III CZP 30/08

Uchwała z dnia 23 kwietnia 2008 r., III CZP 30/08

Sędzia SN Barbara Myszka (przewodniczący)

Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz

Sędzia SN Gerard Bieniek (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Ireny T. przeciwko Janowi F.,

Krystynie F., Bankowi Spółdzielczemu w S. i Skarbowi Państwa – Staroście K. o

ustalenie, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 23

kwietnia 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w

Kielcach postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r.:

"1. Czy w sprawie o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości

zawartej przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o

gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464), której przedmiotem była nieruchomość

wchodząca w skład Państwowego Funduszu Ziemi Skarb Państwa winien być

reprezentowany przez właściwego starostę, wojewodę, czy też winna występować

Agencja Nieruchomości Rolnych działająca na rzecz Skarbu Państwa.

2. Czy ustalenie kandydata na nabywcę nieruchomości w trybie decyzji

administracyjnej wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu

niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa

rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) wyłącza możliwość badania przez sąd

powszechny ważności umowy zawartej na podstawie tejże decyzji pod kątem

spełnienia przez nabywcę przesłanek do nabycia nieruchomości rolnej określonych

w art. 160 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed 1 października 1990 r.?"

podjął uchwałę:

1. W sprawie o ustalenie nieważności umowy sprzedaży skarbowej

nieruchomości rolnej z Państwowego Funduszu Ziemi, zawartej przed

wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr

231, poz. 1700), Skarb Państwa jest reprezentowany przez starostę

wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

2. Ustalenie kandydata na nabywcę skarbowej nieruchomości rolnej

decyzją wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o

sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz

uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy

rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) nie wyłącza

możliwości badania przez sąd – w sprawie o ustalenie nieważności umowy

sprzedaży zawartej na podstawie tej decyzji – czy kandydat spełniał

przesłanki określone w art. 160 § 1 k.c.

Uzasadnienie

W dniu 29 sierpnia 1974 r. został wydany akt własności ziemi, stwierdzający,

że Antoni i Józefa małżonkowie T. stali się z mocy samego prawa

współwłaścicielami gospodarstwa rolnego składającego się z nieruchomości

położonej w H.N., w skład którego wchodzą działki numer 411, 432, 460 i 454.

Decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia 10 października 1974 r. gospodarstwo to

przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę, przy czym Antoniemu

i Józefie T. przyznano prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania działki o

powierzchni 0,5 ha.

W dniu 7 sierpnia 1989 r. pozwany Jan F. złożył do Urzędu Gminy w R. pismo,

w którym zadeklarował chęć nabycia gospodarstwa rolnego położonego w H.N. o

powierzchni 3,27 ha, składającego się z działek nr 454, 411/1 i 411/2. Wskazał, że

pracuje w Zakładach Drobiarskich w K., ale nie wypełnił zgłoszenia w części

dotyczącej kwalifikacji do nabycia nieruchomości. Decyzją z dnia 16 września 1989

r. Naczelnik Gminy R. zakwalifikował pozwanego Jana F. na nabywcę

przedmiotowego gospodarstwa rolnego, zakreślając trzymiesięczny termin do

zawarcia umowy sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Jan F. spełnia

warunki do nabycia nieruchomości, gdyż ma kwalifikacje do prowadzenia

gospodarstwa rolnego. Do Banku Spółdzielczego w S. przesłany został dodatkowy

wykaz gruntów przeznaczonych do sprzedaży, na którym uwidocznione zostały

działki nr 454, 411/1 i 411/2. Pozwany Jan F. decyzję tę odebrał w dniu 25 września

1989 r., a w dniu 8 czerwca 1990 r. wraz z przedstawicielem Banku Spółdzielczego

w S., działającym w imieniu Skarbu Państwa, zawarł w formie aktu notarialnego

umowę sprzedaży nieruchomości składającej się z działek nr 454, 411/1 i 411/2,

przy czym oświadczył, że ma kwalifikacje praktyczne do prowadzenia gospodarstwa

rolnego.

Pozwany Jan F. zatrudniony był od dnia 21 sierpnia 1967 r. w Wydziale Skupu

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W 1976 r. pracował na stanowisku

starszego inspektora w Wydziale Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu

Wojewódzkiego, gdzie zajmował samodzielne stanowisko do spraw skupu i

zagospodarowania warzyw i owoców. W 1977 r. ukończył kurs III stopnia dla

kierowników działów skupu i kontraktacji jaj spożywczych, a następnie pracował w

Zakładach Drobiarskich w K. na stanowisku kierownika działu skupu i kontraktacji

jaj, kończąc w latach 1988-1989 kurs hodowli drobiu.

Irena i Bogdan małżonkowie T. złożyli skargę na decyzję Naczelnika Gminy R.

z dnia 16 września 1989 r. kwalifikującą pozwanego Jana F. na nabywcę

nieruchomości rolnej, w tym działki numer 411/1. Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w K. stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym

naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdziło jej nieważności ze względu na fakt, że

wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Kielcach oddalił skargę Ireny i Bogdana T. na decyzję Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w K.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy z dnia

20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,

decyzją z dnia 21 stycznia 1993 r. przyznał Józefie T. na jej wniosek nieodpłatnie

na własność działkę położoną w N.H. nr 411/1 o powierzchni 0,40 ha, którą w dniu

22 kwietnia 1997 r. Józefa T. darowała Irenie T. oraz jej mężowi Bogdanowi T.

Decyzją z dnia 30 września 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K., na podstawie której

przyznano Józefie T. działkę nr 411/1, została wydana z rażącym naruszeniem

prawa i jednocześnie nie stwierdziło jej nieważności ze względu na nieodwracalne

skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję

Kolegium i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się

wyroku, wskazując, iż nie można mówić o nieodwracalności skutków prawnych

zaskarżonej decyzji, gdyż jej przedmiotem była nieruchomość będąca własnością

osoby trzeciej, a nie Skarbu Państwa.

Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2007 r. ustalił, że umowa

sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego w dniu 8 czerwca 1990 r. przez

pozwanych małżonków Jana i Krystynę F. ze Skarbem Państwa jest nieważna.

Uznano, że decyzja na podstawie której sporządzono tę umowę została wydana z

rażącym naruszeniem prawa, taka zaś bezwzględnie nieważna decyzja nie wiąże

sądu.

Rozpoznając apelację pozwanych Sąd Okręgowy przedstawił Sądowi

Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące wątpliwości, o treści

sformułowanej na wstępie. (...)

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W sprawie o ustalenie nieważności umowy sprzedaży legitymację bierną mają

strony umowy, a jest poza sporem, że w umowie tej jako sprzedawca występował

Skarb Państwa jako właściciel. Okoliczność, że w obowiązującym wówczas stanie

prawnym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa działał bank spółdzielczy, nie jest

istotna dla rozważanego zagadnienia prawnego, nie bez znaczenia jest natomiast

okoliczność, iż chodziło o sprzedaż nieruchomości rolnej z Państwowego Funduszu

Ziemi. Jest to istotne, gdyż z dniem 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia

19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu

Państwa (jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 – dalej: "u.g.n.r.S.P."), w

której uregulowano zasady gospodarowania mieniem znajdującym się m.in. w

Państwowym Funduszu Ziemi, przy czym Skarb Państwa powierzył wykonywanie

prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego

mienia – utworzonej tą ustawą – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa

(obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta jest odrębną od Skarbu

Państwa osobą prawną i już z tego względu nie można jej przypisać statusu

stationis fisci Skarbu Państwa w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.c. W uchwale składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1994 r., III CZP 189/93

(OSNCP 1994, nr 6, poz. 121) wskazano, że Agencja wykonuje prawo własności i

inne prawa rzeczowe na rzecz państwa w stosunku do Zasobu Własności Rolnej

Skarbu Państwa; Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości tworzących

Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, a Agencja dysponuje Zasobem na

zasadach określonych w ustawie oraz nim gospodaruje. Agencja jest więc jedynie

instytucją powierniczą Skarbu Państwa, gdyż na zewnątrz występuje jako

dysponent określonego prawa, działając we własnym imieniu i ponosząc „własną”

odpowiedzialność za te działania.

Na pytanie, czy w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży

skarbowej nieruchomości rolnej, zawartej w 1990 r., czyli przed wejściem w życie

przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, powinna być pozwana Agencja

Nieruchomości Rolnych jako wykonująca powierniczo prawo własności Skarbu

Państwa, należy odpowiedzieć negatywnie. Po pierwsze, jest poza sporem, że

stroną umowy – jako sprzedawca – był Skarb Państwa, a nie Agencja, która w

czasie zawarcia umowy nie istniała. Po drugie, przepisy ustawy z dnia 19

października 1991 r., dotyczące przejęcia mienia do Zasobu Własności Rolnej

Skarbu Państwa m.in. nieruchomości rolnych z Państwowego Funduszu Ziemi,

określiły tryb przejęcia, stwierdzając, że przekazanie nieruchomości Agencji

następuje na podstawie decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie

nieruchomości (art. 17 ust. 1 u.g.n.r.S.P.; por. też art. 13 i 18). Z tego należy

wyprowadzić wniosek, że w razie uwzględnienia powództwa i stwierdzenia

nieważności umowy ze skutkiem ex tunc przedmiotowa nieruchomość będąca

wówczas własnością Skarbu Państwa nie „wejdzie” automatycznie do Zasobu

Własności Rolnej Skarbu Państwa, a tym samym nie będzie do wyłącznej

dyspozycji Agencji.

Należy również odrzucić możliwość przyjęcia, że w sprawie właściwy jest

wojewoda. Argumentacja Sądu Okręgowego w tym zakresie opiera się na art. 13

ust. 4 i art. 17 ust. 1 u.g.n.r.S.P.; Sąd wskazał, że przekazanie nieruchomości w

drodze decyzji jest jednym z aspektów gospodarowania, co może oznaczać

wyłączenie ogólnej kompetencji starosty z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wątpliwości budzi już teza, że decyzja wojewody mieści się w zakresie

gospodarowania mieniem. Wprawdzie ten termin jest szerszy niż wynika to z art. 24

ust. 1 u.g.n.r.S.P. i obejmuje również wydawanie decyzji przez prezesa Agencji (art.

24 ust. 4, art. 35, 36), jednak nie powinno mieścić się w nim wydanie decyzji

przewidzianych w art. 13 lub 17 u.g.n.r.S.P. Decyzje te stanowią formalny wymóg

wejścia nieruchomości do Zasobu lub przejścia własności na inny podmiot, a to za

mało do przyjęcia, że ustawodawca zamierzał przyznać wojewodzie legitymację w

sprawach dotyczących tego mienia. Wojewoda pojawia się w omawianej ustawie

wpadkowo, a jego kompetencja nie jest elementem szerszego zamysłu przyznania

mu istotnego miejsca w strukturze decyzyjnej dotyczącej mienia Skarbu Państwa.

W ustawie tej przewidziano inne procedury dotyczące przekazania mienia Agencji,

wiążące się z decyzją starosty (art. 16 ust. 3) i organu założycielskiego (art. 14).

Łączenie z wydaniem decyzji administracyjnej zbyt daleko idących skutków w

sferze prawa cywilnego stwarza niepotrzebne wątpliwości interpretacyjne, tym

bardziej, jeśli się zważy, że jest to jedyny argument na rzecz takiej możliwości.

Przyjęcie w rozważanym zakresie kompetencji wojewody nie znajduje też

wsparcia w regulacjach ogólnych, tj. w art. 7 i 26 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o

administracji rządowej w województwie (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872

ze zm.), gdyż niewątpliwie mienie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, nie

stanowi mienia powierzonego wojewodzie w celu wykonywania jego zadań,

potrzebna jest zatem podstawa prawna wynikająca z przepisów szczególnych.

W wyroku z dnia 25 listopada 2004 r., III CK 606/03 (nie publ.) Sąd Najwyższy

stwierdził, że zakres i zasady reprezentacji Skarbu Państwa przez wojewodę

określają „odrębne przepisy”, ponieważ żaden przepis prawa nie ustanawia zasady

domniemania kompetencji (art. 7 pkt 5 ustawy o administracji rządowej w

województwie). Regulacje, które wyraźnie wprowadziły możliwość reprezentowania

Skarbu Państwa przez wojewodę zwykle zawierają jednoznaczne sformułowania w

tej materii. Przykładowo można wskazać art. 65 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o

zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej

(Dz.U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) lub art. 134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. –

Prawo ochrony środowiska (jedn. tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.).

Uprawnienie do reprezentowania najczęściej jest elementem bardziej złożonego

mechanizmu prawnego, kształtującego kompetencję wojewody w tym zakresie, co

nie stanowi jednak bezwzględnie przestrzeganej reguły. Należy przyjąć, że im

trudniej wyprowadzić kompetencję wojewody do reprezentowania Skarbu Państwa

na podstawie wykładni językowej, tym bardziej należy mieć na względzie całość

regulacji normatywnej i przewidziane w niej usytuowanie wojewody.

Na marginesie należy podkreślić, że rozumowanie przedstawione przez Sąd

Okręgowy nie zostało potwierdzone na płaszczyźnie innych regulacji prawnych,

gdzie zastosowano podobne rozwiązania. Jako przykład można wskazać art. 73

ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy

reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 153, poz. 872 ze zm.), w którym

przyznano wojewodzie kompetencję do wydania decyzji stwierdzającej nabycie

własności nieruchomości przez odpowiedni podmiot, z czego nie wynika legitymacja

wojewody do reprezentowania Skarbu Państwa w sporach dotyczących roszczeń

związanych z tą nieruchomością.

Reasumując ten wątek należy stwierdzić, że nie ma podstaw normatywnych

do uznania, iż w sprawie o ustalenie nieważności umowy sprzedaży skarbowej

nieruchomości rolnej, zawartej przed wejściem w życie ustawy z dnia 19

października 1991 r., właściwą statione fisci Skarbu Państwa był wojewoda.

W tej sytuacji należy dojść do wniosku, że optymalnym i najbardziej

uzasadnione jest uznanie starosty jako właściwej stationis fisci Skarbu Państwa. W

orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się na potrzebę szerokiego rozumienia

kompetencji starosty, a pogląd ten ma szczególne uzasadnienie normatywne w

zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 11

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:

Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: "u.g.n."), z zastrzeżeniem

wyjątków wynikających z tej ustawy oraz ustaw odrębnych, organem

reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami

jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Treść tego

przepisu uzasadnia stanowisko, że ustawodawca przyjął generalną normą

domniemania kompetencji starosty, którą należy wyłączyć wówczas, gdy przepisy

ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź przepisy innej ustawy wyraźnie

przewidują kompetencję innego organu w zakresie reprezentowania Skarbu

Państwa przy czynnościach prawnych lub procesowych dotyczących nieruchomości

skarbowych. Gdy chodzi o wyjątki przewidziane w ustawie o gospodarce

nieruchomościami, to przykładowo można wskazać art. 51-53, 58, 59 lub 61, z

których wynika reprezentacja Skarbu Państwa przez ministra właściwego do spraw

skarbu państwa, ministra właściwego do spraw administracji publicznej lub organu

założycielskiego. W odniesieniu do ustaw odrębnych można wskazać na przepisy

ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 4, poz.

435 ze zm.) oraz ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych

oraz Krajowym Funduszu Drogowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571

ze zm.).

Pogląd o istnieniu domniemania kompetencji starosty w zakresie

gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa uzasadnia także art. 11a

u.g.n., który stanowi, że art. 11 ust. 1 tej ustawy, przewidujący reprezentację Skarbu

Państwa przez starostę, stosuje się do czynności prawnych lub czynności

procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Taka treść

przepisu jest wystarczającą podstawą normatywną do uznania, że w sprawie o

ustalenie nieważności umowy sprzedaży skarbowej nieruchomości rolnej, zawartej

przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, starosta jest właściwą statione fisci

Skarbu Państwa. Jest to uzasadnione tym, że nie ma przepisu szczególnego, który

przewidywałby reprezentację Skarbu Państwa przez inny podmiot.

Podejmując rozważania odnoszące się do drugiego zagadnienia prawnego

należy poświęcić kilka uwag zmierzających do jego identyfikacji. Nie odnosi się ono

do problemu stopnia wadliwości decyzji administracyjnej i jego wpływu na ważność

umowy, Sąd Okręgowy bowiem przyjął, że decyzja administracyjna z 1989 r. była

aktem istniejącym, a więc nie zachodzi przypadek nieistnienia decyzji lub jej

bezwzględnej nieważności. Sąd ten przyjął również, że wadliwość decyzji nie

powoduje automatycznego upadku umowy i skoncentrował się tylko na jednej z

przyczyn wadliwości decyzji administracyjnej oraz jednocześnie jednej z możliwych

przyczyn nieważności umowy, a więc na braku kwalifikacji rolniczych pozwanego.

Ponadto budzi wątpliwości ustalenie, która decyzja ma wiązać i w jakim zakresie.

Można założyć, że chodzi o decyzję z dnia 16 września 1989 r. o ustaleniu nabywcy

nieruchomości, a związanie sądu cywilnego ma odnosić się do stwierdzenia

przesłanek „do bycia nabywcą”, w szczególności odnoszących się do kwalifikacji

nabywcy.

Takie stanowisko budzi poważne wątpliwości, nawet bez szczegółowego

rozważania zakresu pojęcia „związanie sądu". W sprawie zapadła decyzja

Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2004 r. stwierdzająca, że decyzja z

1989 r. została wydana z naruszeniem prawa, bez możliwości stwierdzenia jej

nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. W doktrynie prawa

administracyjnego podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2

k.p.a. nie powoduje eliminacji wadliwej decyzji z obrotu prawnego, stanowi jednak

podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Przyjmując ten

pogląd należy jednak rozważyć, czy można nadal mówić o związaniu sądu

cywilnego taką wadliwą decyzją.

W dawnym orzecznictwie przyjmowano, że do stwierdzenia nieważności

umowy nie jest konieczne podważenie decyzji administracyjnej, która odnosiła się

do umowy. Taki pogląd wynika jednoznacznie z uchwały pełnego składu Izby

Cywilnej z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64 (OSNCP 1964, nr 12, poz. 244).

Ponadto wydanie decyzji przewidzianej w art. 158 § 2 k.p.a. stawia pod znakiem

zapytania możliwość przyjęcia związania decyzją wadliwą z tego względu, że w

obrocie prawnym funkcjonuje inna decyzja administracyjna – wydana właśnie na

podstawie art. 158 § 2 k.p.a. – niewątpliwie rodząca stan związania, która na

płaszczyźnie prawnej podważa decyzję wadliwą. Uzasadnione jest więc przyjęcie,

że stwierdzenie wadliwości decyzji administracyjnej na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

wyłącza możliwość uznania, że ta decyzja wadliwa wiąże sąd cywilny w sprawie o

stwierdzenie nieważności umowy. (...)

Druga wątpliwość dotyczy rozumienia przez Sąd Okręgowy zakresu zwrotu

"związanie sądu". Jak się wydaje, w ocenie tego Sądu związanie obejmuje również

ustalenia faktyczne oraz cząstkowe oceny prawne poczynione przez organ

administracji publicznej. Takie stanowisko jest wątpliwe w świetle dominującego w

doktrynie i orzecznictwie poglądu, że wiążący jest stan prawny decyzji wynikający z

jej osnowy. W tym względzie należy odwołać się do uchwały składu siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07 (OSNC

2008, nr 3, poz. 30).

W analizowanej sprawie problem związania sądu został odniesiony do

możliwości badania przez sąd, czy nabywca nieruchomości spełniał przesłanki

wymagane do nabycia nieruchomości rolnej, określone w art. 160 § 1 k.c. w

brzmieniu sprzed dnia 1 października 1990 r. Zagadnienie posiadania przez

nabywcę kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego było istotne na gruncie

ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego

Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z

przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze

zm.). Treść powołanego przepisu była na tyle szeroka, że obejmowała również

rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia

własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości

oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (jedn. tekst: Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86

ze zm.). Kwalifikacje potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego określał § 3.

W niektórych przypadkach posiadanie kwalifikacji było stwierdzane zaświadczeniem

wydawanym przez biuro gromadzkiej rady narodowej albo organ prezydium

właściwej rady narodowej. Zaświadczenie nie było decyzją administracyjną, miało

jednak moc dokumentu urzędowego i mogło być kwestionowane przez stronę oraz

sąd z urzędu. Faktyczny brak kwalifikacji powodował nieważność umowy nawet

wtedy, gdy nabywca posługiwał się zaświadczeniem. W czasie zawarcia umowy za

kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego uważało się ukończenie szkoły

średniej, przysposobienia rolniczego lub uzyskanie tytułu kwalifikacyjnego w

zawodach rolniczych.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, należy

stwierdzić, że kwestia badania przez sąd posiadania przez nabywcę kwalifikacji, o

których stanowi art. 160 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed dnia 1 października 1990 r.,

musi być rozważana w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, chodzi o problem

ustalenia przez sąd innych okoliczności, niż rozważone przez organy administracji

publicznej, mogących świadczyć o posiadaniu przez nabywcę wymaganych

kwalifikacji; tutaj mieści się także ewentualna odmienna ocena wiarygodności

dokumentów przedłożonych w toku postępowania administracyjnego. Po drugie,

chodzi o ocenę, czy przedłożone przez nabywcę dokumenty spełniają wymagania

przewidziane w art. 160 § 1 k.c.

Rozwiązanie pierwszego problemu nie powinno nastręczać wątpliwości, gdyż

w piśmiennictwie i orzecznictwie zgodnie podkreśla się samodzielność sądu

cywilnego przy dokonywaniu ustaleń faktycznych. Ograniczenia w tym zakresie

wymagają wyraźnej podstawy prawnej, czego przykładem takiej podstawy jest art.

11 k.p.c. W kodeksie postępowania cywilnego nie ma analogicznego przepisu

odnoszącego się do postępowania administracyjnego. Takiego skutku nie

przewiduje też art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1278 ze zm.). Wniosek ten

potwierdza fakt, że wśród przesłanek wznowienia postępowania nie ma rozwiązania

analogicznego do art. 403 § 1 k.p.c. w odniesieniu do rozstrzygnięcia wydanego w

postępowaniu administracyjnym. Samodzielność dokonywania przez sąd cywilny

ustaleń faktycznych, w szczególności ustalenia i uwzględnienia dodatkowych

okoliczności, obok poddanych ocenie organu administracji publicznej, nie może

więc być kwestionowana.

Bardziej złożona jest druga kwestia związana z ustalaniem kwalifikacji

nabywcy, a więc ocena, czy przedłożone dokumenty uzasadniają przyjęcie, że

nabywca miał wymagane kwalifikacje. Również w tym zakresie należy uznać, że

sąd cywilny nie jest związany oceną organów administracyjnych i sądu

administracyjnego, gdyż pogląd ten stanowi ocenę prawną, nieznajdującą

bezpośredniego odzwierciedlenia w sentencji orzeczenia. Jest to tylko jeden z

motywów rozstrzygnięcia, przy czym nie można przyjąć, aby determinował on jego

treść. Nie ma więc podstawy prawnej, na wzór art. 386 § 6 i art. 39820

k.p.c., do

przyjęcia związania sądu cywilnego taką oceną.

Istotna jest także odrębność zachodząca między wadliwością decyzji

administracyjnej a nieważnością umowy. Ta kwestia podlega odrębnej ocenie,

uwarunkowanej analizą wpływu uchybień na płaszczyźnie cywilnoprawnej. To

oznacza zbadanie, czy potrzeba zapobieżenia wystąpieniu uchybień jest aktualna w

ramach relacji cywilnoprawnych w stopniu uzasadniającym przyjęcie nieważności

umowy. Ocena ważności umowy jest zagadnieniem skomplikowanym, zwłaszcza w

razie styku z problematyką prawa publicznego, gdyż wówczas ścierają się różne,

często przeciwstawne interesy podmiotów oraz interes ogólny. Potrzebna jest

identyfikacja wartości interesów oraz celów chronionych na podstawie naruszonej

regulacji i ocena ich aktualności na płaszczyźnie cywilnoprawnej, w szczególności

przez ustalenie, czy te kwestie przenikają na płaszczyznę cywilnoprawną tak

intensywnie, że ich ochrona wymaga zastosowania również instrumentów

cywilnoprawnych. Część naruszonych regulacji może mieć charakter porządkowy

lub dyscyplinujący organ administracji publicznej, leżąc w jego sferze działania.

Adresat decyzji nie powinien wówczas ponosić negatywnych skutków nie swoich

zaniedbań, chyba że chodzi o regulację szczególnie istotną ze względu na interes

ogólny. Osobną sprawą jest ocena, czy adresat przyczynił się do wydania wadliwej

decyzji, zwłaszcza przez podanie nieprawdziwych danych lub inne działanie w złej

wierze; wówczas na ochronę nie zasługuje. Przy ocenie aktualności uchybienia na

płaszczyźnie cywilnoprawnej, istotna może być również jego intensywność. (...)

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.