III CSK 358/07

Sygn. akt III CSK 358/07

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 16 maja 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Grzegorz Misiurek

SSN Hubert Wrzeszcz

w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - (...) Parku Narodowego w Z.

przeciwko M. G. i R. B.

o uznanie umowy kupna sprzedaży nieruchomości za nieważną,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 16 maja 2008 r.,

skargi kasacyjnej pozwanego R. B.

od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I ACa (…),

1) oddala skargę kasacyjną;

2) zasądza od R. B. na rzecz Skarbu Państwa - (...) Parku Narodowego w Z.

kwotę 2 700 zł (dwa tysiące siedemset) tytułem zwrotu kosztów

postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. Sąd Okręgowy w N. uwzględniając powództwo

Skarbu Państwa – (...) Parku Narodowego w Z. stwierdził nieważność umowy sprzedaży

nieruchomości wskazanej w sentencji, zawartej w dniu 30 kwietnia 2004 r. w formie aktu

2

notarialnego między M. G. jako sprzedającym i R. B. jako kupującym, zaś wyrokiem z

dnia 9 maja 2007 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego R. B.

Sądy ustaliły, że powyższa nieruchomość położona jest w granicach (...) Parku

Narodowego, wobec czego, zgodnie z art. 14 ust. 11 ustawy z dnia 16 października

1991 r. o ochronie przyrody (jedn. tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm., dalej:

„ustawa o ochronie przyrody z 1991 r.”), Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez

dyrektora (...) Parku Narodowego przysługiwało prawo pierwszeństwa jej zakupu, do

którego, zdaniem Sądów, stosuje się przepisy o prawie pierwokupu zawarte w art. 569-

602 k.c. Prawo to, w ocenie Sądów, przysługiwało w stosunku do każdej sprzedawanej

nieruchomości położonej w granicach parku narodowego, a nie tylko takiej, co do której

nastąpiła zmiana sposobu jej wykorzystania. Zaskarżona umowa zawarta z pominięciem

prawa pierwszeństwa jest nieważna, zgodnie z art. 599 § 2 k.c.

W skardze kasacyjnej pozwanego R. B. opartej na obu podstawach zarzucono

naruszenie art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991r. przez przyjęcie, że prawo

pierwszeństwa przewidziane w tym przepisie jest takim samym prawem jak prawo

pierwokupu przewidziane w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o

ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i że stosuje się do niego art. 599 § 2

k.c. lub art. 58 § 1 k.c. oraz przez przyjęcie, że prawo pierwszeństwa miało

zastosowanie do każdej sprzedawanej nieruchomości położonej w granicach parku

narodowego, a nie tylko takiej, co do której nastąpiła zmiana sposobu wykorzystania,

naruszenie art. 599 § 2 k.c. w zw. z art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.

przez jego zastosowanie do zakwestionowanej umowy, naruszenie art. 596-602 k.c.

przez niewłaściwe ich zastosowanie do prawa pierwszeństwa przewidzianego w art. 14

ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., naruszenie art. 10 i art. 162 ustawy

o ochronie przyrody z 2004 r. przez ich zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, choć

ustawa ta weszła w życie w dniu 1 maja 2004 r., a wiec po zawarciu zaskarżonej umowy

z dnia 30 kwietnia 2004 r., a także naruszenie art. 227 k.p.c. przez uznania przez Sąd

Apelacyjny, że nie jest istotne czynienie ustaleń co do tego, czy nastąpiła zmiana

sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu pierwszej

instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona powodowa wnosiła o jej oddalenie i

zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, natomiast Prokurator Generalny

zajmując stanowisko w sprawie wnosił o uwzględnienie skargi stojąc na stanowisku, że

3

przewidziane w art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. prawo

pierwszeństwa, do którego zgodnie z art. 596 k.c. miał zastosowanie między innymi art.

599 § 2 k.c., odnosiło się tylko do tych nieruchomości położonych w granicach parku

narodowego, w stosunku do których doszło za zgodą dyrektora parku do zmiany

sposobu ich wykorzystania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Niewątpliwie nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy

o ochronie przyrody z 2004 r., których Sądy nie zastosowały w sprawie, a jedynie

dokonując wykładni określenia „prawo pierwszeństwa”, użytego w art. 14 ust. 11 ustawy

o ochronie przyrody z 1991 r., która miała zastosowanie w sprawie i uznając je za

równoznaczne z prawem pierwokupu, wskazały, jako jeden z argumentów wykładni

celowościowej, obecną regulację w tym przedmiocie.

Nie są także uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem Sądy obu

instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z

1991 r.

Przepis ten zawiera dwa zdania. Pierwsze stanowi, że zmiana sposobu

wykorzystania gruntu lub nieruchomości położonej w granicach parku narodowego

wymaga zgody dyrektora parku narodowego, drugie, że dyrektorowi parku narodowego

przysługuje prawo pierwszeństwa przy przejęciu w zarząd lub zakupie tej nieruchomości

na rzecz parku narodowego.

Trafnie Sądy obu instancji przyjęły, że zawarte w zdaniu drugim określenie „tej

nieruchomości” odnosi się do użytego w zdaniu pierwszym określenia „nieruchomości

położonej w granicach parku narodowego”, a zatem ustanowione w zdaniu drugim

omawianego przepisu prawo pierwszeństwa przysługuje w stosunku do „nieruchomości

położonej w granicach parku narodowego”, a nie tylko w odniesieniu do takiej

nieruchomości położonej w granicach parku narodowego, co do której za zgodą dyrektor

parku nastąpiła zmiana sposobu jej wykorzystania.

Wbrew stanowisku skarżącego takiego rozumienia omawianego przepisu nie

wyklucza wykładnia językowa, choć niewątpliwie jego budowa nie jest z tego punktu

widzenia zupełnie jednoznaczna. Niejednoznaczność ta ma jednak skutek tylko taki, że

z językowego punktu widzenia możliwe jest rozumienie omawianego przepisu zarówno

takie jak przedstawia skarżący, jak i takie, jakie przyjęły Sądy obu instancji. To zaś

prowadzi do konieczności sięgnięcia do wykładni systemowej i celowościowej, których

wynik potwierdza prawidłowość stanowiska Sądów w tym przedmiocie.

4

Regulacja dotycząca prawa pierwszeństwa znajduje się w przepisie art. 14, który

w całości poświęcony jest celom parku narodowego oraz ograniczeniom w swobodzie

korzystania z gruntów i nieruchomości położonych na jego obszarze. Zgodnie z art. 14

ust. 2 naczelnym celem parku narodowego jest ochrona przyrody, wszelkie działania na

terenie parku narodowego podporządkowane są ochronie przyrody i mają

pierwszeństwo przed wszystkimi innymi działaniami. Ta zasada stanowić musi także

główną regułę i wskazówkę interpretacyjną wszystkich przepisów zawartych w ustawie,

a w szczególności w art. 14 zawierającym uregulowanie szczególnych praw

przysługujących dyrektorowi parku narodowego i ograniczeń innych użytkowników,

ustanowionych w celu jak najpełniejszej realizacji naczelnego celu i zadania parku

narodowego, którym jest ochrona przyrody. Nie ulega wątpliwości, że najpełniejsze

osiągnięcie tego celu możliwe jest wówczas, gdy własność gruntów położonych na

terenie parku przysługuj jednemu podmiotowi: Skarbowi Państwa, reprezentowanemu

przez park narodowy. Ustawodawca zatem, realizując ten cel przez ustanowienie prawa

pierwszeństwa, przewidział w art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.

możliwość nabycia przez Skarb Państwa własności każdej nieruchomości położonej w

obrębie parku narodowego. Uznanie, że prawo pierwszeństwa dotyczyło tylko

nieruchomości, co do których doszło, za zgodą dyrektora parku, do zmiany sposobu

wykorzystania, pozbawiłoby prawo pierwszeństwa jakiegokolwiek praktycznego

znaczenia. Przy takiej wykładni zarówno instytucja prawa pierwszeństwa jak i wymóg

uzyskania zgody dyrektora parku na zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości

straciłyby swój racjonalny sens: w konsekwencji nieruchomość, której zmiana

wykorzystania jest w ogóle niemożliwa oraz nieruchomość, co do której dyrektor parku

nie wyraził zgody na zmianę wykorzystania, mogłaby być sprzedana bez prawa

pierwszeństwa, zaś ta, w odniesieniu do której zgoda taka została wyrażona i zmiana

nastąpiła, podlegałaby przy sprzedaży prawu pierwszeństwa. Nie jest także jasne, czy

prawo to obejmowałoby nieruchomości, co do których nie zmieniono faktycznie sposobu

wykorzystania, mimo wyrażenie na to zgody przez dyrektora parku oraz takie, których

wykorzystanie zmieniono, mimo braku zgody dyrektora. Przy wykładni proponowanej

przez pozwanego nietrudno wyobrazić sobie możliwość obchodzenia przepisu o

pierwszeństwie oraz manipulowania wymogiem uzyskania zgody na zmianę sposobu

wykorzystania nieruchomości, w celu uchylenia lub zachowania prawa pierwszeństwa

przy ewentualnej sprzedaży.

5

Z tych wszystkich względów trzeba podzielić stanowisko Sądów obu instancji, że

przewidziane w art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. prawo

pierwszeństwa dotyczyło każdej nieruchomości położonej w granicach parku

narodowego.

Przechodząc do wyjaśnienia charakteru tego prawa trzeba na wstępie wskazać

na treść art. 569 k.c., który stanowi, że jeżeli ustawa lub czynność prawna zastrzega dla

jednej ze stron pierwszeństwo kupna oznaczonej rzeczy na wypadek, gdyby druga

strona sprzedała rzecz osobie trzeciej (prawo pierwokupu), stosuje się w braku

przepisów szczególnych przepisy kodeksu cywilnego o prawie pierwokupu.

Ustawodawca zatem, definiując przysługujące przy sprzedaży rzeczy „prawo

pierwokupu”, używa określenia „prawo pierwszeństwa” i nakazuje stosowanie przepisów

dotyczących prawa pierwokupu zawsze, gdy ustawa zastrzega prawo pierwszeństwa

przy sprzedaży rzeczy, a nie reguluje bardziej szczegółowo tej kwestii.

W doktrynie nie ma jednolitości poglądów co do tego czym jest prawo

pierwszeństwa oraz czy i czym się różni od prawa pierwokupu. Przyjmuje się, że prawo

pierwszeństwa jest pojęciem ogólnym, szerszym od prawa pierwokupu, które

przysługuje tylko przy sprzedaży rzeczy, podczas gdy prawo pierwszeństwa może

przysługiwać także przy pozostałych czynnościach prawnych zbycia rzeczy lub

przeniesienia innych praw do niej. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że

w naszym ustawodawstwie nie wypracowano jednolitej instytucji prawa pierwszeństwa i

dlatego jego treść i charakter należy ustalać i oceniać in concreto, na gruncie każdej

ustawowej regulacji tego prawa (porównaj między innymi wyrok Sądu Najwyższego z

dnia 21 marca 2001 r. III CKN 497/00, OSP 2001/11/163). Zatem w przypadku każdej

regulacji ustawowej posługującej się pojęciem prawa pierwszeństwa i nie zawierającej

przepisów szczególnych należy ocenić, czy chodzi w niej o pierwokup, do którego

należy stosować odpowiednio przepisy art. 596-602 k.c., czy też o swoistą instytucję

prawa pierwszeństwa, do której, w braku regulacji szczególnej, stosuje się, w razie jej

naruszenia, art. 58 k.c. albo przepisy ogólne o odszkodowaniu.

Z uwagi na to, że ustawodawca w różnych ustawach w różny sposób reguluje

prawo pierwszeństwa, nie może mieć waloru ogólnego przyjęta przez Sąd Najwyższy

wykładnia tego pojęcia użytego na przykład w art. 23 ust. 4, w art. 21 ust. 7 ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn.

tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm., - orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 20

stycznia 1998 r., I CKN 368/97, OSNC 1998/9/143 oraz z dnia 24 lutego 1995 r. III CZP

6

161/94, OSNC 1995/5/71), w art. 36 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm. – wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 25 marca 2004 r. II CK 268/03, nie publ.), w art. 29 ust. 1 pkt 3

ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi

Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm. – uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 21 grudnia 2006 r. III CZP 121/06, OSNC 2007/10/149), czy w art.

29 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. Nr 147, poz.

713 ze zm. – wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1999 r. III CKN 98/99, OSNC

2000/2/35 i z dnia 21 marca 2001 r. III CKN 497/00, OSP 2001/11/163).

W art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. ustawodawca użył pojęcia

„prawo pierwszeństwa”, a więc szerszego niż prawo pierwokupu dlatego, że przyznał to

prawo Skarbowi Państwa zarówno wtedy, gdy nieruchomość położona w granicach

parku narodowego ma być sprzedana, jak i wtedy, gdy ma być oddana w zarząd. Skoro,

jak wskazano wyżej, prawo pierwokupu może obowiązywać tylko przy sprzedaży, a

omawianym przepisem ustawodawca objął także oddanie nieruchomości w zarząd,

zrozumiałe jest, że posłużył się ogólnym pojęciem prawa pierwszeństwa, a nie prawem

pierwokupu. Jednocześnie nie uregulował w żaden szczególny sposób samej instytucji

ani skutków jej nie zachowania. Oznacza to, że zgodnie z art. 596 k.c., przy sprzedaży

nieruchomości położonej w granicach parku narodowego będą miały zastosowanie

przepisy art. 596-602 k.c., w tym art. 599 § 2 k.c. przewidujący nieważność

bezwarunkowej umowy sprzedaży takiej nieruchomości, natomiast przy przejęciu w

zarząd, gdy przepisy o pierwokupie nie mogą być stosowane nawet odpowiednio,

będzie miał zastosowanie art. 58 § 1 k.c., przewidujący nieważność czynności prawnej

sprzecznej z ustawą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie zachowanie przysługującego

Skarbowi Państwa prawa pierwszeństwa przewidzianego w art. 14 ust. 11 ustawy o

ochronie przyrody z 1991 r., który jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, rodzi

przy sprzedaży skutek wskazany w art. 599 § 2 k.c., zaś przy oddaniu w zarząd skutek

przewidziany w art. 58 § 2 k.c. Proponowana przez skarżącego wykładnia, przy której

jedyną ewentualną sankcją niezachowania prawa pierwszeństwa miałoby być prawo

żądania przez Skarb Państwa odszkodowania na zasadach ogólnych, nie tylko nie

znajduje podstaw prawnych i pomija charakter prawa pierwszeństwa oraz regulację art.

596 k.c. i art. 58 § 2 k.c., lecz przede wszystkim pomija sens i cel art. 14 ust. 11, którym

jest zagwarantowanie Skarbowi Państwa możliwości najpełniejszej realizacji celu parku

narodowego: ochrony przyrody i najskuteczniejszej drogi prowadzącej do realizacji tego

7

celu przez nabywanie własności nieruchomości położonych w granicach parku

narodowego. Jeśli zważy się te okoliczności oraz to, że zgodnie z art. 600 § 1 k.c. Skarb

Państwa w wyniku wykonania prawa pierwokupu nabywa nieruchomość na takich

samych warunkach, jak przewidziane przez strony umowy sprzedaży, nie ma podstaw

do oceny, że wykładnia art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. przyjęta

w zaskarżonym wyroku, narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji, co sugeruje skarżący.

Trafność tej konstatacji potwierdza treść obecnie obowiązującego art. 10 ust. 5 ustawy o

ochronie przyrody z 2004 r., który także przewiduje na rzecz Skarbu Państwa prawo

pierwokupu nieruchomości położonej w granicach parku narodowego.

Biorąc wszystko to pod uwagę Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814

k.p.c.

oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną i na podstawie art. 108 § 2 w zw. z art. 98

i art. 39821

k.p.c. orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.