III CZP 37/08

Uchwała z dnia 25 czerwca 2008 r., III CZP 37/08

Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący)

Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca)

Sędzia SN Katarzyna Tyczka-Rote

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy W. przeciwko Krzysztofowi B.

o eksmisję, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 25

czerwca 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy we

Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 grudnia 2007 r.:

"Czy uchwała rady gminy wydana na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 pkt 3

ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie

kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. poz. 266, ze zm.), będąca aktem prawa

miejscowego, przewidująca w sposób niestanowczy możliwość zawarcia umowy

najmu konkretnego lokalu mieszkalnego między gminą a osobą spełniającą

wszelkie kryteria wskazane w tej uchwale może być dla tej osoby źródłem

roszczenia o zawarcie umowy najmu tego lokalu, czy też kontroli sądu

powszechnego podlega jedynie odmowa zawarcia umowy najmu pomiędzy gminą a

taką osobą pod kątem zgodności zachowania gminy ze społeczno-gospodarczym

przeznaczeniem prawa i zasadami współżycia społecznego (art. 5 k.c.)?"

podjął uchwałę:

Uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3

ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym

zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr

31, poz. 266 ze zm.) nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy

najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej

uchwale.

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r. utrzymał w

całości w mocy wyrok zaoczny tego Sądu z dnia 27 lipca 2006 r., którym nakazał

pozwanemu wydać powodowej Gminie bliżej określony lokal mieszkalny.

Jednocześnie orzekł, że pozwanemu przysługuje prawo do lokalu socjalnego i

wstrzymał wykonanie wydania lokalu do czasu złożenia przez Gminę oferty

zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Ustalono, że powodowa Gmina w 1995 r.

zawarła z Józefą U. umowę najmu lokalu mieszkalnego, w której pozwany został

wskazany jako osoba uprawniona do wspólnego z nią zamieszkania. Pozwany wraz

z najemczynią mieszkał w tym lokalu do chwili jej śmieci (2005 r.). W tym czasie

opiekował się najemczynią oraz dbał o stan mieszkania. Obecnie pozostaje w

konkubinacie i z tego związku ma dwumiesięczne dziecko.

Rozpoznając apelację pozwanego, Sąd Okręgowy powziął poważną

wątpliwość odzwierciedloną w treści przytoczonego na wstępie zagadnienia

prawnego, przedstawionego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Istota przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza się do

rozstrzygnięcia kwestii, czy uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 21 ust. 1

pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,

mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U.

2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej: "u.o.p.l.") stanowi podstawę roszczenia o

zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria

przewidziane w tej uchwale. Sąd Okręgowy podstawy tego roszczenia poszukiwał w

art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., a także w uchwale podjętej przez radę

gminy.

Artykuł 4 u.o.p.l. określa w sposób ogólny, programowy, zadania gmin

związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ze

sposobu ujęcia tej regulacji należy wnosić, że ustawodawca świadomie odszedł od

sformułowań użytych w art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali

mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz.

787 ze zm.), które wzbudziły wątpliwości w kwestii powstawania roszczenia o

zawarcie umowy najmu lokalu należącego do gminnych zasobów mieszkaniowych.

W orzecznictwie i doktrynie ostatecznie odrzucono wówczas stanowisko o

przysługiwaniu tego roszczenia wprost z art. 4 ustawy o najmie lokali (por.

orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1995 r., K 4/95, OTK

Zb.Urz. 1995, nr 2, poz. 11 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia

1997 r., III CZP 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 104 i z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP

37/97, OSNAPUS 1998, nr 7, poz. 200). Tym bardziej więc tego stanowiska nie

można wywodzić z art. 4 u.o.p.l., który w ogólnym sformułowaniu ustanawia nowe

zadanie własne gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy

poprzednio przepis bardziej stanowczo i w sposób niejako zindywidualizowany

stanowił o „zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty

mieszkaniowej”. Pewna stanowczość ujęcia dostrzegalna jest wprawdzie w art. 4

ust. 2 u.o.p.l., stosownie do którego gmina „zapewnia lokale”, jednak unormowanie

to dotyczy jedynie lokali socjalnych i zamiennych, a ponadto obowiązek gminy nie

ma charakteru ogólnego, lecz jest realizowany „na zasadach i w wypadkach

przewidzianych w ustawie”. Z tak sformułowanego przepisu nie można zatem

wprost wywodzić roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z

gminnych zasobów mieszkaniowych.

Samoistnego źródła roszczenia nie stanowią także art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust.

3 u.o.p.l. Artykuł 21 ust. 1 pkt 2 dotyczy uchwalania zasad wynajmowania lokali,

przy czym konkretyzacja przedmiotu tych zasad nastąpiła w ust. 3. Z użycia słowa

„zasady” należy wnosić o ogólnym, kierunkowym działaniu art. 21 ust. 1 pkt 2

u.o.p.l., z którego nie można wyprowadzać konkluzji o powstaniu roszczenia o

zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu. Poza tym, uchwała rady gminy, podjęta

w wykonaniu ustawowej delegacji przewidzianej w art. 21, także określa jedynie

zasady wynajmowania lokali. (...)

Tych wniosków nie podważa treść art. 21 ust. 3 u.o.p.l., nie można bowiem

wywodzić powstania prawa podmiotowego z samego odwołania się w tym przepisie

do konieczności ustalenia w uchwale rady gminy m.in. wysokości dochodu

gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub w podnajem lokalu

na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunków zamieszkiwania

kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, kryteriów wyboru osób, którym

przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i

lokalu socjalnego, trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali

zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddania

tych spraw kontroli społecznej, czy też zasad postępowania w stosunku do osób,

które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem

nie wstąpiły po śmierci najemcy.

Przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii, czy spełnienie wymagań wskazanych

w uchwale rady gminy stwarza po stronie członka wspólnoty samorządowej

roszczenie o zawarcie umowy najmu lokalu, nie można pomijać, że rada gminy

dysponuje jedynie delegacją ustawową do określania zasad wynajmowania lokali,

obejmujących „w szczególności” kwestie wymienione w art. 21 ust. 3. Działania rady

gminy nie mogą zatem wykraczać poza sferę ustalania tych zasad i sięgać do

wywoływania skutków w dziedzinie konkretnych aktów gospodarowania zasobem

mieszkaniowym gminy, podejmowanie bowiem czynności w tym zakresie należy nie

do rady, lecz do organu wykonawczego gminy. Tymczasem przyjęcie, że wprost z

uchwały wynika po stronie obywatela roszczenie o zawarcie umowy najmu

prowadziłoby do odjęcia organowi wykonawczemu rzeczywistej możliwości

prowadzenia gospodarki mieszkaniowej; jego rola sprowadzałaby się do złożenia

oświadczenia woli w przedmiocie nawiązania stosunku najmu, niejako

wymuszonego koniecznością wykonania powstałego już wcześniej obowiązku

określonego w treści roszczenia. Taki stan rzeczy nie mieści się w granicach

ustawowej delegacji udzielonej radom gmin w art. 21 u.o.p.l., w orzecznictwie

bowiem rygorystycznie rozumiana jest możliwość ingerencji przez jeden organ

gminy w uprawnienia innego organu (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11

stycznia 1995 r., III ARN 76/94, OSNAPUS 1995, nr 11, poz. 128 i z dnia 8 lutego

1996 r., III ARN 64/95, OSNAPUS 1996, nr 16, poz. 218). Wprawdzie już ustalenie

zasad wynajmowania lokali prowadzi do ograniczenia swobody gminy w doborze

przyszłych najemców, jednak w zakresie wynikającym z art. 21 jest to uzasadnione

koniecznością stosowania czytelnych, przyjętych ze społeczną aprobatą zasad

korzystania z komunalnych zasobów mieszkaniowych. Ograniczenia te nie mogą

jednak wykraczać poza ramy określone w art. 21 i być konkretyzowane – w

granicach delegacji – w uchwale rady gminy. (...)

Z tych względów podjęto uchwałę, jak na wstępie.