III CZP 99/08

Uchwała z dnia 16 października 2008 r., III CZP 99/08

Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)

Sędzia SN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

Sędzia SN Iwona Koper

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych, Oddziału w N.S. przeciwko dłużnikom Leszkowi B. i Bożenie B. o

nadanie klauzuli wykonalności administracyjnym tytułom wykonawczym, po

rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 16 października

2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Nowym

Sączu postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r.:

"Czy w świetle zmian przepisów i wejścia w życie ustaw: z dnia 20 kwietnia

2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001

ze zm.), z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej

finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) oraz z

dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności

pracodawcy (Dz.U. Nr 158, poz. 1121), aktualność zachował pogląd, iż

administracyjny tytuł wykonawczy wystawiony przez ZUS, a obejmujący należności

z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz

Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także z tytułu składek na

ubezpieczenia społeczne, może stanowić tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 §

1 pkt 3 k.p.c., a ponadto czy realizacja uprawnień Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych, jako wierzyciela hipotecznego, wynikających z hipoteki wpisanej w

księdze wieczystej może nastąpić wyłącznie przez wszczęcie egzekucji sądowej?"

podjął uchwałę:

Administracyjne tytuły wykonawcze obejmujące składki na

ubezpieczenie społeczne (art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o

systemie ubezpieczeń społecznych, jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74

ze zm.), na ubezpieczenie zdrowotne (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia

2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków

publicznych, Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) oraz na Fundusz

Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 13

lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności

pracodawcy, Dz.U. Nr 158, poz. 1121) są tytułami egzekucyjnymi w rozumieniu

art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. Nie stanowi takiego tytułu administracyjny tytuł

wykonawczy obejmujący składki na Fundusz Pracy (art. 107 ust. 4 ustawy z

dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,

Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy oddalił wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział

w N.S. o nadanie klauzuli wykonalności administracyjnym tytułom wykonawczym

wystawionym przeciwko dłużnikom hipotecznym – małżonkom Leszkowi B. i

Bożenie B., które obejmowały należności z tytułu składek na ubezpieczenie

zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Według Sądu, należności te powinny być egzekwowane w drodze egzekucji

administracyjnej, a zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji mógłby być stosowany środek egzekucyjny w postaci egzekucji z

nieruchomości dłużników, zwłaszcza że nie została jeszcze wszczęta egzekucja

sądowa z nieruchomości (art. 773 k.p.c.).

W zażaleniu wierzyciel wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i

nadanie klauzuli, wskazując, że za możliwością prowadzenia egzekucji sądowej

przemawia przede wszystkim ustanowienie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych hipoteki przymusowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca

1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz.

1361 ze zm.) na nieruchomości stanowiącej własność dłużników. Skarżący

stwierdził, że nie ma znaczenia publicznoprawny charakter należności

zabezpieczonych tą hipoteką oraz status prawny wierzyciela hipotecznego.

Administracyjne tytuły wykonawcze, obejmujące wspomniane należności z tytułu

składek, stanowią – według Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – tytuły

egzekucyjne w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.

Rozpatrując zażalenie, Sąd Okręgowy stwierdził istnienie odmiennej praktyki

sądowej w zakresie nadawania klauzuli wykonalności administracyjnym tytułom

wykonawczym obejmującym należności z tytułu składek na ubezpieczenie

społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz

Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. (...) Dokonując analizy stanu

prawnego, Sąd Okręgowy doszedł do wniosku, że do obrony jest stanowisko, iż

egzekucja składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne,

Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na Fundusz Pracy,

powinna odbywać się w drodze egzekucji administracyjnej, a przynajmniej ten

rodzaj egzekucji należy zachować w pierwszej kolejności. W razie pojawienia się

przesłanek skutecznego wyegzekwowania należności w trybie egzekucji sądowej,

wierzyciel powinien korzystać z tego rodzaju egzekucji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W przepisie art. 24 ust. 2 pierwotnej wersji ustawy z dnia 13 października

1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., jedn.

tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. – dalej: "u.s.u.s.") przewidziano, że

składki na ubezpieczenie społeczne podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej, a art. 32

nakazywał stosowanie do składek na ubezpieczenie zdrowotne składek na Fundusz

Pracy oraz na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, m.in. w

zakresie ich egzekucji, odpowiednio przepisów dotyczących składek na

ubezpieczenia społeczne. W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o

powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 158 ze zm.)

przewidziano, że składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu w

trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Podobna regulacja – w zakresie

składek na Fundusz Pracy – znalazła się również w art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 14

grudnia 1999 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jedn. tekst: Dz.U. z

2003 r. Nr 58, poz. 514 – dalej: "ustawa z dnia 14 grudnia 1999 r."). W uchwale

Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 2003 r., III CZP 27/03 (OSNC 2004, nr 3, poz.

37) uznano, że administracyjny tytuł wykonawczy, obejmujący składki na

ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy, może stanowić tytuł egzekucyjny w

rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.

De lege lata utrzymano system egzekucji alternatywnej w art. 24 ust. 2 w

związku z art. 32 u.s.u.s. W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o

świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr

210, poz. 2135 ze zm. – dalej: "u.ś.o.z."), odpowiedniku 28 ust. 1 ustawy z dnia 6

lutego 1997 r., przewidziano, że składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają

ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń

społecznych. Przepis art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie

roszczeń przewidzianych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz.U. Nr 158, poz.

1121) przewiduje, że do egzekucji składek na Fundusz Gwarantowanych

Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy dotyczące składek na

ubezpieczenie społeczne, trzy kategorie składek (na ubezpieczenie społeczne,

ubezpieczeniowe zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń

Pracowniczych) objęte są zatem podobną regulacją w zakresie możliwości ich

egzekwowania. Powstaje jedynie kwestia, czy istnieją dostatecznie przekonywające

argumenty uzasadniające odstąpienie od wykładni językowej art. 24 ust. 2 w

związku z art. 32 u.s.u.s., eksponowane w uzasadnieniu przedstawionego

zagadnienia prawnego.

Decydującego znaczenia w tym względzie nie może mieć argumentacja

wskazująca na element szybszego przebiegu egzekucji administracyjnej niż

egzekucji sądowej oraz niższe koszty egzekucji administracyjnej. Deklarowana

przez ustawodawcę możliwość wyboru przez wierzyciela rodzaju egzekucji nie

została poddana żadnym ograniczeniom. Nie przekonuje też argumentacja

zmierzająca do wykazania, że w związku z dopuszczalnością

egzekucjiadministracyjnej z nieruchomości (ustawa z dnia 6 września 2001 r. o

zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych

innych ustaw, Dz.U. Nr 125, poz. 1368) odpadł już zasadniczy cel prawny, dla

którego wprowadzono art. 24 ust. 2 u.s.u.s., z treści bowiem tego przepisu nie

wynika ograniczenie jego zastosowania jedynie do egzekucji z nieruchomości.

Warto też podkreślić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego po wejściu w życie

ustawy z dnia 6 września 2001 r. nie było wątpliwości co do tego, że art. 24 ust. 2

u.s.u.s. nie został zmodyfikowany i utrzymano dualizm dróg postępowania

egzekucyjnego–sądowego i administracyjnego (por. uzasadnienia uchwał Sądu

Najwyższego z dnia 14 grudnia 2007 r., III CZP 114/07, OSNC 2009, nr 1, poz. 1

oraz z dnia 28 grudnia 2007 r., III CZP 150/07, OSNC 2003, nr 3, poz. 41). Z

uzasadnień tych uchwał wynika wniosek o prawnej odrębności i autonomiczności

obu rodzajów egzekucji oraz o pozostawieniu wierzycielowi wyboru jednej z

nich. (...)

W art. 107 ust. 4 u.p.z. stwierdzono wprost, że składki na Fundusz Pracy

opłaca się w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie

społeczne, natomiast składki na ten Fundusz "podlegają ściągnięciu w trybie

przepisów o postępowaniu administracyjnym". Przepis ten powiela regulację

prawną zawartą w art. 56 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu

bezrobociu, obowiązującego jeszcze przed wejściem w życie art. 24 ust. 2 i art. 32

u.s.u.s. Jeżeli poprzednio ukształtował się taki stan prawny, w którym mimo

brzmienia art. 56 ust. 3 przewidywano jednocześnie system egzekucji alternatywnej

także w zakresie składek na Fundusz Pracy, to de lege lata stan prawny w tej

mierze należy na pewno uznać za bardziej klarowny. Nie zmodyfikowano dualizmu

egzekucji przewidzianej w art. 24 ust. 2 w związku z art. 32 u.s.u.s., jednocześnie

jednak w art. 107 ust. 4 u.p.z. wyraźnie przewidziano w zakresie egzekucji składek

na Fundusz Pracy jedynie egzekucję administracyjną. Istnieją zatem uzasadnione

podstawy do przyjęcia stanowiska, że art. 107 ust. 4 u.p.z. stanowi późniejszy

przepis o charakterze szczególnym w stosunku do art. 24 ust. 2 w związku z art. 32

u.s.u.s., skoro w art. 32 u.s.u.s. przewidziano w zakresie egzekucji składki na

Fundusz Pracy możliwość stosowania "odpowiednio przepisów dotyczących

składek na ubezpieczenie społeczne": Jeżeli w przepisach tych przyjęto ogólne

rozwiązanie modelowe w postaci możliwości wyboru przez wierzyciela rodzaju

egzekucji zasadniczych składek (na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz

Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) i za rozwiązaniem

takim przemawia podobny charakter wspomnianych należności składkowych, to de

lege lata w art. 107 ust. 4 u.p.z. doszło jednak do dokonania wyraźnego wyłomu w

tym modelu w odniesieniu do egzekucji składek na Fundusz Pracy.

W związku ze stanowiskiem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest

uprawniony do dochodzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i

Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, druga część

przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego staje się

bezprzedmiotowa także z punktu widzenia kognicji sądu orzekającego w

postępowaniu klauzulowym, wierzyciel złożył bowiem wniosek o nadanie

administracyjnym tytułom wykonawczym sądowej klauzuli wykonalności i nadal

zmierza do jej uzyskania w wyniku wniesienia zażalenia. Nie było zatem niezbędne

rozstrzyganie, czy egzekwowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego składek

objętych zagadnieniem prawnym "może nastąpić wyłącznie przez wszczęcie

egzekucji sądowej". W każdym razie, nawet przy ograniczeniu tego zagadnienia

jedynie do należności z tytułu składek na Fundusz Pracy (art. 107 ust. 4 u.p.z.)

należałoby stwierdzić, że sam sposób zabezpieczenia należności publicznoprawnej

w postaci ustanowienia hipoteki na podstawie przepisów ustawy o księgach

wieczystych i hipotece nie przesądza, że dopuszczalna staje się jedynie egzekucja

sądowa należności zabezpieczonych hipoteką (por. art. 75 tej ustawy).

Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. podjął

uchwałę, jak na wstępie.