szeroka i idzie za daleko, a

tym samym nie można jej zaaprobować z kilku powodów.

Po pierwsze, ustawa odróżnia wyraźnie nabywcę nieruchomości, którym jest

kontrahent umowy sprzedaży nieruchomości skarbowej lub komunalnej od osoby

bliskiej, zdefiniowanej w art. 4 pkt 13. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu

ustalonym przez ustawę zmieniającą z dnia 28 listopada 2003 r., przez osobę bliską

należy rozumieć zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka,

osoby przysposabiające i przysposobione oraz osobę, która pozostaje ze zbywcą

faktycznie we wspólnym pożyciu. Tym samym utożsamianie tych podmiotów z

nabywcą narażałoby interpretatora na zarzut stosowania wykładni preater legem, a

nawet contra legem, co czyni ją niedopuszczalną.

Po drugie, jak trafnie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 października

2006 r., III CSK 145/06, nabycie prawa własności lokalu przez osobę bliską rodzi

konieczność zapewnienia jej ochrony nabytego prawa, a więc m.in. swobody

dalszego rozporządzania przedmiotem własności. Skorzystanie z tego uprawnienia

nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami majątkowymi w postaci

obowiązku zwrotu kwoty równej wysokości udzielonej bonifikaty, jeśli sankcja taka,

stanowiąca niewątpliwą ingerencję w sferę prawa własności, nie została wyraźnie

zastrzeżona w ustawie (art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji).

Po trzecie, przyjęcie, że w takiej sytuacji obowiązek zwrotu bonifikaty mimo

wszystko jednak powstaje, rodzi kolejne, trudne do rozwiązania problemy. Przede

wszystkim powstaje pytanie – kogo miałby ten obowiązek obciążać: nabywcę

pierwotnego, czy osobę bliską, która dokonała dalszego zbycia lokalu. Pierwszy

nabywca może nie mieć żadnego wpływu na podejmowane czynności przez taką

osobę, trudno byłoby zatem przypisać mu odpowiedzialność za jej działania. Z kolei

osoba bliska nie zawsze staje się beneficjentem udzielonej bonifikaty.

Z przytoczonej definicji ustawowej osoby bliskiej wynika, że określenie to obejmuje

szeroki krąg osób, w tym relatywnie dalszych krewnych, jakimi są np. dzieci

rodzeństwa. W praktyce nieodpłatne przysporzenia na rzecz takich krewnych

bywają rzadkością, jeżeli zatem nabywca pierwotny zbył na rzecz takiej osoby

nieruchomość za cenę rynkową, a z kolei ona dokonała zbycia osobie trzeciej, to

obciążanie w takiej sytuacji osoby bliskiej obowiązkiem zwrotu bonifikaty, bez

wyraźnego upoważnienia ustawowego, trzeba byłoby uznać za nieusprawiedliwione

i bezpodstawne.

Ewentualne opowiedzenie się za wariantem interpretacyjnym, traktującym

osobę bliską jako nabywcę nieruchomości w rozumieniu art. 68 ust. 2 u.g.n.,

pociąga za sobą dalsze komplikacje i wątpliwości; czy termin pięcioletni liczy się od

daty pierwotnego nabycia, czy od nabycia przez osobę bliską, a także – w razie

kolejnego zbywania lokalu – czy krąg osób bliskich, zdefiniowany w ustawie, należy

odnosić do pierwotnego nabywcy, czy do kolejnego zbywcy nieruchomości. Brak

także w tym przedmiocie regulacji ustawowej powoduje, że próba ich

wyprowadzenia w drodze wykładni spotkałaby się z uzasadnionym zarzutem

arbitralności, a nawet niedopuszczalnego, ze względu na konstytucyjną zasadę

podziału władzy, zastępowania ustawodawcy.

Wszystko to skłania do powrotu na grunt wykładni gramatycznej, która

uzasadnia wniosek, że treść określenia „nabywca nieruchomości”, o którym mowa

w art. 68 ust. 2 u.g.n., ogranicza się do kupującego nieruchomość skarbową lub

komunalną. Za przyjęciem takiego rozumienia tego pojęcia przemawiają dodatkowo

istotne argumenty natury systemowej i historycznej. Ustawa o gospodarce

nieruchomościami posługuje się tym pojęciem nie tylko w art. 68 ust. 2, ale także w

innych przepisach. Szczególne znaczenie mają art. 73 ust. 6 i ust. 7 oraz art. 109

ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1. Pierwszy z tych przepisów odnosi się do przekazania w

wieczyste użytkowanie nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty. Zgodnie z nim,

jeżeli osoba, której oddano nieruchomość w wieczyste użytkowanie, przed upływem

10 lat, licząc od dnia ustanowienia prawa, dokonała jego zbycia lub wykorzystała

nieruchomość na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, właściwy

organ wypowiada udzieloną bonifikatę. Jednakże – stosownie do ust. 7 pkt 1 –

przepisu tego nie stosuje się w przypadku zbycia na rzecz osoby bliskiej. Z kolei art.

109 ust. 1 pkt 1, odnoszący się do prawa pierwokupu, stanowi, że gminie

przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży niezabudowanej

nieruchomości nabytej uprzednio od Skarbu Państwa albo jednostek samorządu

terytorialnego. Zgodnie jednak z ust. 3 pkt 1 tego przepisu, prawo pierwokupu nie

przysługuje, jeżeli sprzedaż nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego

następuje na rzecz osób bliskich sprzedawcy.

Nie ulega wątpliwości, że treść tych przepisów nie pozwala na zastosowanie

rozszerzającej interpretacji, w wyniku której można byłoby rozciągnąć przewidziany

w nich obowiązek zwrotu bonifikaty z bezpośrednich kontrahentów Skarbu Państwa

lub jednostki samorządu terytorialnego na osoby bliskie tych kontrahentów, albo na

zaliczenie osób bliskich do kategorii „nabywców nieruchomości”. Trzeba zatem

przyjąć, że – przy braku wyraźnej dyspozycji ustawowej – nie ma podstaw, aby

temu pojęciu nadawać odmienną treść na gruncie art. 68 ust. 2 i 2a tego samego

aktu prawnego. Wychodząc poza ramy ustawy o gospodarce nieruchomościami,

warto dodać, że podobny mechanizm zwrotu bonifikaty przewidziany został w

ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w

prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Zgodnie z art. 4 ust. 5

tej ustawy, organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej

udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało

przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała

nieruchomość na inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.

Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. W

świetle tej ustawy nie ma także podstaw od rozciągnięcia obowiązku zwrotu

bonifikaty na inne osoby, poza tą, na rzecz której prawo użytkowania wieczystego

zostało ustanowione.

Przeciwko przyjęciu rozszerzającej wykładni pojęcia „nabywca nieruchomości”

przemawia szczególnie mocno argument natury historycznej, zaczerpnięty z treści

uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o

gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W

uzasadnieniu tym motywowano konieczność zmiany art. 68 ust. 2 u.g.n. tym, że

dotychczas obowiązujące przepisy dotyczą jedynie pierwotnych nabywców, co

oznacza, że w razie dalszego zbycia nieruchomości przez osobę bliską, organ nie

ma możliwości wyegzekwowania należnych kwot z tytułu udzielonej bonifikaty. Z

tego względu zaproponowano zmianę art. 68 przez dodanie ust. 2b, zgodnie z

którym ustęp 2 stosuje się odpowiednio do osoby bliskiej, która zbyła lub

wykorzystała nieruchomość na inne cele niż uzasadniające udzielenie bonifikaty

przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny

przed upływem 5 lat, licząc od dnia pierwotnego nabycia. Sejm uchwalił przepis w

projektowanej treści, wprowadzając go do ustawy nowelizacyjnej z mocą

obowiązywania od dnia 22 października 2007 r.

W doktrynie zwraca się krytyczną uwagę, że dokonując wykładni zbyt rzadko

sięga się do materiałów przygotowawczych, mimo że zwykle dostarczają one

istotnych argumentów co do tego, jak rozumieć przepisy prawne. Z kolei w

orzecznictwie podkreśla się, że chociaż intencje lub wola ustawodawcy nie mogą

przesądzać treści wyinterpretowanej z uchwalonego przepisu normy prawnej, to nie

powinno się od tych motywów abstrahować (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

16 stycznia 2007 r., IV CSK 290/07, nie publ., lub postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 25 maja 2001 r., WA 15/01, OSNKW 2001, nr 9-10, poz. 81).

W kontekście rozpoznawanego zagadnienia prawnego nabierają one szczególnego

znaczenia, gdyż wyjaśniają wprost przyczynę dokonanej zmiany art. 68 u.g.n., a

tym samym pośrednio pozwalają prawidłowo ustalić sens i treść normy prawnej

sprzed dokonanej nowelizacji. Warto dodać, że Sąd Najwyższy w składzie zwykłym

zajął stanowisko, iż obowiązek zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie ciąży na

osobie, która nabyła nieruchomość od gminy lub od Skarbu Państwa, nie obciąża

zaś jej osoby bliskiej (wyrok z dnia 7 lutego 2008 r., V CK 461/07, nie publ.).

Z podanych przyczyn Sąd Najwyższy w składzie powiększonym opowiedział

się za ścisłym rozumieniem pojęcia „nabywca nieruchomości”, użytym w art. 68 ust.

2 u.g.n., orzekając jak w uchwale.