II CSK 110/08

Sygn. akt II CSK 110/08

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 17 lipca 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Helena Ciepła (przewodniczący)

SSN Jan Górowski

SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa M. R.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X i Staroście K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 17 lipca 2008 r.,

skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 6 września 2007 r.,

sygn. akt I ACa (…),

oddala skargę kasacyjną i nie obciąża powódki kosztami postępowania

kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powódka M. R. domagała się – po ostatecznym sprecyzowaniu powództwa –

zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody X. 518 966 zł z ustawowymi odsetkami, w

tym 264 160 zł tytułem odszkodowania za nieruchomość i 254 806 zł z tytułu

wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości od października 1995 r. do 31 grudnia

2005 r.

Pozwany wniósł o oddalenie powództwa.

Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. uwzględnił powództwo w

całości. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił jednak to orzeczenie i oddalił

powództwo.

2

Z podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, którą Sąd odwoławczy ustalił

samodzielnie, wynika, że dziadkowie powódki A. i H. D. przed wojną posiadali

nieruchomości w B., leżących w gminie K. W okresie międzywojennym wybudowali tam

tartak parowy, który na skutek pożaru w 1938 r. uległ zniszczeniu. W 1941 r. na

nieruchomości stanowiącej własność A. i H. D. obywatel narodowości niemieckiej H. S.

wybudował nowy tartak i fabrykę drewna generatorowego. W 1945 r. to

przedsiębiorstwo przeszło w zarząd administracji Lasów Państwowych. Minister

Przemysłu i Handlu orzeczeniem nr 57 z dnia 22 listopada 1948 r. przejął na własność

Państwa przedsiębiorstwo Tartak (…) – (...) – B. na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1

ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi

gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3. poz. 17). Przejęcie tego przedsiębiorstwa zostało

również potwierdzone w protokole zdawczo-odbiorczym przejęcia przedsiębiorstwa,

sporządzonym w dniach 11 – 13 maja 1949 r. Zgodnie z art. 2 cytowanej ustawy

wymienione przedsiębiorstwo podlegało przejęciu na własność Państwa, ponieważ

stanowiło własność obywatela narodowości niemieckiej. Dlatego Minister Gospodarki

decyzją z dnia 21 lutego 2000 r. nie stwierdził nieważności orzeczenia nr 57 Ministra

Przemysł i Handlu w części dotyczącej przedsiębiorstwa Tartak (...) – (...) – B., a

Minister Środowiska decyzją z dnia 8 sierpnia 2000 r. – po rozpoznaniu wniosku

powódki i jej matki H. C. – nie stwierdził nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z

dnia 23 listopada 1950 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego

przedsiębiorstwa Tartak (...) – (...) – B. w części dotyczącej majątku ruchomego tego

przedsiębiorstwa.

Wraz z przejęciem wymienionego wyżej przedsiębiorstwa w 1948 r. na własność

Państwa przejęto także nieruchomość gruntową, na której przedsiębiorstwo zostało

zorganizowane. Przejęta nieruchomość gruntowa obejmowała m.in. własność A. i H. D.

w postaci parcel nr (...)/183, (...)/183 i (...)/188 o powierzchni 1,8052 ha. Jednocześnie

z nieruchomościami gruntowymi zostały przejęte należące do A. i H. D. dom i budynki

gospodarcze. Przejęcie tego mienia zostało potwierdzone orzeczeniem Ministra

Leśnictwa z dnia 23 listopada 1950 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-

odbiorczego.

Decyzją z dnia 30 grudnia 1992 r. Wojewoda K. stwierdził nabycie przez X.

Przedsiębiorstwo Przemysłu Drzewnego w P. [obecnie X. Tartaki „W.(...)” w P.] z mocy

prawa użytkowania wieczystego gruntów o łącznej powierzchni 19,36 ha położonych w

B., w tym m.in. nieruchomości gruntowych, których właścicielami byli A. i H. D.

3

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2000 r., oznaczoną BP/RT – (…)00, Minister

Środowiska stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia 23 listopada

1950 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa

Tartak (...) – (...) – B. w części dotyczącej nieruchomości gruntowych oraz znajdujących

się na nich domu i zabudowań gospodarczych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że

przejęcie na własność Państwa mienia obywateli polskich było bezpodstawne, stanowiło

rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia 19 listopada 2001 r., oznaczoną GN. (…)/2001, Wojewoda X.

stwierdził, że decyzja Wojewody K. z dnia 30 grudnia 1992 r. stwierdzająca nabycie

przez X. Przedsiębiorstwo Przemysłu Drzewnego z mocy prawa użytkowania

wieczystego gruntów położonych w obrębie B., w zakresie dotyczącym działki nr (...)/03

o powierzchni 2,10 ha., została wydana z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia decyzji

wynika, że działka (...)/03 w 1950 r. obejmowała stanowiące własność H. i A. D. parcele

nr (...)/183, (...)/183 i (...)/188. Działka nr (...)/03, po oddaniu jej w użytkowanie wieczyste

X. Przedsiębiorstwu Przemysłu Drzewnego w P., została podzielona na działki nr (...)/4 i

(...)/5. Działkę nr (...)/5 otrzymała Gmina K., a działka nr (...)/4 pozostaje w użytkowaniu

wieczystym X. Tartaków „W.(...)” w P. (następcy prawnego X. Przedsiębiorstwa

Przemysłu Drzewnego w P.).

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2003 r. Minister Środowiska oddalił wniosek powódki z

dnia 4 czerwca 2001 r. o wypłatę 237 000 zł odszkodowania za szkodę poniesiona na

skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia 23 listopada 1950

r.

Sąd Apelacyjny uznał, że powódka, dochodząc m.in. odszkodowania

odpowiadającego wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr (...)/3, powinna

wykazać, że na skutek decyzji pozwanego utraciła prawo własności tej nieruchomości

oraz to, że ta decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Sądu powódka

nie może aktualnie władać nieruchomością na skutek orzeczenia Ministra Leśnictwa z

dnia 23 listopada 1950 r., gdyż na podstawie tego orzeczenia nieruchomość – z powodu

błędnego uznania jej za własność obywatela narodowości niemieckiej – została przejęta

na własność Państwa. Decyzja Wojewody K. z dnia 30 grudnia 1992 r. jest jedynie

konsekwencją błędnej decyzji Ministra Leśnictwa z dnia 23 listopada 1950 r. Wydając tę

decyzję, Wojewoda K. stwierdził tylko nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego

gruntu z dniem 5 grudnia 1990 r. przez X. Przedsiębiorstwo Przemysłu Drzewnego w P..

Na skutek tej decyzji powódka nie straciła natomiast odzyskanego – wskutek

4

stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia 23 listopada 1950 r. –

prawa własności nieruchomości. Przysługuje jej ono, mimo że nie zostało ujawnione w

księdze wieczystej. Zdaniem Sądu powódka po uzgodnieniu treści księgi wieczystej z

rzeczywistym stanem prawnym może domagać się wydania nieruchomości od osób

faktycznie nią władających. Żądanie zasądzenia odszkodowania za nieruchomość jest

zatem nieuzasadnione.

Sąd Apelacyjny nie dopatrzył się także podstaw do zasądzenia od pozwanego na

rzecz powódki wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości w od października 1995 r.

do 31 grudnia 2005 r. Powódka powinna dochodzić tego wynagrodzenia od posiadacza

nieruchomości (art. 224 § 1 – 229 § 1 k.c.). Tymczasem w okresie, za który domaga się

go, nieruchomość nie była we władaniu pozwanego, lecz X. Tartaków „W.(...)” w P. i

Gminy K.

W skardze kasacyjnej, opartej na pierwszej podstawie, pełnomocnik powódki

zarzucił naruszenie art. 153 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o

zmianie ustawy – Kodeks cywilny i innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i art. 417 w

brzmieniu sprzed dnia 1 września 2004 r. i art. 232 k.c. Powołując się na tę podstawę

wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenia apelacji pozwanego albo o

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Naruszenie art. 153 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o

zmianie ustawy – Kodeks cywilny i innych ustaw i art. 417 k.c. w brzemieniu sprzed 1

września 2004 r. polega na tym – zdaniem skarżącej – że Sąd Apelacyjny błędnie uznał,

iż przytoczone przepisy nie stanowią podstawy prawnej do uwzględnienia

dochodzonego roszczenia. Z treści uzasadnienia podstawy kasacyjnej wynika – co

potwierdza wyraźnie także uzasadnienie skargi kasacyjnej – że w ocenie skarżącej

źródłem szkody jest decyzja Wojewody K. z dnia 30 grudnia 1992 r., stwierdzająca

nabycie przez X. Przedsiębiorstwo Przemysłu Drzewnego z mocy prawa użytkowania

wieczystego m.in. gruntu stanowiącego własność A. i H. D., uznana w postępowaniu o

wznowienie postępowania za wydaną z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 k.p.a.

Art. 153 k.p.a. zakłada, że szkoda powinna powstać albo na skutek wydania

decyzji dotkniętej wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.),

albo wskutek uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Powstanie

szkody w tej sytuacji rodzi roszczenie odszkodowawcze „w zakresie i na zasadach

określonych w kodeksie cywilnym”. Interpretacja przytoczonej formuły odesłania do

5

przepisów kodeksu cywilnego stała się źródłem rozbieżności. Zostały one jednak

rozstrzygnięte – po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego przez

Pierwszego Prezesa Sąd Najwyższego – w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/88 (OSNC 1989, nr 9, poz. 29).

Zgodnie z drugą tezą przytoczonej uchwały Sądu Najwyższego podstawę

odpowiedzialności za szkody, jakie poniosła strona na skutek wydania decyzji

administracyjnej dotkniętej wadą uzasadniającą wznowienie postępowania

administracyjnego albo wskutek uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia (art. 153 §

1 k.p.a.), stanowi art. 417 k.c. To oznacza – co Sąd Najwyższy podkreślił

w uzasadnieniu uchwały III CZP 58/88 – że poszkodowany, wywodząc swoje roszczenie

z art. 153 k.p.a. w związku z art. 417 § 1 k.c., będzie musiał wykazać takie przesłanki

odpowiedzialności, jak: szkodę, związek przyczynowy i winę funkcjonariusza (bez

konieczności kwalifikowanego jej stwierdzenia w sposób określony w art. 418 k.c.),

uchylenie zaś decyzji wydanej z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a. albo stwierdzenie

wadliwości takiej decyzji będzie równoznaczne z wykazaniem przesłanki bezprawności.

Wyeliminowanie trudnych dla poszkodowanego sposobów stwierdzenia winy na

podstawie art. 418 k.c. nie oznacza, że wina przestaje pełnić wiodącą zasadę

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wadliwą decyzją. Przeciwnie,

powiązanie art. 153 k.p.a. z art. 417 § 1 k.c. jednoznacznie wskazuje, że zasada winy

nadal będzie miała rolę podstawową, gdyż brak racjonalnych przesłanek, aby

odpowiedzialnością obciążać Skarb Państwa tylko dlatego, iż wydana została decyzja

dotknięta wadą z art. 145 § 1 k.p.a., lecz wada ta nie została zawiniona przez

funkcjonariusza.

Wprawdzie wina funkcjonariusza nie stanowi przesłanki odpowiedzialności

Skarbu Państwa na podstawie art. 417 § 1 k.c. w rozumieniu nadanym mu wyrokiem

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK 2001/8/256),

jednakże przepis art. 417 § 1 k.c. w tym znaczeniu znajduje zastosowanie do zdarzeń i

skutków prawnych powstałych po wejściu w życie Konstytucji, a więc po dniu 17

października 1997 r. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2007 r., I CSK

220/07 niepubl.). Tymczasem decyzja Wojewody K., z którą skarżąca wiąże

wyrządzenie szkody, została wydana dnia 30 grudnia 1992 r. Do odpowiedzialności

pozwanego Skarbu Państwa ma zatem zastosowanie art. 417 § 1 k.c. w rozumieniu

ukształtowanym do wejścia w życie Konstytucji, uznającym również winę

funkcjonariusza jako niezbędną przesłankę odpowiedzialności.

6

Przedstawione zasady odpowiedzialności odszkodowawczej opartej na art. 153

k.p.a. nie pozwalają podzielić zarzutu skarżącej, że oddalenie powództwa nastąpiło z

naruszeniem art. 153 k.p.a. w związku z art. 417 § 1 k.c. Skarga kasacyjna nie zwiera

argumentów podważających stanowisko Sądu Apelacyjnego, że nie zachodzą

przewidziane w przytoczonych przepisach przesłanki niezbędne do przypisania

odpowiedzialności pozwanemu. Stwierdzenie przez Wojewodę Poznańskiego, że

decyzja Wojewody K. z dnia 30 grudnia 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa

oznacza jedynie wykazanie bezprawności. Do przypisania pozwanemu

odpowiedzialności niezbędne jest natomiast wykazanie dalszych przesłanek

określonych w art. 417 § 1 k.c. (szkoda, związek przyczynowy, wina).

Tymczasem decyzja Wojewody K. z dnia 30 grudnia 1992 r. – jak trafnie uznał

Sąd Apelacyjny – nie spowodowała szkody w postaci utraty prawa własności

nieruchomości. Z wiążących w postępowaniu kasacyjnym ustaleń faktycznych wynika

bowiem jednoznacznie, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości na skutek wydania

przez Ministra Środowiska decyzji z dnia 8 sierpnia 2000 r., stwierdzającej nieważność

orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia 23 listopada 1950 r. w sprawie zatwierdzenia

protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Tartak (...) – (...) – B. w części

dotyczącej nieruchomości gruntowych oraz znajdujących się na nich domu i zabudowań

gospodarczych. Tego faktu nie podważa okoliczność, że skarżąca nie figuruje w księdze

wieczystej jako właściciel nieruchomości, ponieważ wpis prawa własności ma tylko

charakter deklaratywny, samego zaś prawa nie tworzy (por. orzeczenie Sąd

Najwyższego z dnia 18 stycznia 1958 r., III CR 258/57, REP 1/59, s. 334). Również

oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie powoduje utraty prawa własności.

Użytkowanie wieczyste jest prawem terminowym i po jego wygaśnięci właściciel

odzyskuje pełnię praw (art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Nie zachodzi także niezbędna przesłanka przypisania pozwanemu

odpowiedzialności w postaci związku przyczynowego. Ponieważ decyzja Wojewody K.

nie spowodowała szkody w postaci utraty prawa własności nieruchomości, przeto nie

ma w ogóle podstaw do stwierdzenia, że między jej wydaniem a szkodą zachodzi

związek przyczynowy. Wiążąca w postępowaniu kasacyjnym podstawa faktyczna

rozstrzygnięcia nie daje również podstaw do przypisania pozwanemu winy. Nie sposób

bowiem dopatrzeć się winy Wojewody K. w wydaniu decyzji z dnia 30 grudnia 1992 r. w

sytuacji, w której stanowiące podstawę uznania tej decyzji za niezgodą z prawem

zdarzenie prawne, w postaci stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z

7

dnia 23 listopada 1950 r., nastąpiło w dniu 8 sierpnia 2000 r., a więc blisko 8 lat po

podjęciu tej decyzji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Wojewoda K., wydając decyzję

z dnia 30 grudnia 1992 r., miał podstawy do stwierdzenia, iż X. Przedsiębiorstwo

Przemysłu Drzewnego w P. z dniem 5 grudnia 1990 r. nabyło z mocy prawa – na

podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce

gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) – prawo użytkowania

wieczystego m.in. nieruchomości gruntowych, których właścicielami byli A. i H. D.

Nie można także podzielić zarzutu skarżącej, że oddalenie powództwa

o zasądzenie wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości od

października 1995 r. do 31 grudnia 2005 r. nastąpiło z naruszeniem art. 153 k.p.a. w

związku z art. 417 § 1 k.c. Przytoczone przepisy stanowią podstawę dochodzenia

odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 145 §

1 k.p.a. albo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tymczasem

roszczenie o wynagrodzenie z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości należy

– jak trafnie przyjął Sąd Apelacyjny – do odrębnie uregulowanych tzw. roszczeń

uzupełniających, nieobjętych odpowiedzialnością opartą na przepisie art. 153 k.p.a. w

związku z art. 417 § 1 k.c. Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast zarzutów

kwestionujących brak podstaw do uwzględnienia w stosunku do pozwanego roszczenia

z tytułu wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości.

Zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut naruszenia art. 232 k.c. Nie ma on

bowiem znaczenia z punktu widzenia odpowiedzialności pozwanego na podstawie art.

153 k.p.a. w związku z art. 417 § 1 k.c., ponieważ przypisanie jej pozwanemu zależy

wyłącznie do spełnienia przesłanek regulujących tę odpowiedzialność. W niniejszej

sprawie nie ma też istotnego znaczenia kwestia związania decyzją Wojewody K. w

postępowaniu sądowym. Może ona natomiast nabrać znaczenia w ewentualnym

procesie o wydanie nieruchomości bądź o uzgodnienie treści księgi wieczystej w

rzeczywistym stanem prawnym.

W myśl art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks

cywilny oraz niektórych innych ustaw do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed

wejściem w życie tej ustawy stosuje się także art. 160 k.p.a. Przytoczony przepis

reguluję odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę spowodowaną wydaniem

decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. (okoliczności powodujące nieważność decyzji)

albo też stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w

przytoczonej uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia

8

1989 r., III CZP 58/88 art. 160 § 1 k.p.a. – w przeciwieństwie do art. 153 k.p.a. – stanowi

wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, którą strona

poniosła na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia

nieważności takiej decyzji. Rzecz jednak w tym, że ocena zaskarżonego wyroku na

podstawie art. 160 k.p.a. uchyla się spod kontroli Sądu kasacyjnego, ponieważ skarga

kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia tego przepisu. Z tego też powodu nie mogła

być przedmiotem kontroli kasacyjnej kwestia odszkodowania za obniżenie wartości

odzyskanej nieruchomości w stosunku do nieruchomości przejętej przez Państwo w

1950 r., ponieważ szkoda z tego tytułu jest niewątpliwie rezultatem orzeczenia Ministra

Leśnictwa z dnia 23 listopada 1950 r., a nie decyzji Wojewody K. z dnia 30 grudnia 1992

r.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku (art.

39814

k.p.c. oraz art. 102 w związku z art. 39821

k.p.c.).