III CZP 44/08

Uchwała z dnia 27 czerwca 2008 r., III CZP 44/08

Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)

Sędzia SN Zbigniew Strus (sprawozdawca)

Sędzia SN Dariusz Zawistowski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu

Celnego w C. przeciwko Annie K. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na

posiedzeniu jawnym w dniu 27 czerwca 2008 r. zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Ostrołęce postanowieniem z dnia 4 marca

2008 r.:

"Czy dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia przez organ celny

kosztów przechowywania towaru, który uległ przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa

(art. 31 ust. 4 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne)?"

podjął uchwałę:

W sprawie z powództwa Skarbu Państwa – organu celnego o zwrot

kosztów przechowywania towaru, który uległ przepadkowi (art. 31 ust. 4 w

związku z ust. 2 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne, Dz.U. Nr 68,

poz. 622 ze zm.), droga sądowa jest niedopuszczalna.

Uzasadnienie

Zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia przedstawił Sąd Okręgowy

rozpoznający zażalenie Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Celnego w C. w

sprawie przeciwko Annie K. o zapłatę kwoty 1435 zł tytułem należności za koszty

przechowania towarów pozwanej w depozycie. W tej samej sprawie powód

domagał się również przepadku na rzecz Skarbu Państwa oznaczonej ilości

wyrobów alkoholowych nieoznaczonych znakami akcyzy.

Żądania pozwu zostały rozpoznane w odrębnych postępowaniach, a Sąd

Rejonowy w Pułtusku postanowieniem z dnia 6 września 2007 r. orzekł przepadek

wyrobów alkoholowych i postanowienie to jest prawomocne. Bezsporną

okolicznością jest też poddanie się Anny K. karze wymierzonej w postępowaniu

mandatowym za wskazane wyżej wykroczenie skarbowe.

Rozpoznając sprawę o zasądzenie kosztów przechowywania

nieoznakowanych wyrobów alkoholowych w depozycie Izby Celnej, Sąd Rejonowy

postanowieniem z dnia 23 października 2007 r. odrzucił pozew wobec stwierdzenia

niedopuszczalności drogi sądowej do dochodzenia takiego roszczenia, ponieważ

wynika ono ze stosunku administracyjnoprawnego i podlega rozpoznaniu w trybie

administracyjnym.

Sąd Okręgowy rozpoznając zażalenie Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu

Celnego w C. powziął wątpliwości, czy droga sądowa w tej sprawie jest

dopuszczalna. Wskazał niejednoznaczność zwrotów znajdujących się w art. 31 ust.

4 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 622 ze zm. –

dalej: "Pr.cel."), stanowiącym podstawę roszczenia Skarbu Państwa i uznał, że

wykładnia przepisu dopuszcza różne interpretacje charakteru świadczeń z tytułu

przechowania towaru oraz sposobu ich dochodzenia. (...)

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przede wszystkim rozstrzygnięcia wymaga dopuszczalność badania drogi

sądowej w sprawie wszczętej na skutek powództwa organu administracji publicznej

(organu celnego). Zgodnie z art. 1991

k.p.c., sąd nie może odrzucić pozwu z tego

powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub

sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny

uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Można twierdzić, że skierowanie pozwu do

sądu wyraża stanowisko organu administracji publicznej objęte hipotezą przepisu, a

tym samym usuwa z pola rozważań kwestię drogi sądowej. Przypuszczenie takie

wspierają dodatkowo orzeczenia Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego

zwracające uwagę na istnienie quasi-domniemania drogi sądowej (uzasadnienie

uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r., III

PZP 1/06, OSNP 2007, nr 3-4, poz. 37) lub jej domniemania (wyrok Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK Zb.Urz. 1998, nr 4, poz.

50).

Uznanie, że skierowanie pozwu przez organ administracji celnej do sądu

powszechnego wypełnia hipotezę art. 1991

k.p.c. jest nieuzasadnione, ponieważ

zakłada nieograniczoną swobodę tego organu w doborze rozpoznawanych spraw.

Tymczasem podział kompetencji między władzę wykonawczą i sądowniczą ma

źródło w konstytucyjnym podziale zadań między władze publiczne, a

przewidywalność trybu ochrony praw jednostek jest elementem koncepcji państwa

opartego na prawie, a nie samowoli władz (art. 2 Konstytucji). Znaczenie drogi

sądowej dla systemu prawa znajduje potwierdzenie w art. 2 § 1 i 2 w związku z art.

1, 199 § 1 pkt 1, art. 379 pkt 1, art. 464 § 1, art. 1145 § 1 i art. 1150 § 1 k.p.c. oraz

pośrednio w kompetencji sądów odwoławczych i Sądu Najwyższego (art. 378 § 1

oraz art. 3989

§ 1 pkt 3 i art. 39813

§ 1 k.p.c.).

Utworzenie sądów administracyjnych oraz zniesienie Kolegium

Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym usprawiedliwiało związanie sądów

powszechnych prawomocnymi postanowieniami organu administracyjnego o

zwrocie podania (art. 66 § 3 k.p.a.) lub postanowieniami sądu administracyjnego

odrzucającymi skargę (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a

nie czynnościami faktycznymi, do których należy skierowanie pozwu.

Ponieważ w sprawie przedstawionej wraz z zagadnieniem prawnym

przesłanka istnienia orzeczenia organu lub sądu administracyjnego wyłączającego

drogę postępowania administracyjnego nie występuje, sąd powszechny zachowuje

swe kompetencje do badania drogi sądowej, a tym samym zasadne jest pytanie,

czy sprawa o zwrot kosztów przechowania jest sprawą cywilną w znaczeniu

materialnym lub formalnym (art. 1 k.p.c.), a jeżeli jest sprawą cywilną, czy została

na mocy przepisu szczególnego wyłączona spod kompetencji sądów

powszechnych (art. 2 § 3 k.p.c.).

Wypada zwrócić uwagę na wyłącznie procesowy charakter przedstawionego

zagadnienia, odrywający je od zasadności powództwa. Dopiero w razie

stwierdzenia dopuszczalności drogi sądowej (i braku innych bezwzględnych

przeszkód) sąd jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Szczegółową argumentację w tym przedmiocie zawiera uzasadnienie uchwały

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., III CZP

121/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 178) i wskazane tam orzecznictwo, a zwłaszcza

wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., Sk 12/99 (OTK Zb. Urz.

2000, nr 5, poz. 143).

Uprawomocnienie się postanowienia Sądu Rejonowego o przepadku wyrobów

posiadanych przez Annę K. nakazuje również pozostawić na uboczu kwestie

związane z legalnością unormowania dopuszczającego w jednej sprawie karę

(mandat karny) i przepadek rzeczy (towaru) będący również środkiem karnym

(uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., P

26/06, OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 3, poz. 42).

Poza rozważaniami dotyczącymi drogi sądowej pozostają również

konsekwencje wygaśnięcia długu celnego wynikające z art. 233 rozporządzenia

Rady (EWG) Nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustawiające Wspólnotowy

Kodeks Celny (Dz. Urz. WE L 302 ze zm.) oraz skutki art. 15 § 2 k.k.s.,

stanowiącego, że w razie orzeczenia przepadku przedmiotów wygasa obowiązek

uiszczenia należności publicznoprawnej dotyczącej tych przedmiotów.

Przesłanką dopuszczalności drogi sądowej jest materialny lub formalny

charakter sprawy jako sprawy cywilnej (art. 1 k.p.c.). Przy jej ocenie nie można

ignorować argumentu systemowego wynikającego z art. 31 Pr.cel. dotyczącego

przepadku towaru oraz kosztów związanych z jego przechowywaniem. Tylko w

odniesieniu do przepadku (art. 31 ust. 2) ustawa wskazuje tryb postępowania,

stanowiąc, że o przepadku towaru na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek organu

celnego, orzeka sąd, stosując przepisy kodeksu postępowania cywilnego.

Przepisami tymi są art. art. 6101

-6105

k.p.c. wprowadzone przez ustawę z dnia 2

marca 2000 r. o zmianie ustawy Kodeks celny (Dz.U. Nr 22, poz. 269).

Odnośnie do kosztów przechowywania art. 31 ust. 4 zawiera normę

materialnoprawną wskazującą osoby zobowiązane do ponoszenia m.in. tych

kosztów jako związanych z regulacją sytuacji towaru (cofnięcia, sprzedaży,

zniszczenia lub likwidacji w inny sposób). Bezpośrednie usytuowanie przepisu

określającego przepadek towaru i normującego obowiązek jego przechowywania

nasuwa przypuszczenie, że obydwa żądania powinny być rozpoznane przez sąd.

Przepadek towaru jako orzeczenie konstytutywne dotyczące własności (rzeczy)

oraz koszty przechowywania odpowiadające najbardziej kodeksowemu pojęciu

wynagrodzenia przechowawcy lub jego wydatków (art. 836 i 842 k.c.) zdają się

sugerować istnienie cywilnoprawnych stosunków między stronami. Wniosek taki

jest jednak błędny.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie ma kodeks karny

skarbowy przewidujący za wykroczenia skarbowe karę grzywny oraz środki karne w

postaci przepadku przedmiotów (art. 47 § 1 i § 2 pkt 2 k.k.s.). Dotyczy to również

przepadku przedmiotów, których posiadanie jest zabronione (art. 29 pkt 4 k.k.s.).

Regulacja zawarta w tym akcie stanowi przeciwieństwo stosunków

cywilnoprawnych opartych na równorzędności stron, ekwiwalentności świadczeń i

szerokiej swobodzie kształtowania wzajemnych stosunków. Droga sądowa dla

orzeczenia w postępowaniu nieprocesowym o przepadku została dopuszczona ze

względu na wymaganie ustawy zasadniczej (art. 46 Konstytucji). Przytoczony

wyjątek podlega wykładni ścisłej i nie potwierdza istnienia stosunku

cywilnoprawnego miedzy organami celnymi a posiadaczem rzeczy wprowadzonej

na terytorium kraju, tj. wspólnotowego obszaru celnego.

Przechowywanie w depozycie towarów o nieuregulowanym statusie celnym

stanowi istotny element działania służb celnych, ponieważ zabezpiecza towary

przed swobodnym przemieszczaniem się na obszarze Wspólnoty zanim uzyskają

przeznaczenie celne oraz towary zajęte w celu zabezpieczenia należności

przywozowych lub wywozowych. Depozyty prowadzą urzędy celne i nawet w razie

przekazania innej osobie towary te pozostają pod dozorem celnym (art. 35 ust. 1 i 2

Pr.cel.). Przechowywanie w depozycie urzędu celnego wiąże się z obowiązkiem

ponoszenia opłat, których wysokość określa Minister właściwy do spraw finansów

publicznych. Kwestii tej dotyczy art. 93 ust. 1 Pr.cel., stanowiący, że opłaty pobiera

organ celny i stanowią one dochody budżetu państwa.

Wykonywanie prawa celnego Wspólnoty i Rzeczypospolitej Polskiej

powierzono Służbie Celnej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie

Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm.). Jest to formacja, do której zadań należy

realizacja polityki celnej państwa w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów.

Szczegółowe zadania wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy nie pozostawiają

wątpliwości, co do władczych kompetencji tej Służby. W tym kontekście użyte

zwroty w art. 93 Pr.cel. o pobieraniu opłat wykluczają możliwość uznania należnych

budżetowi świadczeń z tytułu przechowania towarów w depozycie celnym za

świadczenia z zakresu prawa cywilnego.

Prawo celne zawierające również przepisy z zakresu postępowania, nie

odsyła, poza wyjątkiem dotyczącym przepadku towaru, do przepisów kodeksu

postępowania cywilnego, natomiast art. 66 ust. 1 nakazuje, w zakresie

odpowiedzialności za długi celne i odsetki, stosować odpowiednio przepisy art. 29

oraz rozdziałów 14 i 15 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa

(jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), a w zakresie wykonania

obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, wynikających z

przepisów Prawa celnego, odsyła wprost do przepisów o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy Prawa celnego nie stanowią inaczej.

Również odsetki od nadpłaconych należności oblicza się według przepisów

dotyczących pobierania odsetek za zwłokę od należności podatkowych.

Podniesione argumenty wskazują, że podstawę przechowywania towaru w

depozycie celnym oraz postępowania w tym przedmiocie stanowią przepisy prawa

publicznego wykonywane w sposób właściwy dla tego rodzaju norm, tj. w

postępowaniu administracyjnym.

Do nawiązania stosunku przechowania towarów w depozycie celnym doszło

wskutek zajęcia (art. 30 ust. 3 Pr.cel.). Naczelnik Urzędu Celnego wydał również

postanowienie w przedmiocie dowodów rzeczowych z dnia 30 września 2005 r.

oparte na art. 217 § 1 k.p.k. w związku z art. 113 § 1 i art. 15 § 4 k.k.s., na które

przysługiwało zażalenie (art. 236 k.p.k.). Postępowanie dotyczące przechowywania

towarów w depozycie celnym wykazuje zatem podobieństwo do przechowywania

rzeczy w postępowaniu karnym (art. 228 § 1 k.p.k.), z tym że w jeszcze mniejszym

stopniu występują w nim elementy umowne, dlatego wypada wskazać, że w

uchwale z dnia 9 lutego 2007 r., III CZP 161/06 (OSNC 2008, nr 1, poz. 4) Sąd

Najwyższy wyjaśnił, iż nie jest dopuszczalna droga sądowa przed sądem cywilnym

dla dochodzenia przez osobę godną zaufania w rozumieniu art. 228 § 1 k.p.k.

wynagrodzenia za przechowanie rzeczy oddanej jej na przechowanie w trybie

określonym w tym przepisie. Podejmując tę uchwałę, Sąd Najwyższy zwrócił uwagę

na zasadnicze różnice uprawnień składającego rzecz na przechowanie w

stosunkach cywilnoprawnych (art. 844 § 2 k.c.) a postępowaniem organu

prowadzącego postępowanie karne. Różnice te nie pozwalają uznać przechowania

w toku postępowania karnego za stosunek cywilnoprawny.

W takim samym stopniu elementy publicznoprawne charakteryzują stosunek

prawny wynikający z zajęcia i przechowywania towaru o nieuregulowanej sytuacji

celnej. Nie ma również podstaw do uznania, że do należności z tytułu

przechowywania towaru w depozycie celnym lub magazynie tymczasowym należy

stosować przepisy kodeksu postępowania cywilnego z mocy ustaw szczególnych,

gdyż z art. 73 ust. 1 Pr.cel. wynika odesłanie do działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia

1997 r. – Ordynacja podatkowej

Z tych względów należało podjąć uchwałę, jak na wstępie.