III SK 40/07

Wyrok z dnia 5 czerwca 2008 r.

III SK 40/07

Każde działanie wymierzone w mechanizm konkurencji godzi w interes

publiczny w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie kon-

kurencji i konsumentów (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze

zm.).

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Roman Kuczyński,

Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca

2008 r. sprawy z powództwa „E.” SA w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów z udziałem Bogusława W. i Zbigniewa W. o ochronę

konkurencji, na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apela-

cyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r. [...]

o d d a l i ł skargę kasacyjną.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 14 lutego 2005 r. [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów (Prezes UOKiK) uznał za praktykę ograniczającą konkurencję w ro-

zumieniu art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i

konsumentów (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm., dalej jako

uokik) zachowanie „E.” SA (powódka) polegające na uniemożliwieniu lub ogranicze-

niu Bogusławowi W. i Zbigniewowi W. (zainteresowani) dostępu do sieci oświetlenia

drogowego, wynajmowanej przez Gminę C. od powódki, w celu wykonywania prac

remontowo - konserwacyjnych i stwierdził jej zaniechanie z dniem 31 grudnia 2002 r.

Jednocześnie, Prezes UOKiK nie stwierdził praktyki z art. 8 ust. 2 pkt 6 uokik pole-

gającej na narzucania uciążliwych warunków umów wskutek pobierania od zaintere-

sowanych opłat za umożliwienie dostępu do urządzeń pomiarowo-sterowniczych

oświetlenia drogowego, pomimo że opłaty za te same czynności uiściła gmina C. na

2

podstawie zawartej z powódką umowy najmu, co mogłoby przynosić powódce nie-

uzasadnione korzyści. Z tytułu stwierdzonej praktyki ograniczającej konkurencję w

rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 5 uokik, Prezes UOKiK nałożył na powódkę karę pienięż-

ną w wysokości 863.049,60 zł.

Powódka wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. [...] Sąd

Okręgowy oddalił odwołanie powódki. Sąd Okręgowy wskazał, że przepisy uokik

służą ochronie interesu ogólnospołecznego, zaś interes publiczny, o którym mowa w

art. 1 uokik polega „na zapewnieniu właściwych warunków funkcjonowania rynku go-

spodarczego”. Zdaniem Sądu Okręgowego oznacza to, iż działaniami antykonkuren-

cyjnymi są „jedynie takie działania, które dotykają sfery interesów szerszego kręgu

uczestników rynku, stanowią zaburzenie rynku, tj. występuje negatywne funkcjono-

wanie tego rynku”. Działania powódki spełniają zaś te przesłanki, ponieważ ograni-

czając dostęp do sieci oświetlenia drogowego powódka „nie tylko uniemożliwiła kon-

kretnemu przedsiębiorcy wykonywania jego prac w zakresie sieci oświetlenia drogo-

wego, ale nadto te działania miały oczywisty inny negatywny skutek dla społeczności

miasta i gminy C., tj. powodowały brak dostaw lub zagrożenie braku dostaw energii

elektrycznej, tj. nieoświetlone ulice, czy drogi”. Sąd Okręgowy opowiedział się za in-

terpretacją interesu publicznego przyjętą przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27

sierpnia 2003 r., I CKN 185/03 (Dz.Urz.UOKiK z 2004 r. Nr 1, poz. 284), zgodnie z

którą „istnienie interesu publicznoprawnego należy oceniać przez pryzmat szerszego

spojrzenia uwzględniającego całość negatywnych skutków działań monopolisty na

określonym rynku”.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 8 ust. 1 pkt

5 uokik, Sąd Okręgowy uznał, że argumentacja powódki w tym zakresie pomija istotę

zarzucanej w decyzji praktyki, która polegała na „braku współdziałania ze strony E.

SA w zakresie organizacji wykonywania usług konserwacyjno-eksploatacyjnych sieci

oświetleniowej przez Bogusława i Zbigniewa W. w szczególnej sytuacji, gdy usługi te

były wykonywane na urządzeniach zamontowanych na słupach stanowiących wła-

sność E. SA”.

W zakresie dotyczącym naruszenia art. 101 ust. 1 pkt 1 uokik, Sąd Okręgowy

orzekł, że kara w wysokości 0,4% maksymalnej kary, jaka mogła zostać nałożona

przez Prezesa UOKiK nie jest wygórowana i znajduje oparcie w całokształcie oko-

liczności sprawy.

3

Powódka zaskarżyła powyższy wyrok apelacją, zarzucając wyrokowi Sądu

Okręgowego naruszenie art. 1 uokik, art. 8 ust. 2 pkt 5 uokik oraz sprzeczność istot-

nych ustaleń Sądu Okręgowego z treścią zebranego w sprawie materiału dowodo-

wego.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r. [...] Sąd Apelacyjny oddalił apelację i za-

sądził od powódki na rzecz pozwanego kwotę 270 zł tytułem zwrotu kosztów procesu

za drugą instancję. Sąd Apelacyjny wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowo-

dowego wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, iż w trakcie wykonywania

umowy z 15 stycznia i 4 marca 2002 r. zainteresowani mieli trudności w dostępie do

urządzeń sterowniczych oświetlenia drogowego na terenie gminy, zlokalizowanych w

pomieszczeniach ruchu elektrycznego, w celu usunięcia awarii sieci oświetlenia dro-

gowego i wymiany fotokomórek na inne urządzenia sterownicze. Zdaniem Sądu

Apelacyjnego, SOKiK prawidłowo uznał, że tego rodzaju działania powódki miały ne-

gatywne konsekwencje dla lokalnej społeczność w postaci braku lub zagrożenia do-

staw energii elektrycznej, skutkujących nieoświetleniem ulic i dróg. Ponadto, o ile

można mówić o uzasadnieniu odmowy dostępu do wykonania prac na sieci oświetle-

niowej w styczniu i lutym 2002 r., o tyle po pewnym czasie ograniczenie dostępu do

sieci oświetleniowej nie znajduje uzasadnienia wobec istnienia tytułu prawnego do

wykonywania prac w sieci powódki.

Sąd Apelacyjny nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 1 uokik, wskazując

iż interes publiczny w rozumieniu ustawy nie jest jednak pojęciem jednolitym i stałym

a zatem w każdej indywidualnej sprawie winien być ustalony i konkretyzowany. Pu-

bliczny oznacza, że dotyczy ogółu, dostrzeżony jest przez nieokreśloną z góry liczbę

osób, niemniej naruszenie interesu indywidualnego nie wyklucza dopuszczalności

równoczesnego uznania, że dochodzi do naruszenie interesu publicznego. Sąd

Apelacyjny wskazał, iż kwestionowane zachowanie powódki narusza samo zjawisko

konkurencji jako takiej, zaś samo naruszenie konkurencji narusza jednocześnie inte-

res publiczny. Interes ten polega bowiem na zapewnieniu właściwych warunków

funkcjonowania rynku gospodarczego, który może funkcjonować wówczas, gdy za-

pewniona jest możliwość powstania i rozwoju konkurencji. Dlatego dla stwierdzenia

zagrożenia interesu publicznego wystarczające jest dowolne nadużycie siły rynkowej

w relacjach ze słabszymi uczestnikami rynku, ponieważ sam fakt nadużycia posiada-

nej pozycji dominujące, na rynku narusza ten interes. Dobrem chronionym jest bo-

wiem samo istnienie konkurencji jako takiej, w związku z czym interes publiczny zo-

4

staje naruszony, gdy badana praktyka oddziałuje i narusza samo zjawisko konkuren-

cji, nawet gdy negatywny skutek odczuwalny jest rezultatem działań skierowanych

przeciwko jednemu lub niewielkiej liczbie konkurujących przedsiębiorców (wyrok

SOKiK z 16 listopada 2005 r., XVII Ama 97/04). Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie

można również podzielić wywodu apelacji, że sprawa ta jest wynikiem prywatno-

prawnego sporu między dwoma przedsiębiorcami i winna zostać rozstrzygnięta na

drodze procesu cywilnego. Sąd nie zgodził się również z argumentem, że Prezes

UOKiK ani Sąd Okręgowy nie wykazali istnienia interesu publicznego.

Powódka zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, w której podniosła

zarzut naruszenia przepisów postępowania w związku z udziałem w składzie sędzie-

go Sądu Okręgowego niewłaściwie delegowanego oraz naruszenie przepisów prawa

materialnego, to jest art. 1 ust. 1 uokik poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia

interesu publicznego i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów uokik.

Powódka wskazuje, iż wykazanie istnienia potrzeby ochrony interesu publicznego

stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisów uokik. W stanie faktycz-

nym sprawy Prezes UOKiK i sądy przyjęły, iż kwestionowane zachowanie powódki

polegające na odmowie zainteresowanym dostępu do urządzeń sterujących oświe-

tlenia drogowego narusza samo zjawisko konkurencji jako takiej, bowiem wolna kon-

kurencja leży w interesie publicznym, zaś jej naruszenie narusza jednocześnie ten

interes, stawiając w konsekwencji znak równości pomiędzy naruszeniem konkurencji

a naruszeniem interesu publicznego. Powódka argumentowała, iż udostępnianie

przez nią zainteresowanym urządzeń sterowniczych oświetlenia drogowego na tere-

nie gminy w zakresie przez nich żądanym było techniczne możliwe jedynie przez

pełne i nieograniczone udostępnianie całych stacji transformatorach obejmujących

poza urządzeniami oświetlenia drogowego także urządzenia zasilania, za których

prawidłową eksploatację wyłączną odpowiedzialność ponosi powódka. Stacje te

miały być zaś udostępnione bez dozoru pracowników powódki. Ponadto, urządzenia

stacji transfomatorowych niestanowiące części oświetlenia drogowego nie były ob-

jęte umową z gminą C. ani porozumieniem zawartym między zainteresowanymi a

powódką. Powódka podnosi, iż konflikt między powódką a zainteresowanymi wynikał

z odmowy stosowania się przez zainteresowanych podczas prac do Instrukcji organi-

zacji prac zespołów pracowników obcych przy urządzeniach energetycznych ZE L.

SA. W tej sytuacji udzielenie dostępu do urządzeń nieobjętych umową z gminą C.

mogło spowodować zakłócenia w dostawach energii elektrycznej do odbiorców koń-

5

cowych, co mogłoby naruszać interes publiczny. Powódka argumentuje, iż wobec

powyższego jej zachowanie (odmowa bezwarunkowego i nieograniczonego dostępu)

było uzasadnione ochroną odbiorców końcowych energii elektrycznej przed skutkami

udostępniania urządzeń stanowiących części systemu przesyłowego osobom trzecim

odmawiających stosowania standardów przyjętych u powódki. W świetle prawa ener-

getycznego powódka jest wyłącznie odpowiedzialna za prawidłowe funkcjonowanie

sieci, zaś udostępnienie urządzeń energetycznych osobom trzecim mogło spowodo-

wać nałożenie kar przez Prezesa URE na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 10 i 12 Prawa

energetycznego. Powódka podnosi także, iż organ administracji publicznej, jakim jest

Prezes UOKiK powinien w toku postępowania być rzecznikiem interesu publicznego

w myśl art. 7 k.p.a., a nie jednostki lub określonej grupy.

Na tej podstawie powódka przyjmuje, iż dokonane przez Prezesa UOKiK oraz

Sądy obu instancji ustalenie w zakresie istnienia w niniejszej sprawie interesu pu-

blicznego uzasadniającego zastosowanie przepisów uokik, powinny obejmować

także wykazanie powyższej okoliczności uzasadniające przyjęty przez powódkę spo-

sób postępowania. Nie jest zatem uzasadniony pogląd Sądu Apelacyjnego wyrażony

w uzasadnieniu wyroku, że dla stwierdzenia zagrożenia interesu publicznego wystar-

czające jest jedynie stwierdzenie dowolnego nadużycia siły rynkowej w relacjach ze

słabszymi uczestnikami rynku, bowiem już sam fakt nadużycia pozycji dominującej

na rynku narusza ten interes. Powódka wskazuje również, iż umowa o współpracy

zawarta z zainteresowanymi ma charakter prywatnoprawny, zaś wszelkiego rodzaju

spory wynikającego z tego porozumienia podlegają kognicji sądu powszechnego.

Postępowanie antymonopolowe nie powinno być wykorzystywane jako instrument

rozstrzygania sporów na płaszczyźnie cywilnoprawnej między przedsiębiorcami. Po-

wódka kwestionuje także prawidłowość poglądu Sądu Apelacyjnego, zgodnie z któ-

rym zainteresowanym przysługiwała dwutorowość ochrony - na drodze postępowania

cywilnego i na podstawie prawa antymonopolowego. Przyjęcie stanowiska Sądu

oznaczałoby bowiem, iż gdyby zainteresowani zdecydowali się na dochodzenie rosz-

czeń na drodze cywilnej, to sąd cywilny mógłby rozstrzygnąć o kwestii dostępu do

urządzeń sterowniczych inaczej niż uczynił to organ w prawomocnej decyzji admini-

stracyjnej.

Podstawą zastosowania przez Prezesa UOKiK przepisów ustawy jest uprzed-

nie udowodnienie, że nastąpiło naruszenie wskazanego przepisami ustawy interesu

publicznego. Zawężenie tego pojęcia jedynie do naruszenia interesu publicznego

6

rozumianego jako naruszenie konkurencji nie jest właściwe, ponieważ interes pu-

bliczny obejmujący całokształt okoliczności danej sprawy nie dotyczy interesów jed-

nego podmiotu, ale szerszego kręgu uczestników. O istnieniu interesu publicznego

można zatem mówić, gdy działanie przedsiębiorcy wpływa na funkcjonowanie rynku

w szerszym zakresie, gdy zachowanie to dotyczy większej ilości potencjalnych

uczestników rynku. Tymczasem działalność powódki wywiera skutek jedynie w sto-

sunku do zainteresowanych. Wykluczona zostaje zatem możliwość naruszenia inte-

resów innych podmiotów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona. Nawiązanie do interesu pu-

blicznego nie występowało w pierwotnym tekście ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o

przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów

(jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547, dalej jako u.p.p.m.). Preambuła tej

ustawy mówiła o zapewnieniu rozwoju konkurencji, ochronie przedsiębiorców oraz

ochronie interesów konsumentów. Z kolei przepis art. 1 u.p.p.m. stanowił, że ustawa

ta między innymi „reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom monopolistycz-

nym oraz naruszeniom interesów konsumenta przez przedsiębiorców oraz ich

związki, jeżeli wywołują lub mogą wywołać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Pol-

skiej, a także określa organy właściwe w tych sprawach”. Mimo iż w u.p.p.m. nie wy-

mieniono wprost interesu publicznego jako przesłanki jej stosowania, już w wyroku z

dnia 24 stycznia 1991 r., Amr 8/90 (Wokanda 1992 nr 2, s. 39) Sąd Antymonopolowy

stwierdził, że do postępowania w sprawach o przeciwdziałaniu praktykom monopoli-

stycznym kwalifikują się tylko takie sprawy, w których podmiot gospodarczy, w na-

stępstwie stosowania zakazanych praktyk monopolistycznych, narusza interes pu-

blicznoprawny w zakresie rozwoju konkurencji, ochrony podmiotów narażonych na

stosowanie takich praktyk oraz ochrony interesu konsumentów. W orzeczeniu tym

podkreślono, że naruszenie interesu publicznoprawnego może mieć przykładowo

miejsce, gdy skutkami działań sprzecznych z ustawą dotknięty jest „szerszy krąg

uczestników rynku”, a nie jeden podmiot. Podobne stanowisko w tej kwestii zajmuje

Sąd Najwyższy (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 29 maja 2001 r., I CKN

1217/98, OSNC 2002 nr 1, poz. 13; z dnia 28 stycznia 2002 r., I CKN 112/99, OSNC

2002 nr 11, poz. 144; z dnia 24 lipca 2003 r., I CKN 496/01, niepublikowany).

7

W art. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumen-

tów podkreślono już wyraźnie, że celem ustawy jest podejmowana w interesie pu-

blicznym ochrona konkurencji oraz interesów przedsiębiorców i konsumentów. Oś

sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy naruszenie interesu publicznego sta-

nowi szczególną, dodatkową przesłankę zastosowania ustawy, czy też sam fakt na-

ruszenia konkurencji narusza interes publiczny.

W orzecznictwie sądów stosujących przepisy ustawy można wskazać dwie

przeciwstawne linie. Pierwsza z nich zakłada, że nie każde naruszenie przepisów

ustawy pozwala na użycie przewidzianych w niej instrumentów, lecz jedynie takie

naruszenie, które dotyka „szerszego kręgu uczestników rynku”. Naruszenie interesu

publicznoprawnego ma miejsce wówczas, gdy skutkami działań sprzecznych z prze-

pisami obu ustaw dotknięty został „szerszy krąg uczestników rynku”, a nie tylko jeden

podmiot, względnie gdy działania te wywołały na rynku inne niekorzystne zjawiska

(tak wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CKN 527/01; z dnia 29

maja 2001 r., I CKN 1217/98, OSNC 2002 nr 1, poz. 13; z dnia 28 stycznia 2002 r., I

CKN 112/99, OSNC 2002 nr 11, poz. 144 czy z dnia 24 lipca 2003 r., I CKN 496/01.;

wyroki SAM: z 24 stycznia 1991 r., XV Amr 8/90; z 25 maja 1994 r., XVII Amr 67/93).

W konsekwencji orzekano, że: 1) zaskarżona decyzja nie dotyczy rozstrzygnięcia

indywidualnego sporu między dostawcą a odbiorcą energii elektrycznej powstałego

na tle łączącej ich umowy sprzedaży energii elektrycznej, lecz oceny powszechnie

stosowanej, niekwestionowanej przez E. SA praktyki dotyczącej szerokiej grupy od-

biorców będących kontrahentami powoda na określonym w sprawie rynku właściwym

(wyrok SOKiK z dnia 4 czerwca 2007 r., XVII Ama 101/06, Dz.Urz.UOKiK 2007 Nr 4,

poz. 44); 2) naruszenie interesu publicznoprawnego ma miejsce wówczas, gdy dzia-

łaniami, będącymi przedmiotem postępowania antymonopolowego, zagrożony jest

interes ogólnospołeczny, choć ma miejsce także wtedy, gdy skutkami działań

sprzecznych z przepisami prawa antymonopolowego dotknięty jest szerszy krąg

uczestników rynku lub gdy działania te wywołują niekorzystne zjawiska (wyrok Sądu

Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2006 r., VI ACa 185/06,

Dz.Urz.UOKiK 2007 Nr 1, poz. 12; wyrok SOKiK z dnia 1 grudnia 2005 r., XVII Ama

69/04, Wokanda 2006 nr 7-8, s. 104); 3) naruszenie zbiorowego interesu konsu-

mentów następuje więc z zasady w przypadkach odnoszących się do nieokreślo-

nego, szerokiego kręgu osób, a nie zdefiniowanej grupy konsumentów i ich indywi-

dualnych interesów (wyrok SOKiK z dnia 26 kwietnia 2006 r., XVII Ama 101/04,

8

Dz.Urz.UOKiK 2006 Nr 3, poz. 46); 5) podstawą do zastosowania przez Prezesa

Urzędu przepisów ustawy antymonopolowej powinno być uprzednie stwierdzenie, że

naruszony został interes publicznoprawny, a nie interes prawny jednostki czy grupy,

natomiast w rozstrzyganej sprawie Prezes Urzędu zaniechał ustalenia, czy nastąpiło

naruszenie interesu publicznoprawnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia

2003 r., I CKN 527/01).

Na tej podstawie nie uznano za naruszenie interesu publicznego: 1) odmowy

rozliczania wody dostarczanej spółdzielni według wskazań wodomierza (wyrok SAM

z 6 czerwca 2001 r.); 2) narzucania przez dostawcę gazu korzystającego z monopolu

warunków przyłączenia do sieci (wyrok SAM z 28 maja 2001 r., XVII Ama 92/00); 3)

zawarcie przez miasto i jednego z przedsiębiorców porozumienia ograniczającego

dostęp do rynku usług pogrzebowych świadczonych przez innych przedsiębiorców

(wyrok SAM z 25 czerwca 2000 r., XVII Ama 84/00); 4) przerzucanie przez dostawcę

wody na odbiorców indywidualnych wykonywania nieodpłatnie niektórych jego obo-

wiązków (wyrok SAM z 4 lipca 2001 r., XVII Ama 108/00).

Powyższa koncepcja „interesu publicznego” zmuszała sądy do dokonywania

takich zabiegów interpretacyjnych, skutkiem których przyjmowano, że do naruszenia

interesu publicznego dochodzi wówczas, gdy „ofiarą” praktyki jest indywidualny pod-

miot (przedsiębiorca), ale skutki tej praktyki odczuwane są pośrednio przez większą

liczbę konsumentów (np. mieszkańców gminy). Niekiedy Sąd Najwyższy przyjmował,

iż „istnienie interesu publicznoprawnego należy oceniać przez pryzmat szerszego

spojrzenia, uwzględniającego całość negatywnych skutków działań monopolisty na

określonym rynku” (wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CKN

527/01; z dnia 24 lipca 2003 r., I CKN 496/01, niepublikowane; z dnia 29 maja 2001

r., I CKN 1217/98, OSNC 2002 nr 1, poz. 13, z dnia 28 stycznia 2002 r., I CKN

112/99, OSNC 2002 nr 11, poz. 144). Na tej podstawie przyjęto, iż „spółdzielnia to

podmiot prawny zbiorowy, w odniesieniu do którego może mieć zastosowanie kate-

goria naruszenia interesu publicznego, występująca w ustawie o ochronie konkuren-

cji i konsumentów” (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CKN

523/01, LEX nr 137521) oraz że „poprzez zwlekanie z wydaniem warunków przyłą-

czenia do sieci gazowej naruszone zostały interesy Gminy, tj. interesy jej mieszkań-

ców, czyli podmiotu zbiorowego, a zatem szerokiego kręgu uczestników rynku. Wy-

danie ww. warunków pozwoliłoby użytkownikom na obniżenie kosztów eksploatacji

poprzez przejście na niższe stawki gazu, a co z kolei spowodowałoby obniżenie

9

kosztów codziennego utrzymania większości mieszkańców. W takim przypadku

miało miejsce naruszenie interesu o charakterze ogólniejszym, publicznoprawnym”

(wyrok SOKiK z dnia 4 maja 2006 r., XVII Ama 119/04; Dz.Urz.UOKiK 2006 Nr 3,

poz. 47). Jednocześnie zapadały orzeczenia, w których uznano, że do naruszenia

interesu publicznego dochodzi w przypadku wypowiedzenia umowy najmu jednemu

najemcy przez dominujący zakład gospodarki komunalnej (wyrok z 21 września 1994

r., XVII Amr 21/94).

Konkurencyjna linia orzecznictwa utożsamia interes publiczny z naruszeniem

konkurencji lub wywołaniem (możliwością wywołania) na rynku niekorzystnych skut-

ków (wyrok z 24 stycznia 1991 r., XVII Amr 8/90): 1) „samo stworzenie możliwości

podjęcia niedozwolonych działań stanowi praktykę sprzeczną z zasadami ochrony

konkurencji i konsumentów” (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 29

czerwca 2007 r., VI ACa 1222/06, Dz.Urz.UOKiK 2007 Nr 4, poz. 48); 2) „w przy-

padku zaś, gdy skutki działań powoda mogły wpłynąć, a zgodnie z ustaleniami stanu

faktycznego wpływały, na pozycje innych przedsiębiorców, w szczególności konsu-

mentów, bezsprzecznym jest, iż naruszają one interes publiczny i stanowią podstawę

do zastosowania przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów” (wyrok

SOKiK z dnia 29 czerwca 2007 r., XVII Ama 14/06, Dz.Urz.UOKiK 2007 Nr 4, poz.

45); 3) „Dobrem objętym w tym przypadku ochroną przepisów ustawy antymonopo-

lowej jest samo istnienie konkurencji jako atmosfery, w jakiej prowadzona jest dzia-

łalność gospodarcza. Realizowana jednocześnie ochrona konsumentów, jako na-

bywców dóbr i usług oferowanych w warunkach konkurencji jest prowadzona niejako

przy okazji. Wobec tego naruszenie interesu publicznego winno być stwierdzone w

sytuacji, gdy badana praktyka oddziaływuje i narusza samo zjawisko konkurencji,

nawet jeżeli ten negatywny wpływ jest rezultatem działań skierowanych tylko przeciw

jednemu lub niewielkiej liczbie konkurujących przedsiębiorców” (wyrok SOKiK z dnia

16 listopada 2005 r., XVII Ama 97/04, Dz.Urz.UOKiK 2006 Nr 1, poz. 16); 4) „w inte-

resie publicznym leży istnienie i rozwój konkurencji na wszystkich rynkach właści-

wych, a zatem działanie ograniczające jej powstanie lub rozwój interes ten narusza”

(wyrok SOKiK z dnia 21 marca 2005 r., XVII Ama 16/04, Dz.Urz.UOKiK 2005 Nr 2,

poz. 27); 5) „również w sytuacji, gdy okoliczności pojedynczego przypadku wskazują

na zagrożenie dla funkcjonowania rynku praktykami niepożądanymi (szkodliwymi) ze

względu na interesy konsumentów (interes publiczny), spełnione zostają przesłanki

prawne uzasadniające wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek

10

rzecznika w celu zapobieżenia dalszemu stosowaniu takich praktyk” (wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 26 lutego 2004 r., III SK 1/04, OSNP 2004 nr 18, poz. 323); 6)

ochrona konkurencji polega na przeciwdziałaniu monopolizacji rynku, rozumianej

jako narzucanie przez podmiot dominujący warunków umownych niekorzystnych dla

jego kontrahentów. Ochrona ta nie ogranicza się przy tym do sytuacji, kiedy doszło

już do pokrzywdzenia kontrahenta przez monopolistę, lecz obejmuje także istnienie

samego stanu realnego zagrożenia dla zasad swobodnej konkurencji. Stan takiego

potencjalnego zagrożenia jest bowiem oceniany z punktu widzenia interesu publicz-

nego w obu ustawach jako stan niewłaściwy, a tym samym niedopuszczalny (wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 2003 r., I CKN 496/01; Dz.Urz.UOKiK 2004 nr 1,

poz. 283); 7) „dostęp do łączności telefonicznej przez abonentów stanowi obecnie

podstawowe dobro cywilizacyjne. Możliwość swobodnego korzystania ze wszelkich

usług telefonicznych na zasadach rynkowych (wolnej konkurencji), należy jedno-

znacznie zdefiniować jako interes publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o

ochronie konkurencji i konsumentów” (wyrok SOKiK z dnia 21 sierpnia 2006 r., XVII

Ama 31/05, Dz.Urz.UOKiK 2006 Nr 4, poz. 60). Wyrazem tej linii orzecznictwa jest

zastosowanie przepisów ustawy do praktyk, których „ofiarami” były pojedyncze pod-

mioty, np. 1) praktyka podjęta przez TPSA przeciwko Netia SA przy preselekcji (wy-

rok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r., VI ACa 1222/06,

Dz.Urz.UOKiK 2007 Nr 4, poz. 48, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2008 r.,

III SK 39/07); 2) odmowa rozliczania ciepłej wody według wskazań wodomierza zlo-

kalizowanego na granicy urządzeń odbiorczych i urządzeń doprowadzających ciepłą

wodę po jej podgrzaniu przez przedsiębiorstwo energetyki cieplnej (wyrok SN z dnia

24 lipca 2003 r., I CKN 496/01; Dz.Urz.UOKiK 2004 Nr 1, poz. 283).

W powołanym powyżej wyroku z dnia 24 stycznia 1991 r., Amr 8/90 (Wokanda

1992 nr 2, s. 39) Sąd Antymonopolowy wyraźnie wskazał, że naruszenie interesu

publicznoprawnego może mieć przykładowo miejsce, gdy skutkami działań sprzecz-

nych z ustawą dotknięty jest „szerszy krąg uczestników rynku”, a nie jeden podmiot.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż „dotknięcie szerszego kręgu uczestników

rynku” jest tylko jedną z postaci zjawiskowych uzewnętrznienia się interesu publicz-

nego, jako przesłanki interwencji organu ochrony konkurencji (podobne stanowisko w

tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w wyrokach: z dnia 29 maja 2001 r., I CKN 1217/98,

OSNC 2002 nr 1, poz. 13, z dnia 28 stycznia 2002 r., I CKN 112/99, OSNC 2002 nr

11, poz. 144 oraz z dnia 24 lipca 2003 r., I CKN 496/01 niepublikowany).

11

Ustawa chroni konkurencję jako mechanizm regulujący sposób funkcjonowa-

nia gospodarki. Czyni to w interesie publicznym, co oznacza, że naruszenie interesu

jednostki nie jest w ogóle konieczne do zastosowania instrumentów interwencyjnych

unormowanych w ustawie (wyrok Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 2004 r., III SK

27/04). Istnienie interesu publicznego jest jednocześnie konieczną przesłanką zasto-

sowania sankcji przewidzianych w przepisach uokik, jednakże pojęcie interesu pu-

blicznego należy interpretować przez pryzmat aksjologii ustawodawstwa antymono-

polowego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CKN 527/01).

Sformułowanie „w interesie publicznym” oznacza, iż ochrona konkurencji podejmo-

wana jest w interesie państwa, niezależnie od działań jednostek i niezależnie od ich

interesów. Przykładowo, sprzedaż po cenach drapieżczych jest korzystna dla szero-

kiego kręgu uczestników rynku (kupują taniej), ale tyko w krótkiej perspektywie, po-

nieważ prowadzi do eliminacji lub osłabienia istniejącej konkurencji, albo zapobiega

wejściu na rynek innego podmiotu i po pewnym czasie ceny wracają na wcześniejszy

lub wyższy poziom.

Zdaniem Sądu Najwyższego w niniejszym składzie, naruszenie interesu pu-

blicznego pozwala organowi antymonopolowemu dokonywać swoistej selekcji spraw,

w których podejmie interwencję. Rozważając, czy zachodzą podstawy do wszczęcia

postępowania, a następnie - po jego przeprowadzeniu - wydając odpowiednią decy-

zję, organ antymonopolowy musi wskazać, na czym polegał interes publiczny w

podjęciu interwencji w odniesieniu do konkretnej praktyki, której postępowanie doty-

czyło.

Sąd Najwyższy podziela w pełni dotychczasową linię orzecznictwa, zgodnie z

którą naruszenie interesu publicznoprawnego ma miejsce nie tylko wówczas, gdy

skutkami działań sprzecznych z przepisami obu ustaw dotknięty został „szerszy krąg

uczestników rynku”, ale także, gdy działania te wywołały na rynku inne niekorzystne

zjawiska (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 29 maja 2001 r., I CKN 1217/98,

OSNC 2002 nr 1, poz. 13, z dnia 28 stycznia 2002 r., I CKN 112/99, OSNC 2002 nr

11, poz. 144 czy z dnia 24 lipca 2003 r., I CKN 496/01, niepublikowany). Jak podkre-

ślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., I CKN 496/01 (nie-

publikowany), istnienie interesu publicznoprawnego należy oceniać przez pryzmat

szerszego spojrzenia, uwzględniającego całość negatywnych skutków działań na

określonym rynku. Użytego w tych orzeczeniach sformułowania: „dotknięcie skutkami

działań” sprzecznych z ustawą antymonopolową, nie można jednak rozumieć w spo-

12

sób wąski i mechaniczny jako tylko bezpośredniego pokrzywdzenia kontrahenta lub

konkurentów przedsiębiorcy dopuszczającego się praktyki ograniczającej konkuren-

cję lub innych uczestników rynku (w rozpoznawanej sprawie zainteresowanego

przedsiębiorcy Bogusław W. i Zbigniew W.). Trzeba tu oceniać całość negatywnych

skutków działań monopolisty na określonym rynku (rynek relewantny), kierując się

ogólnymi celami prawa ochrony konkurencji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24

lipca 2003 r., I CKN 496/01 niepublikowany). Jak wyjaśniły Sądy obu instancji, któ-

rych ocenę Sąd Najwyższy w pełni popiera, działania powódki naruszały interes pu-

bliczny, ponieważ ograniczając dostęp do sieci oświetlenia drogowego powódka „nie

tylko uniemożliwiła konkretnemu przedsiębiorcy wykonywania jego prac w zakresie

sieci oświetlenia drogowego, ale nadto te działania miały oczywisty inny negatywny

skutek dla społeczności miasta i gminy C., tj. powodowały brak dostaw lub zagroże-

nie braku dostaw energii elektrycznej, tj. nieoświetlone ulice, czy drogi”. Ustawa o

ochronie konkurencji i konsumentów chroni bowiem istnienie mechanizmu konkuren-

cji, jako optymalnego sposobu podziału dóbr w społecznej gospodarce rynkowej,

zatem każde działanie wymierzone w ten mechanizm, godzi w interes publiczny.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku.

========================================