II UK 12/08

Wyrok z dnia 4 czerwca 2008 r.

II UK 12/08

Wynikający z art. 22 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U.

z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) obowiązek odprowadzania części składki na

ubezpieczenie emerytalne pochodzącej ze składki ubezpieczonego do wybra-

nego otwartego funduszu emerytalnego nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Kon-

stytucji RP.

Przewodniczący SSN Herbert Szurgacz, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka,

Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. w

sprawie z wniosku Adama M. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Od-

działowi w W. o podleganie obowiązkowi zawarcia umowy z Otwartym Funduszem

Emerytalnym, skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. [...]

o d d a l i ł skargę kasacyjną.

U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. Sąd Okręgowy-Sąd Ubezpieczeń Spo-

łecznych w Warszawie oddalił odwołanie Adama M. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych-Oddział w W. z dnia 10 maja 2005 r., stwierdzającej zobowiązanie

wnioskodawcy do zawarcia umowy z otwartym funduszem emerytalnym.

W apelacji od powyższego wyroku wnioskodawca zarzucił: 1) naruszenie

przepisów postępowania, to jest: „art. 233 § 1 k.p.c., przez dowolną i pobieżną ocenę

materiału dowodowego, art. 328 § 2 k.p.c., poprzez pominięcie w uzasadnieniu

szczegółowej faktycznej podstawy prawnej wyroku, art. 3 ustawy o Trybunale Kon-

stytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie wystąpienia do Try-

bunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność ustawy z Konstytucją po-

2

mimo istnienia przesłanek ku temu, co mogło mieć wpływ na treść wyroku” oraz 2)

naruszenie prawa materialnego, a to „preambuły oraz art. 2, art. 20, art. 21, art. 22,

art. 31, art. 64 i art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 8

ust. 2 Konstytucji RP, przez niezastosowanie, a także ustawy o finansach publicz-

nych przez nieuwzględnienie zawartych tam definicji środków publicznych, jak rów-

nież art. 286 k.k. przez pominiecie definicji „oszustw”.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r. Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Warszawie oddalił apelację. W ocenie Sądu drugiej instancji, zarów-

no art. 193 Konstytucji RP jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie nakła-

dają na sąd powszechny obowiązku zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybu-

nału Konstytucyjnego w zakresie dotyczącym zgodności z ustawą zasadniczą dane-

go przepisu ustawy w każdym przypadku, gdy strona zgłosi takie żądanie. Sąd ma

obowiązek zwrócenia się z takim pytaniem w sytuacji niedających się usunąć wątpli-

wości co do konstytucyjności przepisu, nie zaś wtedy, gdy wątpliwości takich nie ma,

zwłaszcza gdy w tych samych lub zbieżnych kwestiach Trybunał Konstytucyjny wy-

powiadał się już wcześniej. Sąd Apelacyjny, dokonując analizy dotychczasowego

orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że celem ustawodawcy było

stworzenie stabilnego systemu w warunkach niekorzystnych trendów demograficz-

nych, prowadzących do wzrostu liczby świadczeniobiorców przy jednoczesnym

spadku liczby osób płacących składki na ubezpieczenie społeczne. Kierując się tymi

przesłankami, ustawodawca dążył do stworzenia jednolitego systemu emerytalno-

rentowego, obejmującego możliwie najszerszy zakres osób podlegających ubezpie-

czeniu. Przeprowadzona reforma systemu ubezpieczeń społecznych znajduje opar-

cie w wartościach i normach konstytucyjnych, ma na celu urzeczywistnienie prawa

do zabezpieczenia społecznego w aktualnych warunkach demograficznych i gospo-

darczych (tak w wyroku z dnia 4 stycznia 2000 r., K 18/99, OTK ZU 2000 nr 1). Sta-

nowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii roli ustawodawcy w zapewnieniu

prawa do ubezpieczenia społecznego jest jednolite i wynika z niego, że ocena celo-

wości i trafności rozstrzygnięć parlamentu wykracza poza zakres kompetencji są-

downictwa konstytucyjnego. Obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć

spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność za sposób wykorzystania

uprawnień prawotwórczych. Skoro zatem do uprawnień ustawodawcy należy stano-

wienie prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz

przyjmowanie takich rozwiązań prawnych, które jego zdaniem będą najlepiej służyły

3

realizacji tych celów, to zadaniem Trybunału Konstytucyjnego nie jest orzekanie o

merytorycznej trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę (tak w orze-

czeniu z dnia 24 lutego 1997 r., K 19/96, OTK ZU 1997 nr 1). Sąd drugiej instancji

wskazał, że państwo ma obowiązek podejmowania działań mających na celu zapew-

nienie środków finansowych niezbędnych do realizacji konstytucyjnych praw socjal-

nych. Do takich działań należy zmiana systemu zabezpieczenia społecznego pole-

gająca na gromadzeniu części środków pieniężnych w ramach różnych funduszy i ich

lokowaniu z przeznaczeniem na wypłatę członkom po osiągnięciu wieku emerytalne-

go. Środki te, na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji

i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, znajdują się w ograniczonej dyspozycji ich

członków, co może świadczyć o ich częściowo prywatnym charakterze. Jednakże z

uwagi na to, że powstają one z podziału funduszy o charakterze publicznoprawnym,

to jest z podziału składki na ubezpieczenie społeczne (art. 22 ust. 3 ustawy o syste-

mie ubezpieczeń społecznych), stanowią formę realizacji zadań w zakresie zabez-

pieczenia społecznego wynikających z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Przymus pole-

gający na objęciu osób urodzonych po dniu 31 grudnia 1968 r. ubezpieczeniem o

charakterze mieszanym i pobraniu składek ubezpieczeniowych z tego tytułu na od-

rębne fundusze jest wyrazem zmian systemowych ustawodawcy, dopuszczonych

konstytucyjnie w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Nie narusza to zasady wolności działalności gospodarczej w ramach gospodarki ryn-

kowej ani też prawa własności. Środki przeznaczone na cele ubezpieczenia społecz-

nego nie byłyby w ramach dotychczasowego systemu przeznaczone na inne cele,

nie stanowią również dodatkowego obciążenia ubezpieczonych, gdyż pochodzą z

podziału składek ubezpieczeniowych pobranych według tych samych zasad od

wszystkich ubezpieczonych. Natomiast odnośnie do sposobu gospodarowania fun-

duszami emerytalnymi Sąd Apelacyjny stanął na stanowisku, że ubezpieczeni mają

dostęp do wielu takich funduszy i do nich należy wybór (zarówno przed przystąpie-

niem jak i w trakcie podlegania ubezpieczeniom) funduszu najlepiej - w ich ocenie -

funkcjonującego. W ustawie o organizacji i finansowaniu funduszy przewidziana zo-

stała również możliwość działań nadzorczych nad ich funkcjonowaniem.

W konkluzji Sąd drugiej instancji stanął na stanowisku, że ustawodawca dys-

ponuje szerokim zakresem swobody w regulowaniu życia społeczno-gospodarczego.

W odniesieniu do zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 i 3 Konstytucji

RP) oznacza to, że wybór kryteriów różnicowania w poszczególnych dziedzinach

4

tego życia należy do ustawodawcy. Prawodawca, nakładając obowiązki lub określa-

jąc uprawnienia, winien obejmować nimi podmioty charakteryzujące się cechą

wspólną, istotną z punktu widzenia danej regulacji prawnej. W przypadku kwestiono-

wanego przepisu taką cechą jest urodzenie się po określonej dacie osób objętych

obowiązkiem podlegania ubezpieczeniu w otwartym funduszu emerytalnym, co z ko-

lei ma uzasadnienie w konieczności realizowania przez państwo obowiązku wynika-

jącego z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Co się zaś tyczy uregulowanego w art. 21

Konstytucji RP prawa własności prywatnej, to należy wskazać, że także ono doznaje

ograniczeń w zakresie określonym ustawą (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia

te nie mogą wprawdzie przekroczyć granic „istoty” prawa własności, lecz w przypad-

ku kwestionowanego przepisu granica ta nie została przekroczona. Treścią prawa

własności jest możliwość korzystania i pobierania pożytków lub pośredniego eksplo-

atowania przedmiotu własności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu SK 9/98).

Skoro więc składki przekazywane do otwartego funduszu emerytalnego są groma-

dzone na indywidualnym koncie ubezpieczonego, który będzie korzystał z pożytków

wynikających z własności składek i działalności wybranego przez siebie funduszu, to

nie można mówić o naruszeniu istoty ograniczonego ustawowego prawa własności

składek. W rezultacie nie można przyjąć, że art. 111 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3

ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych są niezgodne z przytoczonymi przez

wnioskodawcę w apelacji przepisami Konstytucji RP, a zatem zarówno decyzja Za-

kładu Ubezpieczeń Społecznych jak i wyrok Sądu pierwszej instancji nie naruszyły

obowiązującego prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnioskodawca zarzucił naru-

szenie prawa materialnego, to jest art. 20, art. 21, art. 22, art. 31, art. 64 i art. 67 ust.

1 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, po-

przez jego niezastosowanie, a także art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych,

przez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zawartej tam definicji

środków publicznych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego

wyroku i poprzedzającego go wyroku Sądu pierwszej instancji „oraz ich zmianę,

przez orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy i uwzględnienie odwołania”,

ewentualnie o uchylenie wskazanych wyżej wyroków i przekazanie sprawy Sądowi

pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

5

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 111 ust. 1 w związku z

art. 22 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nakładający na każdego

obywatela Rzeczypospolitej Polskiej urodzonego po 31 grudnia 1968 r. obowiązek

zawarcia umowy z otwartym funduszem emerytalnym z chwilą nawiązania stosunku

prawnego, z którego powstaniem ustawa wiąże ten obowiązek, narusza określoną w

art. 20, art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP zasadę poszanowania prawa własno-

ści prywatnej. Z przytoczonych przepisów ustawy zasadniczej jasno wynika, że wła-

sność oraz swoboda dysponowania nią jest szczególnie chroniona. Pozbawienie

własności jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy dokonywane jest to na cele publicz-

ne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2), natomiast jej ograniczenie może

nastąpić w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa

własności (art. 64 ust. 3). Tymczasem kwestionowany przepis ustawy o systemie

ubezpieczeń społecznych wymienione powyżej ograniczenia narusza, mimo, że w

art. 67 ust. 1 Konstytucji RP odnoszącym się ściśle do tego wycinka życia społeczno-

gospodarczego, mowa jest jedynie o „prawie” do zabezpieczenia społecznego, co

oznacza wyłącznie uprawnienie, a nie obowiązek do skorzystania z tej formy prze-

zorności. Żaden z przypadków wymienionych w art. 31 pkt 3 (prawidłowo: ust. 3)

Konstytucji RP (bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i

moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób) nie zezwala na ogranicze-

nie prawa wynikającego z art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej. Wybór do skorzystania z

tego prawa należy do swobody obywatela nim obdarowanego i nie może być inter-

pretowany jako obowiązek oznaczający formę realizacji zadań w zakresie zabezpie-

czenia społecznego. Skarżący wskazał, że z art. 4 ustawy o finansach publicznych

jednoznacznie wynika, że środki gromadzone w otwartych funduszach emerytalnych

nie są zaliczane do funduszy publicznych, w odróżnieniu od środków gromadzonych

w pierwszym filarze zarządzanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Brak jest

więc podstaw dla przymusu powierzania części tzw. składki emerytalnej otwartym

funduszom emerytalnym, które źle zgromadzonymi środkami gospodarują. Dyspo-

nowanie pożytkami wynikającymi z własności zgromadzonych na indywidualnym

koncie składek jest iluzoryczne, gdyż po pierwsze - momentu tego można nie dożyć,

a po drugie - nie są znane zasady systemu wypłaty zgromadzonych tam środków.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

6

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Skarżący wska-

zuje w niej na niezgodność art. 111 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z

2007 Nr 11, poz. 74 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa systemowa) z art. 20, art.

21, art. 31, art. 64 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, formułując

dwa założenia, po pierwsze - że z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika wyłącznie prawo

ubezpieczonego do zabezpieczenia społecznego, a nie jego obowiązek skorzystania

z tego prawa i gromadzenia środków w II filarze systemu emerytalnego i po drugie -

że składkę na ubezpieczenie społeczne w części przekazywanej przez Zakład Ubez-

pieczeń Społecznych (zwany dalej Zakładem) do otwartego funduszu emerytalnego

należy ujmować w kategoriach własności podlegającej ochronie konstytucyjnej, a

obowiązek jej odprowadzania we własność tę ingeruje. Oba założenia są błędne i

wydają się w głównej mierze wynikać z niezrozumienia przez skarżącego istoty

prawa do zabezpieczenia społecznego.

Niezasadne są zarzuty niekonstytucyjności art. 111 ust. 1 w związku z art. 22

ust. 3 ustawy systemowej, podnoszone przez skarżącego - prezentującego własno-

ściową koncepcję ujmowania składki emerytalnej w II filarze systemu emerytalnego -

w kontekście prawa ochrony własności wywodzonego z art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3 i

art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Charakter prawny składki na ubezpieczenie społeczne

jest zagadnieniem kontrowersyjnym. W literaturze z jednej strony przyjmuje się, że

przez płacenie składek członek funduszu emerytalnego wyzbywa się aktywów z wła-

snego majątku w postaci prawa własności środków pieniężnych i zamienia je na ak-

tywa osobiste stanowiące wierzytelności względem funduszy emerytalnych oraz ak-

tywa osobiste stanowiące zaczątek przyszłej emerytury. W konsekwencji wprowa-

dzenie do systemu emerytalnego zasady zdefiniowanej składki umożliwia zidentyfi-

kowanie przysługujących ubezpieczonym praw własności do części „funduszu eme-

rytalnego” zarówno w pierwszym jak i drugim filarze. Pozwala to korzystać z ochrony

ekspektatyw jako prawa własnościowego (tak między innymi R. Pacud: Oczekiwanie

prawne na emeryturę dożywotnią, Bydgoszcz-Katowice 2006, s. 107-108, 276). Z

drugiej strony prezentowany jest pogląd, że otwarte fundusze emerytalne należą do

podmiotów wykonujących, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy systemowej, ubezpie-

czenie emerytalne, a składka nie powinna być utożsamiana z własnościową (cywil-

noprawną) konstrukcją wkładu na bankowym rachunku oszczędnościowym, którego

posiadacz jest właścicielem zgromadzonych na nim środków. Składka w ubezpie-

7

czeniach społecznych jest wprawdzie osobistym wkładem ubezpieczonego, ale z

przeznaczeniem na tworzenie ogólnego funduszu ubezpieczeniowego, z którego

prawo do świadczeń czerpią ci ubezpieczeni, którym ziści się określone ryzyko so-

cjalne, w pewnej proporcji do wcześniej opłacanych składek. W konsekwencji odpro-

wadzana do otwartego funduszu emerytalnego część składki na ubezpieczenie eme-

rytalne nie stanowi własności ubezpieczonego, co wynika zarówno z ubezpieczenio-

wej konstrukcji prawa do emerytury jak i z przyjęcia założenia, że pomimo ustawo-

wego podziału składki na część finansowaną przez ubezpieczonego i płatnika,

składki na ubezpieczenia społeczne są nadal finansowane przez płatnika (K. Anto-

nów: Prawo do emerytury, Kraków 2007, s. 83-84).

Należy zwrócić uwagę, że w związku z nałożeniem na pracodawców obowiąz-

ku ubruttowienia wynagrodzenia (przychodu) pracowników od 1 stycznia 1999 r. o

wartość obciążających ich składek, w tym na ubezpieczenie emerytalne (art. 110

ustawy systemowej), składka ta stanowi w części finansowanej w istocie w dalszym

ciągu przez pracodawcę część prawa majątkowego pracownika do wynagrodzenia

określonego brutto, a z punktu widzenia szerokiego zakresu podmiotowego obowiąz-

ku składkowego - prawa majątkowego ubezpieczonego do przychodu stanowiącego

podstawę wymiaru składki (por. w tym zakresie także wyrok Trybunału Konstytucyj-

nego z dnia 30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK 2001 nr 1, poz. 4). Składka odprowa-

dzana do otwartego funduszu emerytalnego jest częścią tej właśnie składki, a zatem

wprowadzenie obowiązku jej odprowadzania należałoby postrzegać nie przez pry-

zmat prawa własności, ale nakazu ochrony innych niż własność praw majątkowych,

podobnie jak w przypadku prawa do emerytury, której prawo własności nie obejmuje

(art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wyraźne oddzielenie w art. 64 Konstytucji RP

prawa do własności od innych niż własność praw majątkowych nakazuje odrębne

rozpatrywanie problematyki ochrony tych praw, jednakże takiej konstrukcji zarzutów

skarga kasacyjna nie formułuje. Nadto prawo do innych niż własność praw majątko-

wych oraz prawo do zabezpieczenia społecznego zamieszczone zostały w jednym

rozdziale Konstytucji RP zatytułowanym „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i

kulturalne”, co wskazuje, że zostały one wyodrębnione przez ustrojodawcę jako ka-

tegorie praw podstawowych. Ustanowienie wobec praw socjalnych szczególnego

reżimu ochrony nakazuje rozważanie tej ochrony w aspekcie regulacji konstytucyj-

nych, które się do praw socjalnych bezpośrednio odnoszą. A zatem kwestia konsty-

8

tucyjności obowiązku składkowego powinna być rozważana przez pryzmat art. 67

ust. 1 Konstytucji RP, a nie przez zarzut naruszenia prawa własności.

Przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że „obywatel ma prawo do za-

bezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub

inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia

społecznego określa ustawa”. Skarżący interpretuje wskazany przepis w taki sposób,

jakby składał się on wyłącznie ze zdania pierwszego. Tymczasem niezasadne jest

oddzielanie - we wskazanej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego - zdania pierw-

szego od drugiego, gdyż pozostają one względem siebie w funkcjonalnym związku.

Oznacza to, że określoną w art. 67 ust. 1 normę prawną należy odtwarzać w oparciu

o oba zdania. Tak odczytywany przepis prowadzi do wniosku, że jest on skierowaną

do państwa normą, która z jednej strony nakłada na nie obowiązek stworzenia regu-

lacji prawnych zapewniających realizację prawa każdego obywatela do zabezpiecze-

nia społecznego, a z drugiej - udziela ustawodawcy kompetencji do uregulowania

kwestii związanych z przedmiotowym prawem. W konsekwencji, zgodnie z art. 67

ust. 1 Konstytucji RP każdemu przysługuje prawo do zabezpieczenia społecznego w

ramach określonych w ustawie, która ustanawia warunki nabycia, trwania i utraty

tego prawa, w tym formy i zakres świadczeń. Oznacza to dość duży zakres swobody

ustawodawcy w kształtowaniu prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego jeśli

się również uwzględni, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwaliły się

poglądy, że: 1) poza jego kompetencją jest sfera objęta swobodą przysługującą or-

ganom władzy ustawodawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność poli-

tyczną przed wyborcami oraz ocena, czy ustawodawca znalazł najbardziej słuszne i

celowe rozstrzygnięcie normowanej kwestii, gdyż to do ustawodawcy należy wybór

rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymo-

gów rozwoju gospodarczego kraju (por. wyroki z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99,

OTK ZU 1999 nr 5, poz. 100 i z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK ZU 1999 nr 7,

poz. 165); 2) w obecnym stanie konstytucyjnym zwerbalizowaną wartością konstytu-

cyjną stała się również konieczność zachowania równowagi finansów publicznych

(art. 216 i art. 220 ust. 1 Konstytucji), przy zastrzeżeniu, że ustawowa realizacja kon-

stytucyjnego prawa socjalnego nie może jednak nigdy uplasować się poniżej mini-

mum wyznaczonego przez istotę danego prawa (por. wyrok z dnia 8 maja 2000 r.,

SK 22/99, OTK ZU 2000 nr 4, poz. 107); 3) zwiększenie lub ograniczenie wydatków

na realizację praw socjalnych musi odbywać się w zgodzie z regułami określonymi

9

przez Konstytucję, z zastrzeżeniem, że ustawa musi gwarantować świadczenia od-

powiadające co najmniej minimum, określonemu jako zabezpieczenie podstawowych

potrzeb (por. wyroki z dnia 4 grudnia 2000 r., K 9/00, OTK ZU 2000 nr 8, poz. 294 i z

dnia 24 października 2005 r., P 13/04, OTK-A 2005 nr 9, poz. 102); 4) ustawodawca,

stojąc przed wyborem różnych wartości może wypowiedzieć się na rzecz tej, którą

uzna za cenniejszą, a zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy „minimalnego standar-

du wymagań”, które ustawodawca musi uwzględnić, aby norma konstytucyjna wyra-

żona w art. 67 nie została pozbawiona „materialnej” treści; w tym zakresie ma on

swobodę w wyborze metod i rozwiązań, które służyć mają celowi określonemu w art.

67 Konstytucji (tak w powołanych wyżej wyrokach z dnia 8 maja 1999 r., SK 22/99

oraz z dnia 24 października 2005 r., P 13/04); 5) celem ustawodawcy było stworzenie

stabilnego i efektywnego systemu emerytalno-rentowego w warunkach niekorzyst-

nych trendów demograficznych, prowadzących do wzrostu liczby świadczeniobior-

ców przy jednoczesnym spadku liczby osób płacących składki na ubezpieczenia

społeczne, a przeprowadzona reforma znajduje oparcie w wartościach i normach

konstytucyjnych, mając na celu urzeczywistnienie prawa do zabezpieczenia społecz-

nego w aktualnych warunkach demograficznych i gospodarczych (por. powołany wy-

żej wyrok z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99 oraz wyrok z dnia 4 stycznia 2000 r., K

18/99, OTK 2000 nr 1, poz. 1).

Jeśli się uwzględni, że podstawowym celem konstytucyjnym prawa do zabez-

pieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego jest zagwarantowanie

godnego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności do zarobkowania wynika-

jącej z podeszłego wieku, do istoty prawa do emerytury należy zapewnienie środków

utrzymania w razie zaprzestania pracy w związku z osiągnięciem określonego wieku,

emerytura jest w założeniu świadczeniem, które zastępuje, a nie uzupełnia zarobki,

to oczywiste się staje, że istota konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecz-

nego po osiągnięciu wieku emerytalnego polega na zagwarantowaniu przez państwo

minimalnego poziomu świadczeń dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny i zaprze-

stały - w związku z osiągnięciem tego wieku - aktywności zawodowej. Inaczej mó-

wiąc, ustawodawca ma obowiązek zagwarantowania minimalnego zakresu prawa do

zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego wskazanej wyżej konstytucyjnej isto-

cie tego prawa, przy poszanowaniu pozostałych zasad i norm konstytucyjnych wy-

znaczających granice jego swobody we wprowadzaniu zmian do systemu prawnego,

10

a w szczególności zasady ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony

praw nabytych oraz wymogu zachowania odpowiedniej vacatio legis.

W tym miejscu należy przypomnieć, że przed dniem 1 stycznia 1999 r., pod

rządami systemu repartycyjnego, środki ze składek na ubezpieczenia społeczne były

wykorzystywane przez budżet państwa na bieżące sfinansowanie emerytur i rent

osób, które wcześniej nabyły prawo do tych świadczeń. Ubezpieczeni aktywni zawo-

dowo objęci ubezpieczeniem mogli liczyć na sfinansowanie ich przyszłych świadczeń

ze składek pobieranych w przyszłości z tytułu zatrudnienia kolejnych pokoleń ich na-

stępców. Cechą obowiązkowych ubezpieczeń społecznych była wówczas ich redy-

strybucyjność, zgodna z zasadą solidarności ubezpieczonych. Silna ochrona prawna

świadczeń emerytalno-rentowych i gwarancje budżetu państwa miały zapewniać mi-

nimum bezpieczeństwa socjalnego świadczeniobiorców, przy generalnie niskim po-

ziomie tych świadczeń oraz wzrastających kosztach utrzymania takiego systemu.

Stopniowe pogłębianie się dysproporcji pomiędzy świadczeniami „starego portfela” a

świadczeniami obliczanymi na bieżąco, w oderwaniu od okresu łożenia na ubezpie-

czenie społeczne (okresów składkowych) i wysokości uzyskiwanych w tym okresie

zarobków, spowodowało konieczność przeprowadzenia ustawą z dnia 17 październi-

ka 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz

o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.) rewaloryzacji wszystkich

świadczeń, poprzez wprowadzenie jednolitych zasad ich ustalania i waloryzacji, przy

równoczesnym ograniczeniu wskaźnika wysokości podstawy wymiaru świadczenia

do 250 % w celu zminimalizowania zagrożenia funkcjonowania sektora publicznego i

uniknięcia katastrofy finansów publicznych. Dalsze zwiększanie wydatków związa-

nych z postępującym procesem starzenia się ludności spowodowało konieczność

zapobieżenia zapaści finansów publicznych w drodze wprowadzenia zasadniczej

reformy emerytalnej, która dokonana została ustawą systemową oraz ustawą z dnia

17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

(jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm., powoływana dalej jako

ustawa emerytalna). Celem tej reformy miało być - zgodnie z zasadą solidarności

zbiorowej - utrzymanie na możliwie wysokim poziomie waloryzowanych świadczeń

socjalnych dla otrzymujących je dotychczas osób z jednoczesnym wprowadzeniem

nowych metod zabezpieczenia socjalnego dla przyszłych emerytów i rencistów, przy

uwzględnieniu założenia, że przyszłe świadczenia nie mogą plasować się poniżej

„minimalnego standardu wymagań” określonego prawem każdego obywatela do za-

11

bezpieczenia społecznego i przy jednoczesnym ograniczeniu roli państwa w gwa-

rantowaniu tego standardu. Zreformowany system emerytalny składa się z trzech

filarów, w tym dwóch obowiązkowych: I - finansowanego składką na ubezpieczenia

emerytalne i rentowe, zapewniającego powszechną emeryturę w wysokości zależnej

od uzyskiwanych indywidualnych składek na ubezpieczenie, przy zachowaniu prawa

do renty rodzinnej i renty z tytułu niezdolności do pracy; II - opartego na przymusie

oszczędzania na starość w prywatnym funduszu emerytalnym, działającego na za-

sadach funduszy inwestycyjnych na rynku kapitałowym, na zasadzie kapitalizacji

wkładu uprawnionych z gwarancją jego wypłacalności przez państwo (art. 2 ust. 3

ustawy systemowej); III - dobrowolnego, obejmującego oszczędzanie części wyna-

grodzenia pracowników przez jego kapitalizację w zakładowych (pracowniczych)

systemach emerytalnych.

Skarżący kwestionuje nałożenie na ubezpieczonych, urodzonych po dniu 31

grudnia 1968 r. obowiązku odprowadzania składki do otwartego funduszu emerytal-

nego w ramach II filaru. Tymczasem konstruowanie systemu przezorności na wypa-

dek nastąpienia określonego zdarzenia losowego może być oparte na technice

ubezpieczeniowej, zaopatrzeniowej lub pomocowej. Obowiązek składkowy w syste-

mach emerytalnych opartych na zasadach ubezpieczeniowych nie jest co do zasady

problematyczny, gdyż nieodłączną cechą takiego systemu jest obowiązek odprowa-

dzania składki. Wybór sposobu realizacji zabezpieczenia społecznego należy do

ustawodawcy, który kieruje się względami politycznymi, uwarunkowaniami społecz-

nymi, gospodarczymi i demograficznymi oraz koniecznością zabezpieczenia równo-

wagi budżetowej (od której zależy przecież zdolność państwa do działania i rozwią-

zywania jego różnorodnych problemów), a także musi uwzględniać określoną w art. 2

Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej, która wymaga trudnego w prak-

tyce wyważenia interesów i oczekiwań potencjalnych adresatów świadczeń z intere-

sami tych osób, które je w ostatecznym rozrachunku finansują. W tym kontekście nie

można również tracić z pola widzenia okoliczności, że przejście z repartycyjnego

systemu finansowania emerytur na system kapitałowy wiąże się z okresem przej-

ściowym, w którym zachodzi konieczność jednoczesnego finansowania dwóch sys-

temów: dotychczasowego - do czasu jego wygaśnięcia wskutek śmierci uprawnio-

nych do świadczeń oraz nowego - opartego na zgromadzonym na nowych zasadach

kapitale. Obecna konstrukcja ubezpieczenia (także związana z zasadą solidarności)

powoduje zatem z jednej strony przekazywanie pobieranych z tytułu ubezpieczenia

12

składek zarówno na rzecz funduszy przyszłych emerytur osób objętych obowiązkiem

ubezpieczenia jak i aktualnych beneficjentów systemu, a z drugiej - przekazanie

przez państwo ubezpieczonemu (w systemie opartym na indywidualizacji ubezpie-

czenia i zorganizowaniu go na podstawie zasady zdefiniowanej składki) odpowie-

dzialności za wysokość przyszłej emerytury, która jest kształtowana przez cały okres

składkowy.

Stosownie do przepisów ustawy systemowej, składki na ubezpieczenia emery-

talne i rentowe finansują z własnych środków, w równych częściach, ubezpieczeni i

płatnicy składek albo sami ubezpieczeni (art. 16), składki obliczają, rozliczają i prze-

kazują co miesiąc do Zakładu płatnicy składek (art. 17), część składki na ubezpie-

czenie emerytalne pochodząca ze składki ubezpieczonego, wynosząca 7,3 % pod-

stawy wymiaru jest odprowadzana przez Zakład do wybranego przez ubezpieczone-

go otwartego funduszu emerytalnego (art. 22 ust. 3), a ten podział składki jest obo-

wiązkowy dla ubezpieczonych urodzonych po dniu 31 grudnia 1968 r. (art. 111 ust.

1). Wprowadzenie przez ustawodawcę dwóch obowiązkowych filarów systemu eme-

rytalnego nie spowodowało zatem wzrostu obciążenia ubezpieczonych urodzonych

po dniu 31 grudnia 1968 r. dodatkową lub zwiększoną składką emerytalną, a jedynie

podział składki przekazywanej do Zakładu w ramach realizacji obowiązku ubezpie-

czenia społecznego i odprowadzanie jej części do otwartego funduszu emerytalnego.

W tym zakresie nastąpiła zarówno zmiana sposobu finansowania świadczenia eme-

rytalnego jak i zmiana istoty emerytury, która przekształciła się ze świadczenia z

ubezpieczenia społecznego, przysługującego na wypadek utraty zdolności do pracy

z powodu wieku, w prawo żądania, z osiągnięciem określonego wieku, wypłaty

zgromadzonych na nowych zasadach oszczędności z tytułu opłacanych składek

ubezpieczeniowych i wpłat na fundusz, w formie emerytury miesięcznej, skalkulowa-

nej na podstawie rachunku ubezpieczeniowego. Celem tak skonstruowanego syste-

mu była - co wyżej podkreślono - jego stabilność i efektywność, poprzez stworzenie

mechanizmu gromadzenia środków finansowych łagodzących w dalszej przyszłości

zwiększenie wydatków związanych z postępującym procesem starzenia się ludności,

przy ograniczeniu roli państwa, na które został nałożony obowiązek dopłaty do gwa-

rantowanej emerytury minimalnej w przypadku, gdy emerytura przysługująca z Fun-

duszu Ubezpieczeń Społecznych łącznie z emeryturą dożywotnią z zakładu emery-

talnego okaże się niższa niż kwota minimalnej emerytury gwarantowanej (art. 87 ust.

1 i 2 ustawy emerytalnej).

13

Nie budzi wątpliwości, że - w świetle zasad funkcjonowania zreformowanego

systemu emerytalnego - art. 22 ust. 3 ustawy systemowej nakładając określony obo-

wiązek wyznacza jeden z podstawowych elementów konstrukcyjnych systemu finan-

sowania świadczeń osób wymienionych w art. 111 ust. 1 tej ustawy. Wskazuje bo-

wiem na określony środek (obowiązek składkowy) służący realizacji zakładanego

celu (prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego).

Kwestia relacji pomiędzy środkiem zastosowanym przez ustawodawcę w nowym

systemie emerytalnym (obciążenie składką) a zamierzonym celem (realizacja prawa

do zabezpieczenia społecznego) w zakresie odnoszącym się do ryzyka wyboru fun-

duszu, prowadzonej polityki inwestycyjnej czy uwarunkowań związanych z dokoń-

czeniem reformy emerytalnej uchyla się spod rozważań Sądu Najwyższego wobec

sformułowania przez skarżącego zarzutów w tym zakresie wyłącznie w kontekście

ingerencji w sferę prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Należy jedynie zauwa-

żyć, że w przyjętym przez ustawodawcę mechanizmie finansowania świadczeń rela-

cja pomiędzy składką i świadczeniem nie ma wymiaru wyłącznie indywidualnego,

gdyż niezależnie od metody finansowania świadczeń (repartycyjna czy kapitałowa),

finansowa wydolność systemu świadczeń zawsze zależy od środków, jakie w danym

okresie pozostają do dyspozycji świadczeniobiorców. W przypadku otwartych fundu-

szy emerytalnych mechanizm ten zacznie funkcjonować już od 1 stycznia 2009 r,

początkowo w stosunku do nielicznej grupy uprawnionych, a relacja płacących

składki do świadczeniobiorców ulegnie zasadniczej zmianie po upływie 30 lat od

wprowadzenia nowego systemu (od 2029 r.), kiedy to świadczenia będą wypłacane

podobnie jak przy repartycyjnej metodzie ich finansowania. Należy również zwrócić

uwagę, że zarówno w systemie finansowanym repartycyjnie jak i kapitałowo nie do

uniknięcia jest wprowadzenie elementów solidarności ubezpieczonych, co wynika z

konieczności uwzględnienia ryzyka dłuższego życia aniżeli średnia długość życia dla

danej płci. W takim przypadku osoby, które przeżyją ponad ten wiek będą korzystały

ze środków niewypracowanych samodzielnie.

System emerytalny ma charakter powszechny i jego celem jest urzeczywist-

nienie zawartego w art. 67 ust. 1 Konstytucji prawa każdego obywatela do zabezpie-

czenia społecznego na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego. Nie został on

skonstruowany przez ustawodawcę dla indywidualnych ubezpieczonych, z uwzględ-

nieniem ich przymiotów osobistych takich jak zaradność, przedsiębiorczość, znajo-

mość reguł rynku kapitałowego, przewidywalność czy przezorność, ale dla ogółu

14

osób objętych ubezpieczeniem, które w przyszłości staną się beneficjentami systemu

emerytalnego. Dlatego kwestia docelowej realizacji prawa do zabezpieczenia spo-

łecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego leży w gestii ustawodawcy i nie podlega

ocenie w zakresie, w jakim odnosi się do określonych warunków społeczno-gospo-

darczych, w szczególności w sytuacji, w której przepisy mogące stanowić podstawę

oceny nie zostały jeszcze uchwalone. Prowadzi to do konkluzji, że art. 111 ust. 1 w

związku z art. 22 ust. 3 ustawy systemowej nie narusza art. 67 ust. 1 Konstytucji RP,

a konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego obejmuje także - wynikający

z przyjętej przez ustawodawcę ubezpieczeniowej techniki realizacji tego prawa -

obowiązek zawarcia przez ubezpieczonego umowy z otwartym funduszem emerytal-

nym.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2

ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104)

już tylko dlatego, że ustalenie konstytucyjnej treści prawa własności oraz prawa do

zabezpieczenia społecznego mającej na celu ocenę konstytucyjności określonego

przepisu ustawy zwykłej nie może być dokonywane przez pryzmat innego przepisu

ustawowego. Nadto okoliczność, że w sektorze finansów publicznych nie zostały

wymienione otwarte fundusze emerytalne nie wpływa na prawną kwalifikację części

składki emerytalnej odprowadzanej do tego podmiotu oraz brak możliwości objęcia

jej ochroną na podstawie zasady ochrony własności, na którą powołuje się skarżący.

Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy systemowej przesądził, że zadania z za-

kresu zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do ubezpieczenia emerytalnego

wykonywane są częściowo przez otwarte fundusze emerytalne, określone w przepi-

sach ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy eme-

rytalnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 159, poz. 1667 ze zm., zwanej dalej

ustawą o funduszach emerytalnych). Konsekwencją takiej regulacji jest między in-

nymi zabezpieczenie środków zgromadzonych na rachunku członka funduszu, po-

przez z jednej strony - niemożność ich potraktowania jako części sektora finansów

publicznych i przeznaczenia na inne cele, a z drugiej strony - niemożność rozporzą-

dzania nimi przez członka funduszu, za wyjątkiem rozporządzeń na wypadek śmierci

(i to, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, wyłącznie do momentu rozpoczę-

cia wypłaty świadczenia - art. 107 ustawy o funduszach emerytalnych) oraz prowa-

dzenia z nich egzekucji (art. 108 tej ustawy).

15

Przy ocenie charakteru prawnego składki na ubezpieczenie emerytalne nie

można tracić z pola widzenia okoliczności, że system emerytalny oparty na zasadach

ubezpieczeniowych charakteryzuje się przymusem ubezpieczenia społecznego zwią-

zanym ściśle z obowiązkiem odprowadzania składek, a powstający z mocy przepi-

sów ustawy systemowej stosunek ubezpieczenia społecznego ma charakter publicz-

noprawny. Inaczej rzecz ujmując, środki na ubezpieczenie społeczne, w szczególno-

ści emerytalne, są i będą przeznaczane na wypłatę świadczeń dla innych podmiotów,

aniżeli ich płatnik i w tym znaczeniu są środkami publicznymi, podlegającymi ścią-

gnięciu oraz zabezpieczeniu na zasadach dotyczących składek na ubezpieczenia

społeczne. Z art. 22 ust. 3 ustawy systemowej wynika przy tym roszczenie funduszu

do Zakładu o nakazanie przekazania części składki, sankcjonowane odpowiedzial-

nością za odsetki (art. 47 ust. 10a i 10b tej ustawy). Oznacza to, że Zakład pełni wo-

bec funduszu w istocie rolę płatnika części składki przekazywanej mu przez właści-

wego płatnika składek. Obowiązek Zakładu przekazania części składki emerytalnej

wynika z ustawy systemowej i jest częścią złożonego stosunku emerytalnego ubez-

pieczenia społecznego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że składki na ubezpie-

czenie emerytalne odprowadzane do funduszu nie są prywatną własnością członka

funduszu, a pochodzą z podziału przekazywanej Zakładowi składki na to właśnie

ubezpieczenie i przeliczone na jednostki rozrachunkowe stanowią podstawę naby-

wania przez członka funduszu uprawnień cząstkowych do przyszłej emerytury do

czasu nabycia prawa do całości środków zgromadzonych na indywidualnym koncie.

Zatem składka emerytalna, z uwagi na jej przeznaczenie na tworzenie funduszu

emerytalnego, posiada publicznoprawny ubezpieczeniowy charakter, który zacho-

wuje nadal po przekazaniu przez Zakład jej części do funduszu (por. także uzasad-

nienie posiadającej moc zasady prawnej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 kwiet-

nia 2006 r., III CZP 121/05, OSNP 2007 nr 3-4, poz. 50).

Wobec braku niezgodności art. 111 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy

systemowej z zasadami konstytucyjnymi w zakresie wskazanym przez skarżącego, w

konsekwencji bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji

RP.

Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 39814

k.p.c.

========================================