II CSK 257/08

Sygn. akt II CSK 257/08

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 30 października 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący)

SSN Irena Gromska-Szuster (sprawozdawca)

SSA Dariusz Dończyk

w sprawie z powództwa I. W.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 30 października 2008 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]

z dnia 21 grudnia 2007 r.,

1) oddala skargę kasacyjną;

2) zasądza od strony pozwanej na rzecz powódki kwotę 3600

zł (trzy tysiące sześćset) tytułem zwrotu kosztów

postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. Sąd Apelacyjny oddalił

apelację pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody […] od wyroku Sądu

Okręgowego w Ł. z dnia 19 czerwca 2007 r. zasądzającego od pozwanego na

rzecz powódki Izabeli Wojcierowskiej kwotę 847 531 zł. odszkodowania z tytułu

poniesionych strat i utraconych korzyści w związku z wywłaszczeniem

nieruchomości.

Sądy ustaliły między innymi, że w dniu 18 października 1952 r. Prezydium

Rady Narodowej Miasta Ł. wydało decyzję wywłaszczającą z dniem 9 maja 1945 r.

nieruchomość stanowiącą własność poprzedników prawnych powódki, położoną w

Ł. przy ul. Ż.[...], zabudowaną budynkiem frontowym, w którym znajdował się

zakład kąpielowy oraz oficyną mieszkalną. W dniu 21 sierpnia 2000 r. Prezes

UMiRM stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia 18 października 1952 r. jest w

części niezgodna z prawem, a w pozostałej części nieważna, co utrzymał w mocy

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 31 października 2000 r., zaś Naczelny Sąd

Administracyjny wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2002 r. oddalił skargę Gminy.

W kwietniu 2003 r. powódka zwróciła się do Prezesa UMiRM o wypłatę

odszkodowania za szkodę poniesioną w wyniku wadliwej decyzji o wywłaszczeniu

nieruchomości. W dniu 21 sierpnia 2003 r. została wydana decyzja odmowna,

wobec czego powódka wystąpiła w dniu 24 września 2003 r. do Sądu w niniejszej

sprawie żądając zasądzenia od strony pozwanej odszkodowania w kwocie

200 000 zł. z odsetkami, odpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości

i stanowiącego rzeczywiście poniesioną stratę. W toku procesu, w dniu 15 listopada

2006 r., rozszerzyła powództwo o kwotę 642 124,80 zł. z tytułu utraconych

pożytków jakie mogła osiągnąć z wynajmu nieruchomości w okresie od

17 października 1997 r. do listopada 2006 r.

W oparciu o opinie biegłych Sądy ustaliły, że wartość rynkowa

przedmiotowej nieruchomości, według stanu z chwili wywłaszczenia a cen ze

stycznia 2006 r., wynosi 238 000 zł., natomiast wartość utraconych pożytków, jakie

3

powódka mogłaby osiągnąć z wynajmu nieruchomości w okresie objętym

roszczeniem, wynosi 609 531 zł., co łącznie uzasadnia zasądzenie odszkodowania

w wysokości 847 531 zł.

Sąd Apelacyjny oddalając apelację strony pozwanej i odnosząc się do jej

zarzutów stwierdził, że podstawę odpowiedzialności pozwanego za szkodę powódki

stanowi art. 160 k.p.a. o treści nadanej mu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 23 września 2003 r. K 20/02 (OTK 2003/7/76). Powódka wyczerpała

przewidziany w art. 160 § 5 k.p.a. tryb postępowania administracyjnego, które

w dacie, gdy wystąpiła na drogę administracyjną, mogło dotyczyć tylko

odszkodowania za poniesienie rzeczywistej szkody. Dopiero w toku postępowania

sądowego zapadł powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego otwierający

możliwość dochodzenia także odszkodowania za utracone korzyści. W takim stanie

faktycznym i prawnym powódka nie miała już obowiązku występowania ponownie

na drogę postępowania administracyjnego o odszkodowanie za utracone korzyści,

których mogła dochodzić bezpośrednio przed sądem. Zgodnie ze wskazanym

wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego możliwość dochodzenia odszkodowania

także za utracone korzyści dotyczy tylko szkód powstałych po dniu 17 października

1997 r., to jest po wejściu w życie Konstytucji RP, co zdaniem Sądu Apelacyjnego

oznacza, że powódka może dochodzić odszkodowania za utracone korzyści jakie

mogłaby osiągnąć z wynajęcia budynków na nieruchomości poczynając od dnia

17 października 1997 r. Z tych przyczyn uzasadnione było jej roszczenie w łącznej

kwocie 847 531 zł., obejmującej rzeczywistą stratę w wysokości 238 000 zł. oraz

utracone korzyści za okres od 17 października 1997 r. do listopada 2006 r.

w wysokości 609 531 zł.

W skardze kasacyjnej strona pozwana, choć wskazała, że zaskarża wyrok

Sądu drugiej instancji w całości, w istocie objęła zaskarżeniem jedynie jego część

oddalającą apelację co do kwoty 609 531 zł utraconych korzyści, na co wskazuje

podana wartość przedmiotu zaskarżenia oraz treść zarzutów. Zarzuciła naruszenie

prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie art. 160 § 1 k.p.a. w wyniku

przyjęcia, że przepis ten zezwala na zasądzenie pełnego odszkodowania, ponad

szkodę rzeczywistą, w sytuacji, gdy źródłem szkody była decyzja administracyjna

wydana w 1952 r., a więc przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r.

4

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia art. 160 § 1

k.p.a. po nadaniu mu nowej treści przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym

wyżej wyroku z dnia 23 września 2003 r. oraz zastosowanie tego przepisu do stanu

faktycznego sprawy, w której wadliwa decyzja administracyjna zapadła przed

wejściem w życie Konstytucji RP, decyzja nadzorcza już po wejściu w życie

Konstytucji, a powódka dochodzi utraconych korzyści za okres po tej dacie.

W podobnym stanie faktycznym i prawnym Trybunał Konstytucyjny

w punkcie 1 omawianego wyroku stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. w części

ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy

publicznej do rzeczywistej szkody, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP,

zaś w punkcie 2 wskazał, że punkt pierwszy wyroku znajduje zastosowanie do

szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., to jest od daty wejścia w życie

Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził między innymi, że dopiero od

chwili wejścia w życie Konstytucji RP można mówić o konstytucjonalizacji prawa do

reparacji szkód wyrządzonych bezprawnie przez władzę publiczną oraz

o obowiązku pełnego naprawienia takich szkód zarówno w zakresie szkody

rzeczywistej jak i utraconych korzyści, co znalazło wyraz w art. 77 ust. 1

Konstytucji. Stwierdził, że źródłem szkody jest wadliwa decyzja administracyjna,

a decyzja nadzorcza stwierdzająca jej nieważność lub sprzeczność z prawem

pociąga za sobą skutki ex tunc, co dotyczy także skutków odszkodowawczych.

Skoro jednak przed wejściem w życie Konstytucji RP przepisy art. 160 k.p.a. miały

status lex specialis wobec przepisów kodeksu cywilnego regulujących

odpowiedzialność odszkodowawczą także za szkody wyrządzone przez władzę

publiczną, nie można kwestionować, do dnia 16 października 1997 r.,

konstytucyjności ograniczenia odszkodowania w k.p.a. do damnum emergens.

Dopiero od chwili wejścia w życie Konstytucji RP, zawierającej art. 77 ust. 1, brak

już podstaw do naliczania odszkodowania z wyłączeniem lucrum cessans dla szkód

wyrządzonych wykonywaniem władzy publicznej, także w postaciach określonych

w art. 160 k.p.a. Trybunał wskazał też, że w sprawach toczących się lub tych,

gdzie w ogóle nie wystąpiono jeszcze z powództwem odszkodowawczym, należy

stosować przepisy istniejące w momencie orzekania, a więc uwzględniające fakt

5

częściowej derogacji, z powodu niekonstytucyjności art. 160 § 1 k.p.a., w zakresie

szkód wyrządzonych począwszy od dnia 17 października 1997 r.

Rację ma skarżący, że wykładnia omawianego wyroku Trybunału nasuwa

wątpliwości szczególnie co do interpretacji punktu drugiego. Strona pozwana

prezentując w skardze kasacyjnej swoje stanowisko w tym przedmiocie słusznie

podkreśliła, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na

podstawie art. 160 k.p.a., źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji

administracyjnej, z którą należy łączyć zarówno przesłankę bezprawności jak

i powstanie zobowiązania do naprawienia szkody wynikającej z wydania tej decyzji.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r.

III CZP 99/06 (OSNC 2007/6/79), konieczność wydania decyzji nadzorczej,

stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem decyzji wadliwej, ma jedynie

to znaczenie, że dopiero z chwilą jej uprawomocnienia się powstaje możliwość

żądania naprawienia szkody. Decyzja nadzorcza stanowi zatem prejudykat

umożliwiający dochodzenie odszkodowania. Jak stwierdził Sąd Najwyższy

w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. II CSK 639/07 (nie publ.), dotyczącym sprawy

o identycznym jak w sprawie niniejszej stanie prawnym i zbliżonym stanie

faktycznym - na gruncie art. 160 k.p.a. ustawodawca wyraźnie rozróżnia zdarzenie

powodujące szkodę, moment powstania samego zobowiązania i roszczenia

o odszkodowanie oraz chwilę wymagalności takiego roszczenia, którą jest dzień,

gdy decyzja nadzorcza staje się ostateczna. Wymagalności roszczenia

o naprawienie szkody, która powstała po dniu 17 października 1997 r. nie można

wiązać z chwilą powstania samego zobowiązania do naprawienia szkody, a więc

z chwilą wydania wadliwej decyzji administracyjnej, bowiem wymagalność

roszczenia zarówno w zakresie szkody damnum emergens jak i lucrum cessans

powstaje dopiero w chwili, gdy staje się ostateczna decyzja nadzorcza,

stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem decyzji wadliwej. Dlatego

Sąd Najwyższy w omawianej sprawie II CSK 639/07 uznał, że przepis art. 160 § 1

k.p.a., w brzmieniu nadanym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

23 września 2003 r., a więc obejmujący także odszkodowanie z tytułu utraconych

korzyści, ma zastosowanie również do sytuacji, gdy szkoda z tytułu utraconych

korzyści obejmuje okres po 17 października 1997 r., choć wadliwa decyzja

6

wyrządzająca szkodę została wydana przed wejściem w życie Konstytucji RP,

a decyzja nadzorcza stała się ostateczna po tej dacie.

Podzielając to stanowisko dodać należy, że Trybunał Konstytucyjny

w omawianym wyroku ustanawiając cezurę czasową dopuszczającą dochodzenie

naprawienia szkody także w postaci utraconych korzyści i wskazując prawnie

doniosłe zdarzenie decydujące o tej możliwości, nie odniósł go do żadnych zdarzeń

procesowych ani prawnych wynikających z art. 160 k.p.a., takich jak wydanie

wadliwej decyzji administracyjnej czy ostatecznej decyzji nadzorczej, powstanie

zobowiązania do naprawienia szkody i roszczenia odszkodowawczego,

wymagalność tego roszczenia. Za decydujący uznał skutek materialnoprawny

w postaci powstania szkody w majątku osoby poszkodowanej. W myśl tego wyroku

poszkodowany może w oparciu o art. 160 § 1 k.p.a. dochodzić naprawienia także

szkody z tytułu utraconych korzyści, jeżeli szkoda powstała po dniu 17 października

1997 r. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o powstanie szkody w postaci utraconych

korzyści, bowiem szkoda w postaci straty rzeczywistej zawsze była objęta regulacją

art. 160 k.p.a. Jeżeli zatem szkoda lucrum cessans, wynikająca z wydania wadliwej

decyzji administracyjnej, powstała po dniu wejścia w życie Konstytucji RP,

poszkodowany może żądać jej naprawienia w oparciu o art. 160 § 1 k.p.a.

W świetle omawianego wyroku Trybunału decydująca jest więc data powstania

szkody w postaci utraconych korzyści, a nie jakiekolwiek inne zdarzenia prawne czy

procesowe.

Podobne stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca

2008 r. wydanym w sprawie I CSK 435/07 (nie publ.), dotyczącej stanu faktycznego

i prawnego zbliżonego do sprawy niniejszej, gdy decyzja wadliwa wydana została

przed wejściem w życie Konstytucji RP, decyzja nadzorcza już po tej dacie,

a dochodzonym roszczeniem była szkoda lucrum cessans obejmująca okres po

dniu 17 października 1997 r. W wyroku tym Sąd Najwyższy odniósł się do

pojawiających się w doktrynie poglądów, prezentowanych też przez stronę

pozwaną w skardze kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, w myśl których za

moment powstania szkody w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. uznać należy datę

pojawienia się tzw. pierwszego skutku w postaci uszczerbku w dobrach

poszkodowanego, a zatem, choć jedna przyczyna w postaci wadliwej decyzji

7

administracyjnej może powodować wiele skutków, to powoduje tylko jedną szkodę,

której rozmiary mogą się zwiększać. W świetle tych poglądów istotny jest jedynie

pierwszy skutek, w postaci uszczerbku majątkowego, który powstaje już w chwili

wydania wadliwej decyzji administracyjnej i to jest moment powstania szkody,

w rozumieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Kolejne następstwa

nie powodują już powstania szkody, a jedynie jej zwiększenie. Dlatego w myśl tych

poglądów dla odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 160 § 1 k.p.a.,

obejmującej również utracone korzyści, ma znaczenie jedynie moment wydania

wadliwej decyzji administracyjnej, bowiem wtedy powstaje cała szkoda. Jeżeli ta

decyzja wydana została przed wejściem w życie Konstytucji RP, odszkodowanie

obejmuje jedynie rzeczywistą szkodę, natomiast jeżeli wadliwa decyzja wydana

została po tej dacie, odszkodowanie obejmuje również utracone korzyści.

We wskazanym wyroku z dnia 12 marca 2008 r. Sąd Najwyższy odnosząc

się do tych poglądów stwierdził, że okoliczność, iż jedno zdarzenie (wadliwa

decyzja administracyjna) może wywoływać wiele następstw, nie oznacza, że

powstaje „jedna szkoda”. Wskazał, że możliwe są różne rodzaje szkód, które mogą

powstawać w różnym czasie. Jedne z nich mają charakter szkody jednostkowej,

powstającej już w chwili zdarzenia wywołującego szkodę, inne natomiast, w tym

szkoda obejmująca utracone korzyści będące następstwem pozbawienia

właściciela prawa własności nieruchomości, są związane z utratą przez właściciela

kolejnych należnych mu okresowo świadczeń, możliwych do dochodzenia dopiero

po nadejściu ich wymagalności. W konsekwencji Sąd Najwyższy stwierdził, że nie

jest wyłączona możliwość dochodzenia na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. utraconych

korzyści co do szkód powstałych po dniu 17 października 1997 r. także wtedy, gdy

decyzja administracyjna stanowiąca źródło szkody wydana została przed tą datą.

Stanowisko to należy podzielić wskazując dodatkowo, że nie można mówić

o „jednej szkodzie” w odniesieniu do tak różnych następstw wadliwej decyzji

administracyjnej jak na przykład utrata nieruchomości, stanowiąca jednorazowy

uszczerbek majątkowy powstający już w chwili wydania tej decyzji oraz powstający

okresowo uszczerbek w postaci utraty możliwości wynajęcia lub wydzierżawienia

nieruchomości i pobierania okresowego czynszu. Jedynie ta ostatnia szkoda ma

charakter dynamiczny, może się zwiększać z upływem czasu, ale może także nie

8

powstać od razu w chwili wydania wadliwej decyzji administracyjnej, jeżeli w tym

czasie wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości było z jakichś względów

niedopuszczalne lub niemożliwe, może natomiast powstać dopiero później, gdy

okoliczności zmieniły się i wynajęcie stało się możliwe. Wynikające z wadliwej

decyzji administracyjnej szkody mogą mieć zatem różny charakter i mogą

powstawać w różnym czasie. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

23 września 2003 r. powinien być rozumiany w ten sposób, że w sytuacji gdy

szkoda w postaci utraconych korzyści powstała po wejściu w życie Konstytucji RP,

poszkodowany może na podstawie art.160 § 1 k.p.a. dochodzić odszkodowania

z tego tytułu także wtedy, gdy wadliwa decyzja administracyjna będąca źródłem

szkody została wydana przed tą datą.

Prezentowana przez stronę pozwaną inna wykładnia, dopuszczająca

możliwość dochodzenia odszkodowania lucrum cessans jedynie w wypadku

wydania wadliwej decyzji administracyjnej po dniu 17 października 1997 r., nie tylko

nie znajduje podstaw w brzmieniu omawianego wyroku Trybunału ani w treści art.

160 § 1 k.p.a. nadanej mu tym orzeczeniem, lecz, jak słusznie wskazał Sąd

Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca 2008 r., prowadziłaby do stwierdzenia

wewnętrznej sprzeczności stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok

Trybunału stwierdzający niekonstytucyjność art. 160 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim

nie dopuszcza możliwości dochodzenia odszkodowania za utracone korzyści jeżeli

szkoda powstała po dniu 17 października 1997 r., został bowiem wydany

w sprawie, w której wadliwa decyzja administracyjna zapadła przed wejściem

w życie Konstytucji RP, decyzja nadzorcza po tym dniu, a przedmiotem roszczeń

była szkoda lucrum cessans. Stanowisko Trybunału byłoby zatem niezrozumiałe

i wewnętrzne sprzeczne, gdyby w takim stanie faktycznym stwierdził w punkcie

pierwszym wyroku niekonstytucyjność art. 160 § 1 k.p.a. w zakresie

uniemożliwiającym dochodzenie utraconych korzyści, a w punkcie drugim zawarł

regulację, z której wynikałoby, że powodom w takim stanie faktycznym nie

przysługuje roszczenie o odszkodowanie z tytułu utraconych korzyści. Jakkolwiek

nie jest to argument decydujący dla wykładni dokonanej przez Sąd Najwyższy,

jednak nie jest też bez znaczenia z punktu widzenia wymogu racjonalnego

i spójnego tłumaczenia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

9

Z tych wszystkich względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814

k.p.c.

oddalił skargę kasacyjną, nie podzielając jej zarzutu błędnej wykładni i wadliwego

zastosowania art. 160 § 1 k.p.a. w nowym brzmieniu, do ustalonego stanu

faktycznego. Na wniosek powódki zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną

zasądzono na jej rzecz od strony pozwanej zwrot kosztów postępowania

kasacyjnego na podstawie art. 98 w zw. z art. 108 § 1, art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c.