II CSK 639/07

Sygn. akt II CSK 639/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 18 kwietnia 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Antoni Górski (przewodniczący)

SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian

w sprawie z powództwa J. N. – W.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 18 kwietnia 2008 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 14 sierpnia 2007 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

Uzasadnienie

Zaskarżonym przez pozwany Skarb Państwa - Wojewodę […] wyrokiem z

dnia 14 sierpnia 2007 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego od wyroku

Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 4 grudnia 2006 r. zasądzającego na rzecz powódki

J. N.- W. odszkodowanie w kwocie 855 478 zł wraz z odsetkami. W sprawie tej

poczyniono następujące ustalenia.

Decyzją z dnia 13 listopada 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju

Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Ł.

z dnia 12 marca 1952 r. w przedmiocie wywłaszczenia na cele publiczne

zabudowanej nieruchomości przy ul. N. [...] w Ł. należącej do poprzedników

prawnych powódki – H. N. i M. N.

Postępowanie w trybie administracyjnym wszczęte na wniosek H. N. i J. N.-

W. zakończyło się wydaniem dnia 3 sierpnia 2000 r. przez Prezesa Urzędu

Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania

za szkodę poniesioną na skutek wydania uchylonego orzeczenia. Nieruchomość

została zwrócona właścicielkom w dniu 27 kwietnia 1999 r.

H. N. i J. N. – W. wniosły pozew przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie

domagając się – po ostatecznym zmodyfikowaniu roszczeń – kwoty 800 000 zł

wraz z odsetkami tytułem przywrócenia wywłaszczonej decyzją z dnia 12 marca

1952 r. nieruchomości do stanu poprzedniego oraz kwoty 105 143 zł wraz z

odsetkami z tytułu utraconych korzyści w postaci czynszu najmu. W toku procesu

powódka H. N. zmarła, a jej następcą prawnym została J. N.- W.

Rozpoznający sprawę Sąd Okręgowy uznał żądanie za częściowo zasadne,

przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 160 k.p.a., który znajduje zastosowanie

w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.

o zamianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162,

poz. 1692). Sąd wskazał, że do należnego odszkodowania mają zastosowanie

przepisy kodeksu cywilnego. Obejmuje więc ono zarówno rzeczywisty uszczerbek

majątkowy, jak i utrącone korzyści, o ile powstały one po dniu 17 października

1997 r. tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji RP. Na zasądzone na rzecz powódki

3

odszkodowanie złożyła się kwota 800 000 zł odpowiadająca kosztom przywrócenia

nieruchomości do stanu sprzed dokonania wywłaszczenia oraz kwota 55 478 zł

stanowiąca utracone korzyści w postaci czynszu najmu za okres od dnia

19 października 1997 r. do dnia 27 kwietnia 1999 r.

Od powyższego orzeczenie apelację złożył pozwany Skarb Państwa

obejmującą rozstrzygnięcie w zakresie kwoty 55 478 zł. Zarzucił powodujące

nieważność postępowania naruszenie art. 199 § 1 k.p.c. i wniósł o zmianę wyroku

w zaskarżonej części poprzez odrzucenie powództwa w tym zakresie. Pozwany

wskazał, że art. 160 k.p.a. wyklucza możliwość dochodzenia roszczenia

wynikającego z wydania nieważnej decyzji administracyjnej bez wcześniejszego

wyczerpania możliwości dochodzenia odszkodowania w trybie administracyjnym.

W rozpatrywanej sprawie przesłanka ta została spełniona tylko w odniesieniu do

straty rzeczywistej. W odniesieniu do żądania utraconych korzyści w postaci

czynszu najmu w sprawie zachodzi zatem niedopuszczalność drogi sądowej.

Sąd Apelacyjny oddalił apelację. Wskazał, że w art. 160 k.p.a. uregulowano

szczególny dwuetapowy tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Aby

uzyskać odszkodowanie strona musi wystąpić najpierw do organu

administracyjnego, który stwierdził nieważność decyzji administracyjnej lub

stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Powództwo do

sądu powszechnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu trybu

administracyjnego poprzez odmowę przyznania odszkodowania lub gdy przyznane

wynagrodzenie nie jest dla strony zadowalające. Droga do postępowania sądowego

otwiera się dopiero po przeprowadzeniu jednoinstancyjnego postępowania

administracyjnego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego ponieważ powódka domagała się

odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, zastrzegając sobie prawo

żądania odszkodowania z tytułu utraconych korzyści, a złożony przez nią wniosek

nie został uwzględniony w żadnym zakresie, to tryb postępowania

administracyjnego została wyczerpany i otworzyło to drogę do wystąpienia

z powództwem do sądu powszechnego. Możliwość domagania się przez powódkę

odszkodowania obejmującego utracone korzyści powstała w trakcie toczonego

procesu w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia

23 września 2003 r. (K 20/02, opubl. OTK–A, 2003 r., Nr 7, poz. 76), w którym

4

stwierdzono niezgodność z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej art.

160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem

działanie organu władzy publicznej do szkody rzeczywistej. Uprawnienie to

powódka zrealizowała rozszerzając pierwotnie zgłoszone powództwo o żądanie

zasądzenia odszkodowania za utracone korzyści w postaci czynszu najmu. Sąd

Apelacyjny stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym powódka nie uzyskała

nawet częściowego naprawienia poniesionej szkody. Jego zdaniem ponowne

odsyłanie powódki na drogę postępowania administracyjnego spowodowałoby

jedynie zbędne wydłużenie drogi do uzyskania właściwego odszkodowania.

Powódka przedstawiła już wymaganą przez przepis art. 160 k.p.a. decyzję

administracyjną wydaną w przedmiocie roszczenia wywodzonego z faktu wydania

nieważnej decyzji administracyjnej i nie można się zgodzić z tym, iż jej

obowiązkiem jest także uzyskanie decyzji w przedmiocie przyznania

odszkodowania za utracone korzyści.

W skardze kasacyjnej pozwany Skarb Państwa – Wojewoda zarzucił

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 378 § 1 k.p.c., art. 379 pkt. 1 k.p.c., art.

199 § 1 k.p.c. w zw. z art. 160 § 5 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a., poprzez odmowę

odrzucenia pozwu wobec zaistnienia w sprawie czasowej niedopuszczalności drogi

sądowej w zakresie żądania dotyczącego utraconych korzyści, z uwagi na brak

stosownej decyzji odszkodowawczej wydanej przez właściwy organ w wyniku

wznowienia postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, przez błędną

wykładnię art. 160 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż Skarb Państwa ponosi

odpowiedzialność w związku z wydaniem przez Prezydium Rady Narodowej miasta

Ł. wadliwej decyzji z dnia 12 marca 1952 r., za szkodę w postaci utraconych

korzyści od dnia 17 października 1997 r. tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji RP.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 379 pkt 1 k.p.c.

Niedopuszczalności drogi sądowej skarżący dopatruje się w tym, że zgodnie z art.

160 § 5 k.p.a. powódka powinna, jego zdaniem, przed wytoczeniem powództwa

uzyskać decyzję właściwego organu administracji odmawiającą jej przyznania

odszkodowania w zakresie utraconych korzyści. Powołanie w skardze kasacyjnej

5

także art. 145a § 1 k.p.a. wskazuje, że skarżący uważa, iż obowiązkiem powódki

było - aby w ciągu miesiąca od wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny,

w którym uznał on, że po wejściu w życie Konstytucji art. 160 § 1 k.p.a., może

stanowić podstawę dla dochodzenia odszkodowania także w zakresie utraconych

korzyści – wystąpiła ona z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego

decyzją z dnia 3 sierpnia 2000 r. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju

Miast, w której odmówiono jej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na

skutek wydania uchylonego orzeczenia administracyjnego. Takie rozumienie art.

160 § 5 k.p.a. nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia w jego wykładni literalnej,

szczególnie w związku z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, które

zmodyfikowały treść art. 160 k.p.a., ani też nie przemawiają za nim jakiekolwiek

racjonalne względy. Przede wszystkim zgodzić się należy z Sądem Apelacyjnym,

że w sytuacji gdy powódce w ogóle odmówiono przyznania odszkodowania,

odsyłanie jej ponownie na drogę postępowania administracyjnego nie znajduje

uzasadnienia, tym bardziej, że możliwość dochodzenia odszkodowania także

w zakresie utraconych korzyści pojawiła się dopiero w trakcie toczącego się

procesu. Należy też zwrócić uwagę, że wymóg uprzedniego uzyskania decyzji

administracyjnej został związany z odszkodowaniem obejmującym tylko utracone

korzyści. Już z tego względu formułowanie wymogu uprzedniej decyzji

administracyjnej dla dochodzenia odszkodowania w granicach utraconych korzyści

może budzić wątpliwości. Decydujące znaczenie ma jednak to, że możliwość

dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a., także w zakresie

utraconych korzyści, została ukształtowana wyrokami Trybunału Konstytucyjnego,

który zmienił treść tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny orzekł zaś nie tylko o tym,

że art. 160 § 1 k.p.a. jest niezgodny z Konstytucją w zakresie w jakim wyłączał

dochodzenie odszkodowania w granicach utraconych korzyści (wyrok z dnia

23 września 2003 r. Dz.U.03.170.1660) ale stwierdził również, iż art. 160 § 5 k.p.a.

w całości jest niezgodny z Konstytucją (wyrok z dnia 6 września 2006 r., OTK–A

2005/8/88). Skutki tych orzeczeń wskazują więc jednoznacznie na to, że brak

podstaw prawnych, aby uznać, iż wystąpienie przez powódkę z roszczeniem

odszkodowawczym, opartym na art. 160 § 1 k.p.a., w rozumieniu jakie nadał temu

6

przepisowi Trybunał Konstytucyjny, musi być poprzedzone uzyskaniem

wcześniejszej decyzji administracyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a.

sprowadzający się do stwierdzenia, że przepis ten nie może być podstawą

odpowiedzialności odszkodowawczej za utracone korzyści, gdy zobowiązanie do

naprawienia szkody powstało przed 17 września 1997 r., czyli przez wejściem

Konstytucji w życie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przy zobowiązaniach,

dla których podstawę prawna stanowi art. 160 k.p.a., ustawodawca wyraźnie

odróżnia momentu powstania samego zobowiązania i roszczenia o odszkodowanie,

od chwili wymagalności takiego roszczenia. Gdy chodzi o wskazanie osoby

odpowiedzialnej za naprawienie szkody podstawowe znaczenie, zgodnie z art. 36

ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr

32, poz. 191 ze zm.), ma moment powstania zobowiązania (wydania decyzji, która

wyrządziła szkodę). Natomiast wymagalność roszczeń wynikających z takiego

zobowiązania oraz ich przedawnienie zostało w art. 160 § 6 k.p.a. związane -

inaczej niż przy innych czynach niedozwolonych - z chwilą gdy stała się ostateczna

decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wyrządzającej szkodę lub decyzja

stwierdzająca, że decyzja wyrządzająca szkodę, została wydana z naruszeniem art.

156 § 1 k.p.a. Takie rozróżnienie pomiędzy skutkami powstania zobowiązania

Skarbu Państwa do naprawienia szkody spowodowanej wydaniem decyzji

administracyjnej a wymagalnością i przedawnieniem wynikających z niego

roszczeń znalazło swoje wyraźne potwierdzenie w orzecznictwie Sądu

Najwyższego. W uchwale siedmiu sędziów z dnia z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP

99/2006 (OSNC 2007/6/79) Sąd Najwyższy wskazał, że dla ustalenia osoby

odpowiedzialnej za szkodę wywołaną wydaniem decyzji administracyjnej

decydujące znaczenie ma to kiedy została ona wydana. Z drugiej strony

za ugruntowane w orzecznictwie tego Sądu można uznać stanowisko,

że wymagalność roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem decyzji

administracyjnej została uregulowana wyłącznie w art. 160 § 6 k.p.a. i nie stosuje

się w tym wypadku przepisów ogólnych o czynach niedozwolonych, tak Sąd

Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/1988

7

(OSNC 1989/9/129) oraz w uchwale siedmiu sędziów z dnia z dnia 26 kwietnia

2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006/12/194).

Wymagalności roszczenia o naprawienie szkody, która powstała w majątku

powódki po 17 października 1997 r. nie można więc wiązać z chwilą powstania

samego zobowiązania do naprawienia szkody (wydania decyzji administracyjnej,

która szkodę wyrządziła). Jeżeli, co jest bezsporne, powódka nie mogła korzystać

w okresie od 17 października 1997 r. do dnia 27 kwietnia 1999 r. z nieruchomości,

której władania pozbawiło jej poprzednika prawnego orzeczenie administracyjne

ówczesnego Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z dnia 12 marca 1952 r.,

a roszczenie jej w świetle art. 160 § 6 k.p.a. nie uległo przedawnieniu,

to powództwo w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się

bezzasadne Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814

k.p.c., orzekł jak w sentencji.