I CSK 235/08

Sygn. akt I CSK 235/08

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 października 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Gerard Bieniek (przewodniczący)

SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)

SSN Dariusz Zawistowski

Protokolant Ewa Krentzel

w sprawie z powództwa A. H. B.-W., E. M. N.-W., A. R., A. V.

i J. M. V.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy

oraz Miastu Stołecznemu Warszawie

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 15 października 2008 r.,

skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego w W.

z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt [...],

uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację

w stosunku do Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego

Warszawy (pkt 3) i orzekającej o kosztach postępowania

apelacyjnego na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta

Stołecznego Warszawy (pkt 5) i w tym zakresie przekazuje

sprawę Sądowi Apelacyjnemu w W. do ponownego rozpoznania,

pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach

postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Powodowie – po ostatecznym sprecyzowaniu powództwa – domagali się

zasądzenia:

– od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy oraz

Miasta Stołecznego Warszawy in solidum 1 549 831,08 zł z ustawowymi odsetkami

od dnia 12 września 2003 r., w tym na rzecz A. H. B.-W. 581 186,66 zł, E. M. N. –

W. i A. R. po 193 773,88 zł, A. V. i J. M. V. po 290 593 zł, tytułem odszkodowania

za utratę roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oznaczonych

gruntów

ewentualnie

– od Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz każdego

z nich wyżej określonych kwot tytułem odszkodowania za szkodę doznaną wskutek

działania organów władzy publicznej (Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

Sejmu, sądów powszechnych i Sądu Najwyższego), polegającego na wadliwym

przeprowadzeniu postępowania przedsądowego – zakończonego decyzją

Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2000 r. stwierdzającą,

że decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczystego wskazanego gruntu

Zjednoczonym Zespołom Gospodarczym sp. z o.o. w W. została wydana

z naruszeniem prawa – na skutek niezakwestionowania legitymacji biernej Skarbu

Państwa i wskazania Prezydenta m. st. Warszawy jako następcy prawnego organu,

który wydał wadliwą decyzję administracyjną, uprawnionego do przyjęcia wniosku

o przyznanie odszkodowania oraz wadliwego sformułowania przepisu art. 36 ust. 3

pkt 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powodującego

rozbieżności w orzecznictwie.

Pozwani wnieśli o oddalenie powództwa.

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2007 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo,

zasądził od każdego z powodów na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta m. st.

Warszawy koszty procesu […], nie obciążył powodów kosztami procesu na rzecz

Miasta Stołecznego Warszawy i orzekł, że nieuiszczone koszty sądowe ponosi

Skarb Państwa.

3

Sąd Okręgowy ustalił, że powodowie są następcami prawnymi A. B., byłego

właściciela gruntu położonego w W. przy ul. K. [...], o łącznej powierzchni 3640 m2

,

opisanego w księdze wieczystej „F. S.”, objętego dekretem z dnia 26 października

1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy (Dz. U. Nr 50,

poz. 279 ze zm.; dalej - dekret).

W dniu 31 stycznia 1949 r. powódka A. B. – W. w imieniu własnym i

pozostałych spadkobierców A. B. złożyła zgodnie z powyższym dekretem wniosek

– nie rozpoznany do tej pory – o przyznanie własności czasowej wymienionego

gruntu. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Dzielnicowego

[…] z dnia 16 marca 1987 r. grunt został oddany w użytkowanie wieczyste

Zjednoczonym Zespołom Gospodarczym sp. z o.o. (obecnie I.-V. sp. z o.o.).

Dnia 10 listopada 1988 r. pomiędzy Urzędem Dzielnicowym […] a Zjednoczonymi

Zespołami Gospodarczymi sp. z o.o. została zawarta notarialna umowa

użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 7 447 m2

, obejmującego grunt

położony w W. przy ul. K. [...]. Na podstawie tej umowy dokonano wpisu w księdze

wieczystej KW nr [...] prawa użytkowania wieczystego do dnia 10 listopada 2028 r.

na rzecz Zjednoczonych Zespołów Gospodarczych sp. z o.o. w W.

W dniu 6 maja 1996 r. powód A. R. ponowił wniosek o przyznanie

użytkowania wieczystego gruntu spadkobiercom A. B. W związku ze złożeniem

tego wniosku Burmistrz Gminy […] wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu

postępowania w przedmiocie wniosku A. B. – W. z dnia 31 stycznia 1949 r. i

zobowiązaniu spadkobierców A. B. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności

decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu

Dzielnicowego z dnia 16 marca 1987 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

– na wniosek spadkobierców Adama B. z dnia 28 maja 1998 r. – postanowieniem z

dnia 14 grudnia 2000 r. stwierdziło, że decyzja z dnia 16 marca 1987 r. została

wydana z naruszeniem prawa (z powodu nieodwracalnych skutków nie można

stwierdzić jej nieważności). Po uzyskaniu tej decyzji powodowie zwrócili się do

Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odszkodowanie w wysokości

1 456 000 zł. Decyzja z dnia 5 maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

odmówiło wypłaty odszkodowania z powodu niewykazania szkody.

4

Sąd pierwszej instancji ustalił – na podstawie opinii biegłego – że wartość

rynkowa prawa użytkowania wieczystego wymienionego gruntu, ustalona według

stanu gruntu z dnia 16 marca 1987 r. oraz cen z dnia 12 września 2003 r. i z dnia

5 maja 2004 r., wynosi 1 743 560 zł.

Sąd Okręgowy uznał, że podstawę prawną dochodzonego roszczenia

stanowi art. 160 k.p.a. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79),

stwierdził, że biernie legitymowanym w sprawie jest Skarb Państwa,

reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy, jako następca prawny Urzędu

Dzielnicowego [..], który wydał decyzję niezgodną z prawem.

Zdaniem Sądu decyzja z dnia 16 marca 1987 r. o oddaniu gruntu

w użytkowanie wieczyste Zjednoczonym Zespołom Gospodarczym sp. z o.o.

w W., uznana za niezgodną z prawem, nie wyrządziła szkody powodom.

Wymieniona decyzja ograniczyła jedynie możliwości rozpoznania wniosku

powodów. Ustanowienie prawa użytkowania gruntu na rzecz osoby trzeciej

wyklucza bowiem możliwość oddania go w użytkowanie wieczyste powodom.

Organ rozpoznający wniosek może jednak przyznać powodom działkę

równorzędną albo odpowiednie odszkodowanie. Dopiero wydana na podstawie art.

7 dekretu decyzja odmawiająca uwzględnia wniosku bez ekwiwalentu albo

przyznającą inną działkę lub odszkodowanie nieodpowiadające wartości gruntu

mogłaby uzasadniać żądanie odpowiedniego odszkodowania. Powództwo

w stosunku do Skarbu Państwa należało zatem uznać za przedwczesne.

Wyrok zaskarżyli powodowie w części oddalającej powództwo w stosunku do

Skarbu Państwa oraz w zakresie orzeczenia o kosztach procesu. Pozwane Miasto

Stołeczne Warszawa zaskarżyło natomiast postanowienie o nieobciążeniu

powodów należnymi mu kosztami procesu.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powodów

w zakresie dotyczącym orzeczenia co do istoty sprawy. Uwzględniając natomiast

zażalenie i apelację w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach procesu,

zmienił postanowienie w ten sposób, że obniżył koszty procesu zasądzone od

5

powodów na rzecz Skarbu Państwa i częściowo uwzględnił wniosek Miasta

Stołecznego Warszawy o zasądzenie kosztów procesu.

Nawiązując do granic apelacji, Sąd odwoławczy podkreślił, że zakres

zaskarżenia i wnioski apelacyjne – w sposób nie pozostawiający wątpliwości –

odnoszą się do oddalenia powództwa w części dotyczącej żądania zasądzenia

odszkodowania pieniężnego za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną z dnia

16 marca 1987 r. o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej

w sytuacji, w której nie został rozpoznany jeszcze wniosek następców prawnych

właściciela gruntu zgłoszony na podstawie art. 7 dekretu, a przytoczona decyzja

została uznana decyzją z dnia 14 grudnia 2000 r. za wydaną z naruszeniem prawa.

Sąd Apelacyjny podkreślił, że uznanie decyzji o oddaniu gruntu

w użytkowanie wieczyste za niezgodną z prawem wiąże sąd o tyle o ile stanowi

spełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej

przewidzianej w art. 160 k.p.a., ale nie przesądza w sposób wiążący sąd kwestii

adekwatnego związku przyczynowego między wadliwą decyzją a dochodzoną

szkodą. W szczególności stwierdzenie leżących u podstaw tzw. nieodwracalnych

skutków prawnych oznacza jedynie, że organ administracyjny nie może tych

następstw wzruszyć dostępnymi mu środkami prawnymi. Zawarta w następstwie

uznanej za niezgodną z prawem decyzji administracyjnej umowa o oddaniu gruntu

w użytkowanie wieczyste może być podważana za pomocą odpowiednich środków

prawnych, przewidzianych w prawie cywilnym. Nie przesądzając kwestii tytułu

prawnego powodów do gruntu, w istocie dopiero umowa o oddaniu gruntu

w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej ubezskuteczniłaby – i to jedynie okresowo

– uzyskanie przez nich oznaczonego prawa rzeczowego.

Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, że dopiero

ostateczna decyzja w przedmiocie wniosku powodów o ustanowienie na ich rzecz

prawa własności czasowej gruntu (prawa użytkowania wieczystego) przesądzi

o tym, jakie prawa przysługują powodom w związku z przejęciem prawa własności

gruntu na podstawie dekretu. Niedopuszczalne jest antycypowanie tych

rozstrzygnięć organu administracyjnego w sądowym postępowaniu

o odszkodowanie.

6

Sąd drugiej instancji nie podzielił zarzutu apelujących, że ich prawa wygasły

na podstawie art. 82 (art. 89 według tekstu pierwotnego) ustawy z dnia 29 kwietnia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U.

z 1991 r., Nr 30, poz. 127; dalej – u.g.g.). W orzecznictwie i doktrynie

ukształtowało się ostatecznie stanowisko, że uregulowania zawarte

w przytoczonych przepisach nie mają wpływu na pozostające w toku postępowania

administracyjne wywołane złożeniem wniosku o ustanowienie prawa własności

czasowej gruntu na podstawie art. 7 dekretu.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego nieuzasadniony jest także zarzut powodów, że

przepis art. 7 ust. 4 dekretu uległ derogacji na skutek desuetudo.

Wystąpienia na drogę sądową nie uzasadnia również zarzut, że roszczenie

odszkodowawcze ulegnie przedawnieniu. Powoływanie się na przedawnienie jest –

zdaniem Sądu – bezprzedmiotowe w sytuacji, w której decyzja administracyjna nie

jest źródłem szkody z powodu niewykazania związku przyczynowego.

Wskazując na niezasadność powództwa o odszkodowanie

z przedstawionych wyżej powodów, Sąd odwoławczy podkreślił, że ciężar

wykazania nieistnienia zasobu gruntów umożliwiającego zaspokojenie zastępcze

byłych właścicieli gruntów warszawskich i wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 4

dekretu obciąża – wbrew zarzutowi skarżących – powodów zgodnie z ogólną

zasadą przewidzianą w art. 6 k.c.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach, pełnomocnik skarżących

zarzucił naruszenie przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7

ust. 2-5 dekretu w związku z art. 82 ust. 1 u.g.g., art. 6 k.c., art. 361 w związku

z art. 363 k.c., art. 160 k.p.a. sprzed nowelizacji oraz art. 328 § 2 k.p.c. w związku

z art. 391 § 1 k.p.c. Powołując się na tę podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego

wyroku i uwzględnienie powództwa bądź o uchylenie wyroku Sądu drugiej instancji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma

kwestia, której bezpośrednio dotyczy zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 i 5 dekretu

w związku z art. 82 ust. 1 u.g.g., czy w sytuacji, w której nie został jeszcze

7

rozpoznany wniosek powodów o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego

gruntu, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu prawa – odpowiednio – do

przyznania gruntu zamiennego albo stosownego odszkodowania, wygasły na

podstawie art. 82 ust. 1 u.g.g.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.g.g. z dniem wejścia w życie ustawy wygasają

prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części

składowe nieruchomości, przewiedziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu.

Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie uchylił wymienionych

w nim przepisów dekretu, lecz stwierdził wygaśnięcie praw do odszkodowania za

przejęte grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości. Hipotezą normy

zawartej w omawianym przepisie zostały zatem objęte prawa istniejące w chwili

wejścia ustawy.

Sąd Apelacyjny nie zakwestionował – wbrew twierdzeniom skarżących –

jasnego i oczywistego brzmienia art. 82 ust. 1 u.g.g., który spowodował

wygaśnięcie istniejących praw, wymienionych w tym przepisie. Nawiązując do

wypowiedzi w piśmiennictwie, trafnie uznał natomiast, że wymieniony przepis nie

mógł spowodować wygaśnięcia praw, które powstałyby dopiero po rozpatrzeniu

złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku dekretowego (także po

uprzednim stwierdzeniu nieważności odmownej decyzji dekretowej). Chodzi tu

o prawa przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu.

Według art. 7 ust. 4 dekretu w wypadku nieuwzględnienia wniosku

dekretowego, gmina – w miarę posiadania zasobu gruntów – zaofiaruje

uprawnionemu prawo użytkowania wieczystego gruntu równej wartości użytkowej,

a w myśl art. 7 ust. 5 dekretu w razie nieprzyznania z jakichkolwiek innych

przyczyn dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego gruntu

gmina jest obowiązana uiścić odszkodowanie na podstawie art. 9 dekretu.

W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu skarżących, że Sąd Apelacyjny

nie miał podstaw do uznania, iż dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji

w przedmiocie wniosku powodów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste

będzie można przesądzić, czy i jakie prawa przysługują skarżącym w związku

z przejęciem przez Państwo gruntu na podstawie dekretu warszawskiego.

8

Niedopuszczalne jest bowiem antycypowanie w sądowym postępowaniu

o odszkodowanie związanych w rozpoznawaniem wniosku dekretowego

rozstrzygnięć organów administracyjnych. Trafnie Sąd Apelacyjny uznał również,

że art. 7 ust. 4 nie utracił mocy prawnej na skutek desuetudo. Odmienne

zapatrywanie skarżących pomija to, że ustawodawca, stwierdzając w art. 82 ust. 1

u.g.g. jedynie wygaśnięcia praw w nim wskazanych, sam uznał, iż będące ich

źródłem przepisy nie utraciły mocy prawnej.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 i 5 dekretu w związku z art.

82 ust. 1 u.g.g. należało uznać za nieuzasadniony. Oparte na podstawie art. 82 ust.

1 u.g.g. wygaśnięcia praw do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty

budynki i inne części nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8

dekretu, dotyczy bowiem jedynie praw istniejących w chwili wejścia w życie ustawy.

Tymczasem skarżący – na skutek nierozpoznania wniosku dekretowego – nie

posiadali wspomnianych praw w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 6 k.c. Oceniając ten zarzut,

należy stwierdzić, że art. 7 ust. 4 dekretu nie uzasadnia przekonania skarżących,

iż pozwanych obciążał obowiązek udowodnienia, że Miasto Stołeczne Warszawa

posiada odpowiedni zasób gruntów przeznaczony na cel określony w tym przepisie.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu, w wypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego,

wskazany w nim podmiot ma obowiązek przyznania gruntu zamiennego, w miarę

posiadania zapasów gruntów. Omawiany przepis nakłada zatem na zobowiązany

podmiot obowiązek każdorazowego badania – w razie nieuwzględnienia wniosku

dekretowego – czy w danym momencie dysponuje gruntem zamiennym. Nie wynika

z niego natomiast obowiązek stworzenia i utrzymania specjalnego zasobu gruntów na

cel określony w art. 7 ust. 4 dekretu. Okoliczność, czy na podstawie art. 7 ust. 4

dekretu został kiedykolwiek przyznany grunt zamienny, nie ma istotnego znaczenia

w sprawie w rozumieniu art. 227 k.p.c.; gdyby nawet okazało się, że Miasto Stołeczne

Warszawa nie wykonuje obowiązku określonego w art. 7 ust. 4 dekretu, to nie

oznaczałoby to, że nie wykona go również w niniejszej sprawie (po negatywnym

rozpoznaniu wniosku dekretowego).

9

Zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. i art. 361 w związku z art. 363 k.c.

sprowadza się w istocie do tego, że zdaniem skarżących Sąd Apelacyjny

bezpodstawnie uznał, iż nie ponieśli oni szkody. Tymczasem z uzasadnienia

zaskarżonego wyroku wynika, że w rzeczywistości Sąd ograniczył się do stwierdzenia,

że ustalenie, czy wydanie decyzji z dnia 16 marca 1987 r. wyrządziło skarżącym

szkodę będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie

rozpoznania wniosku dekretowego. Przyjęta wykładnia art. 82 ust. 1 u.g.g. co do

wygaśnięcia wskazanych w nim praw, potwierdza trafność tego stanowiska. Zarzut

naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. i art. 361 w związku z art. 363 k.c. należało zatem uznać

za nieuzasadniony. Tak samo należy ocenić zarzut naruszenia art. 160 § 6 k.p.a.,

ponieważ przewidziany w tym przepisie termin przedawnienia dotyczy dochodzenia

roszczenia przed organem administracyjnym, a nie przed sądem powszechnym.

Należało natomiast podzielić zarzut naruszenia art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c.

Skarżący trafnie wskazali, że w sprawie zaistniały okoliczności przemawiające za

zawieszeniem postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie

rozpoznania ich wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie budzi

wątpliwości związek tej decyzji ze szkodą spowodowaną wydaniem decyzji z dnia

16 marca 1987 r., stanowiącą konieczną przesłankę opartej na art. 160 k.p.a.

odpowiedzialności odszkodowawczej. Trzeba mieć na względzie również to,

że przysługujące skarżącym powództwo o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.c.

wymaga zachowania terminu przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a. Wprawdzie

określony w tym przepisie trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu

powszechnego, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia

5 września 2005 r., P 18/04 (OTK-A 2005, nr 8, poz. 88) za niezgodny

z Konstytucją, jednakże przepis w wersji uwzględniającej przytoczony wyrok

Trybunału nie ma zastosowania do powództwa skarżących. Źródło szkody, której

naprawienia skarżący dochodzą tym powództwem, stanowi bowiem zdarzenie

powstałe przed wejściem w życie Konstytucji (decyzja z dnia 16 marca 1987 r.).

Powtórnie wytoczone powództwo uległoby zatem oddaleniu z powodu wygaśnięcia

roszczenia na skutek upływu terminu przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a.

Treść tego artykułu wskazuje jednoznacznie, że określony w nim termin jest

zawitym terminem prawa materialnego (por. przytoczony wyrok Trybunału

10

Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., P 18/04). Nie jest też pozbawiona

znaczenia okoliczność, że skarżący oczekują na rozpoznanie wniosku dekretowego

od stycznia 1949 r. Wprawdzie omówiony zarzut został podniesiony dopiero

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże oparcie skargi na obu podstawach

pozwalało w okolicznościach sprawy rozważyć także ten zarzut (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 19 marca 1998 r., III CKN 401/97, niepubl.).

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku

(art. 39815

§ 1 oraz art. 108 § 2 w związku z art. 39821

k.p.c.).