III SK 7/08

Wyrok z dnia 5 listopada 2008 r.

III SK 7/08

Przedsiębiorca posiadający koncesję na wytwarzanie i wprowadzanie do

obrotu paliw ciekłych nie ma obowiązku uzyskania dodatkowej koncesji na pro-

wadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu i wprowadza-

niu do obrotu nowego paliwa ciekłego w postaci biopaliwa.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy

Kwaśniewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r.

sprawy z powództwa Rafinerii T. SA w T. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji

Energetyki o nałożenie kary pieniężnej, na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w

Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania

kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, dalej jako „pozwany” lub „Prezes URE”

decyzją z dnia 8 września 2006 r. stwierdził, że Rafineria T. SA w T. (powódka) naru-

szyła warunki udzielonej jej koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych w pkt 2.2.5 i

2.2.6, w ten sposób, że w 2006 r. wprowadziła do obrotu na terytorium Rzeczypo-

spolitej Polskiej paliwo ciekłe niespełniające wymagań określonych w rozporządzeniu

Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wymagań jako-

ściowych dla paliw ciekłych (Dz.U. Nr 216, poz. 1825 ze zm., zwanym dalej „rozpo-

rządzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych”) i nałożył na po-

wódkę karę pieniężną w wysokości 1.000.000, 00 zł.

Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dalej

jako „Sąd pierwszej instancji”, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. [...] zmienił zaskar-

2

żoną odwołaniem powódki powyższą decyzję pozwanego w ten sposób, że umorzył

postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji ustalił między innymi, że po-

wódka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu paliw ciekłych

na podstawie koncesji z dnia 28 listopada 1998 r. Zgodnie z postanowieniami pkt

2.2.5 i 2.2.6 koncesji, powódka była zobowiązana do przeprowadzania kontroli jako-

ści wytwarzanych paliw celem sprawdzenia dotrzymywania parametrów jakościo-

wych tych paliw, wynikających z zawartych umów lub norm określonych w obowią-

zujących przepisach oraz zobowiązana jest do sporządzania i każdorazowego wyda-

nia odbiorcy świadectwa wytworzonego paliwa, w szczególności określającego jego

parametry fizyko-chemiczne i potwierdzającego zgodność parametrów jakości tego

paliwa z parametrami wynikającymi z zawartych umów lub z norm określonych w

obowiązujących przepisach. Niesporne jest, że powódka produkowała w okresie od

dnia 14 stycznia 2005 r. biopaliwo olej napędowy bio (B,D,F) z dodatkiem 20% bio-

komponentów. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest dowodów na okoliczność,

że powódka nie przeprowadziła badań wyprodukowanego paliwa w celu sprawdzenia

parametrów jakościowych wynikających z umów lub obowiązujących norm, jak rów-

nież niewydawania przez powódkę odbiorcy paliwa stosownego świadectwa. Sąd

pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut odwołania, że pozwany wadliwe przyjął,

iż z warunków koncesji przewidzianych w pkt 2.2.5 i 2.2.6 wynika obowiązek spełnie-

nia przez produkt on bio 10 wymagań określonych rozporządzeniem w sprawie wy-

magań jakościowych dla paliw ciekłych. Żaden z przepisów tego rozporządzenia nie

zakazuje wytwarzania paliw o określonych parametrach, a jedynie statuuje obowią-

zek bieżącej kontroli ich jakości i wydawania stosownych certyfikatów. Powyższe

warunki koncesji odnoszą się jedynie do zakresu badań a nie uzyskiwanych wyni-

ków, a ponadto zarówno badanie, jak i świadectwo musi odnosić się do parametrów

określonych przepisami jak i umowami. Tych warunków nie należy - zdaniem Sądu

pierwszej instancji - rozszerzać i stosować ich do biopaliw, ponieważ rozporządzenie

w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych dotyczyło jedynie paliw ciekłych,

nie dotyczyło zaś biopaliw. Ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitoro-

wania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz.U. Nr 34, poz. 293

ze zm., zwana dalej „ustawą o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw

ciekłych i biopaliw ciekłych”) rozróżnia paliwa ciekłe i biopaliwa. Rozporządzenie

Ministra Gospodarki z dnia 8 września 2006 r. w sprawie wymagań jakościowych dla

biopaliw ciekłych (Dz.U. Nr 166, poz. 11182) weszło w życie z dniem 3 października

3

2006 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji pozwanego. Żaden z przepisów

ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw

ciekłych nie zawiera zakazu produkcji paliw i biopaliw ciekłych, jeżeli nie spełniają

wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust.

2 lub 5 ust. 3 tej ustawy. Ustawa dopuszcza możliwość wytwarzania paliwa lub bio-

paliwa niespełniającego norm jakościowych określonych w przepisach oraz groma-

dzenia ich w innych miejscach niż stacje zakładowe, w tym także handlu detalicz-

nego i hurtowego, poza terytorium Polski. Nałożenie zatem na powódkę kary nastą-

piło z naruszeniem art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego. Sąd pierwszej in-

stancji zważył, że koncesjonowanie określonej działalności nie narusza zasady swo-

body prowadzenia działalności gospodarczej i oznacza obowiązek podmiotu, które-

mu udzielono koncesji, zgodnego z nią działania. Uprawnienie do kontroli działania

podmiotu na podstawie koncesji może się dokonywać jedynie w oparciu o warunki

koncesji wykładane w sposób ścisły. Podobnie jest z prowadzeniem działalności na

podstawie koncesji. Rozszerzenie działalności może mieć miejsce jedynie przez

zmianę warunków koncesji.

Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. oddalił

apelację pozwanego od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd Apelacyj-

ny ustalił, że powódce udzielona została koncesja w dniu 28 listopada 1998 r., której

przedmiotem jest prowadzenie na własny rachunek działalności gospodarczej pole-

gającej na wytwarzaniu paliw ciekłych: benzyn silnikowych innych niż lotnicze, olejów

napędowych, olejów opałowych w procesie przeróbki ropy naftowej lub procesie

komponowania paliw na bazie zakupionych półproduktów. Działalność koncesjono-

wana ma być prowadzona na zasadach określonych w Prawie energetycznym i

przepisach wykonawczych. W ocenie Sądu Apelacyjnego powódce udzielono konce-

sji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu określo-

nego gatunku i rodzaju paliw ciekłych, w określonych warunkach (z ropy naftowej)

lub z określonych produktów (komponowanie paliw na bazie zakupionych półpro-

duktów). Zgodnie z art. 32 Prawa energetycznego działalność gospodarcza polega-

jąca na wytwarzaniu, magazynowaniu, przesyłaniu i dystrybucji, obrocie paliwami i

energią wymaga koncesji. Ustawodawca wprawdzie wskazał ustawową definicję

wytwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji, obrotu paliwami i energią,

jednakże nie zdefiniował pojęć wytwarzania i magazynowania paliw i energii, chociaż

działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu i magazynowaniu poddał kon-

4

cesjonowaniu. W ocenie Sądu Apelacyjnego, powódce udzielono koncesji na wytwa-

rzanie, które obejmuje także sprzedaż paliw ciekłych. Prawo energetyczne nie defi-

niuje paliwa ciekłego. Czyni to ustawa z dnia 10 stycznia 2003 r. o systemie monito-

rowania i kontroli jakości paliw ciekłych (Dz.U. Nr 17, poz. 154, zwana dalej „ustawą

o systemie monitorowania i kontroli paliw ciekłych”), która w art. 3 przez paliwa ciekłe

rozumie benzyny silnikowe stosowane w określonych przepisem pojazdach i olej na-

pędowy stosowany również w określonych pojazdach samochodowych. W roku 2004

nastąpiło - na podstawie ustawy z dnia 2 października 2003 r. o biokomponentach

stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych (Dz.U. Nr 199, poz. 1934 ze

zm., zwana dalej „ustawą o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i

biopaliwach ciekłych”) - rozszerzenie pojęcia paliwa ciekłe na paliwa ciekłe rozumia-

ne jak wyżej i biopaliwa, o których mowa w tej ustawie. Ustawa o biokomponentach

stosowanych w paliwach, o ciekłych i biopaliwach ciekłych ostatecznie przyjęła po-

dział na paliwa ciekłe (art. 2 pkt 7 lit. a i b) i biopaliwa (art. 2 pkt 8 lit a, b, i c).

W ocenie Sądu Apelacyjnego, powódka uzyskała w 1998 r. koncesję jedynie

na wytwarzanie paliw ciekłych, lecz przed wejściem w życie przepisów odróżniają-

cych paliwa ciekłe od biopaliw. Sąd Apelacyjny zważył, że koncesjonowaniu podlega

tylko taka działalność, która została określona w ustawie i dla prowadzenia której

ustawodawca wymaga jej uzyskania. Zatem koncesja na prowadzenie jednej działal-

ności nie może być w drodze wykładni rozszerzona. Z art. 16 ustawy o biokompo-

nentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych wynika, że ustawo-

dawca uzależnił wytwarzanie i obrót paliwami ciekłymi i biopaliwami od posiadanej

koncesji. Z art. 28 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i biopaliw

ciekłych wynika, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie ob-

rotu paliwami ciekłymi lub biopaliwami, która na podstawie przepisów dotychczaso-

wych nie wymagała uzyskania koncesji, mogą ją wykonywać na dotychczasowych

zasadach do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Re-

gulacji Energetyki, pod warunkiem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na obrót

paliwami ciekłymi lub biopaliwami ciekłymi najpóźniej w terminie 3 miesięcy od dnia

wejścia w życie ustawy.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że

wytwarzanie i obrót biopaliwami jest działalnością objętą koncesją, a konieczność jej

uzyskania rozpoczyna się z datą wejścia w życie przytoczonych wyżej przepisów

ustaw. Ponadto, udzielona w 1998 r. koncesja nie obejmowała uprawnienia do wy-

5

twarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw. Wejście bowiem w życie wskazanych

wyżej przepisów ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i

biopaliwach ciekłych oraz ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i

biopaliw ciekłych z 2004 r. nie pociągało za sobą rozszerzenia udzielonych już kon-

cesji, a przeciwnie wymagało ich uzyskania. Z materiału dowodowego wynika - zda-

niem Sądu Apelacyjnego, że powódka wytwarzała biopaliwo w rozumieniu ustawy o

biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych. Na wy-

twarzanie biopaliwa powódka nie ma koncesji, nie uzyskała jej bowiem zgodnie z

przepisem art. 28 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i biopaliw

ciekłych, ani też na podstawie art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w

paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych w związku z art. 32 Prawa energetycznego.

Materiał dowodowy nie daje podstawy do przyjęcia, że powódka zlekceważyła obo-

wiązki wynikające z koncesji. Okoliczność natomiast, że powódka wytwarzała biopa-

liwo bez koncesji nie daje jednak Prezesowi URE podstaw do wymierzenia kary pie-

niężnej na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa energetycznego.

Pozwany zaskarżył w całości powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego w Warsza-

wie skargą kasacyjną, w której zarzucił naruszenie: 1. art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa

energetycznego w związku z art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w pa-

liwach ciekłych i biopaliwach ciekłych oraz art. 28 ustawy o systemie monitorowania i

kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, poprzez błędne przyjęcie, że

ustawodawca uzależnił wytwarzanie i obrót paliwami od uzyskania koncesji przez

powódkę, a skoro nie posiada ona koncesji na wytwarzanie biopaliw, to Prezes URE

nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12; 2.

art. 233 § 1 k.p.c., poprzez błędne przyjęcie, że w świetle zebranego materiału do-

wodowego powódka wytwarzał biopaliwo bez koncesji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W rozpoznawanej sprawie jest

niesporne, że powódka uzyskała koncesję na podstawie art. 32 ust. 1 Prawa ener-

getycznego, który w dniu udzielenia koncesji miał następujące brzmienie: „uzyskania

koncesji wymaga prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie: 1) wytwarzania

paliw i energii z wyłączeniem: wytwarzania paliw stałych, wytwarzania energii elek-

trycznej w źródłach o mocy poniżej 1 MW, wytwarzania paliw gazowych z gazu płyn-

6

nego, wytwarzania ciepła w źródłach o mocy poniżej 1 MW, 2) magazynowania paliw

gazowych i ciekłych z wyłączeniem: lokalnego magazynowania gazu płynnego w in-

stalacjach o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz magazynowania paliw ciekłych w

obrocie detalicznym, 3) przesyłania i dystrybucji paliw i energii z wyłączeniem: prze-

syłania i dystrybucji paliw gazowych w sieci o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz

dystrybucji ciepła z węzłów grupowych za pomocą instalacji odbiorczych, 4) obrotu

paliwami i energią z wyłączeniem: obrotu paliwami stałymi, obrotu energią elektrycz-

ną za pomocą instalacji o napięciu poniżej 1 kV, będącą własnością odbiorcy, obrotu

paliwami gazowymi, jeżeli roczna wartość obrotu nie przekracza równowartości

25.000 ECU, obrotu detalicznego paliwami ciekłymi.”

Sąd Apelacyjny ustalił, że powódce udzielona została koncesja w dniu 28 lis-

topada 1998 r., której przedmiotem jest prowadzenie na własny rachunek działalno-

ści gospodarczej polegającej na wytwarzaniu paliw ciekłych: benzyn silnikowych in-

nych niż lotnicze, olejów napędowych, olejów opałowych w procesie przeróbki ropy

naftowej lub procesie komponowania paliw na bazie zakupionych półproduktów.

Działalność koncesjonowana ma być prowadzona na zasadach określonych w Pra-

wie energetycznym i przepisach wykonawczych. W ocenie Sądu Apelacyjnego po-

wódce udzielono koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na

wytwarzaniu określonego gatunku i rodzaju paliw ciekłych, w określonych warunkach

(z ropy naftowej) lub z określonych produktów (komponowanie paliw na bazie zaku-

pionych półproduktów). Niesporne jest, że powódka produkowała w okresie od dnia

14 stycznia 2005 r. biopaliwo olej napędowy bio (B,D,F) z dodatkiem 20% biokompo-

nentów.

W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy powódka naruszyła warunki kon-

cesji wprowadzając w 2006 r. do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pa-

liwo ciekłe niespełniające wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospo-

darki i Pracy w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych. Konieczne jest

zatem ustalenie, czy wytwarzane i wprowadzane do obrotu przez powódkę biopaliwo

powinno spełniać wymagania jakościowe określone w powyższym rozporządzeniu.

Prawo energetyczne, na podstawie którego powódka uzyskała koncesję w 1998 r.

nie znało i nie zna pojęcia „biopaliwo” lub „biopaliwo ciekłe”. Posługuje się natomiast

pojęciem „paliwo ciekłe.” Ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości

paliw ciekłych i biopaliw ciekłych odróżnia paliwa ciekłe od biopaliw ciekłych. Zgodnie

z art. 3 ust. 1 pkt 3 paliwa ciekłe to benzyny silnikowe i oleje napędowe zawierające

7

do 5% bioetanolu oraz benzyny silnikowe zawierające do 15% eterów. Natomiast

zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 biopaliwa ciekłe to benzyny i oleje, w których domieszki

bioetanolu lub eterów przekraczają wartości, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 (art.

3 ust. 1 pkt 4), biopaliwa ciekłe: a) benzyny silnikowe zawierające w swoim składzie

powyżej 5 % bioetanolu oraz powyżej 15 % eterów, b) olej napędowy zawierający

powyżej 5 % estrów. Z powyższego wynika, jak trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że

paliwa i biopaliwa są dwoma odrębnymi rodzajami „paliw” ciekłych, zaś jedynym

kryterium odróżniającym jeden rodzaj od drugiego jest poziom „domieszki” biokom-

ponentów. Zgodzić się należy z Sądem Apelacyjnym, że na podstawie ustawy z dnia

2 października 2003 r. o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopa-

liwach ciekłych, nastąpiło rozszerzenie pojęcia paliwa ciekłe na paliwa ciekłe rozu-

miane jak wyżej i biopaliwa, o których mowa w tej ustawie. Ustawa o biokomponen-

tach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych ostatecznie przyjęła

podział na paliwa ciekłe (art. 2 pkt 7 lit a i b) i biopaliwa ciekłe (art. 2 pkt 8 lit a, b, i c).

Można zatem przyjąć, że paliwa ciekłe dzielą się na zwykłe paliwa i biopaliwa.

Koncesja udzielona powódce dotyczy działalności gospodarczej polegającej

na wytwarzaniu i obrocie paliwami ciekłymi. Ponieważ zarówno paliwa ciekłe jak i

biopaliwa ciekłe należą do kategorii paliw ciekłych w rozumieniu Prawa energetycz-

nego, więc należy przyjąć, że koncesja upoważnia powódkę do wytwarzania i wpro-

wadzania do obrotu zarówno paliw ciekłych w rozumieniu art. 3 ust. 1 i pkt 3 ustawy

o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych,

jak i biopaliw ciekłych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. To stanowisko ma

potwierdzenie w ustawowej definicji producenta zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o

biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, zgodnie z

którym jest to przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie

działalności gospodarczej posiadający koncesję na wytwarzanie lub obrót paliwami

ciekłymi wydaną na podstawie przepisów Prawa energetycznego, zajmujący się pro-

dukcją, importem lub komponowaniem i wprowadzaniem do obrotu paliw ciekłych lub

biopaliw ciekłych. Z ustawowej definicji przedsiębiorcy wynika jasno, że koncesja

udzielona na podstawie Prawa energetycznego opiewa na „wytwarzanie lub obrót

paliwami ciekłymi” i upoważnia do produkcji, importu lub komponowania i wprowa-

dzania do obrotu paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych. Ponadto, Minister Rolnictwa w

postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 33/03 stwierdził, że

paliwa ciekłe zawierające biokomponenty nie są nowym rodzajem paliw, a ich doda-

8

wanie od wielu lat jest zgodne z prawem, zarówno w Polsce jak i na świecie. Normy

jakościowe paliw (w tym dopuszczalna zawartość bioetanolu) określone są w nor-

mach PN-EN 228 i PN-EN 590, a paliwa spełniające wymagania jakościowe są bez-

pieczne dla wszystkich typów oraz roczników pojazdów poruszających się po pol-

skich i europejskich drogach.

Do powódki nie ma zastosowania przepis art. 28 ustawy o systemie monitoro-

wania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, który stanowił, że

podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi

lub biopaliwami ciekłymi, która na podstawie dotychczasowych przepisów nie wyma-

gała uzyskania koncesji, mogą ją wykonywać na dotychczasowych zasadach do

czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Regulacji Ener-

getyki, pod warunkiem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami cie-

kłymi lub biopaliwami ciekłymi najpóźniej w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w

życie ustawy. Powódka bowiem wytwarzała i wprowadzała do obrotu paliwo ciekłe

wymagające koncesji i posiadała na taką działalność koncesję (od 14 stycznia 2005

r.) obejmującą także wytwarzane i wprowadzane do obrotu biopaliwa ciekłe.

Powódka nie była też obowiązana, z mocy art. 16 ustawy o biokomponentach

stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, do uzyskania osobnej kon-

cesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu i obrocie

biopaliwami ciekłymi. Powódka posiadała bowiem koncesję na wytwarzanie i obrót

paliwami ciekłymi, którą uzyskała na zasadach określonych w przepisach Prawa

energetycznego, a która obejmuje również biopaliwa ciekłe. Przepis art. 16 tej

ustawy nie dotyczy przedsiębiorstw, które posiadają koncesję na wytwarzanie paliw

ciekłych i obrót tymi paliwami

Obowiązek uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej

określonego rodzaju stanowi, wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji, ogra-

niczenie konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej (wyrok TK z dnia 17

grudnia 2003 r., SK 15/02). W związku z tym przepisy Prawa energetycznego okre-

ślające warunki uzyskania koncesji na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw

ciekłych powinny być wykładane ściśle. Prawo energetyczne nie nakłada na przed-

siębiorcę posiadającego koncesję na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw

ciekłych obowiązku uzyskania dodatkowej koncesji na prowadzenie działalności go-

spodarczej polegającej na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu nowego paliwa

ciekłego w postaci biopaliwa, a - jak wskazano wyżej - powódka posiadała koncesję

9

na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw ciekłych, która obejmowała także

biopaliwa. Przyjęcie, że powódka mimo posiadania takiej koncesji byłaby obowiąza-

na do uzyskania dodatkowej koncesji dotyczącej biopaliw, stanowiłoby niedopusz-

czalne ograniczenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Uzy-

skania takiej koncesji nie przewidują także przepisy innych ustaw, w tym art. 28

ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw

ciekłych i art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i bio-

paliwach ciekłych. Nie można zatem takiego obowiązku konstruować jedynie na pod-

stawie wykładni, gdy obowiązku takiego nie przewidują wyraźne przepisy prawa.

Należy ponadto wskazać, że ograniczanie wolności działalności gospodarczej po-

przez ustanawianie w drodze wykładni obowiązku uzyskania przez podmiot gospo-

darczy posiadający koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych i obrót tymi paliwami

dodatkowej koncesji na wytwarzanie biopaliw ciekłych i obrót tymi paliwami, musia-

łoby być usprawiedliwione istnieniem ważnego interesu publicznego, legitymizujące-

go te ograniczenia. Tymczasem istnienie takiego kwalifikowanego interesu publicz-

nego usprawiedliwiającego nałożenie na podmiot gospodarczy obowiązku uzyskania

dodatkowej koncesji na wytwarzanie i obrót biopaliwami ciekłymi jest w najwyższym

stopniu wątpliwe. Nie chodzi tu w szczególności o ważny interes bezpieczeństwa i

porządku publicznego czy ochronę życia lub zdrowia ludzi.

Wymaganie uzyskania osobnej koncesji na wytwarzanie i obrót biopaliwami

ciekłymi przez przedsiębiorcę, który ma koncesję na wytwarzanie i obrót paliwami

ciekłymi, stoi w sprzeczności z zasadą efektywności prawa wspólnotowego, która

wymaga nie tylko ustanowienia przepisów należycie implementujących dyrektywę

2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie

wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych (Dz.Urz. UE

L 123 z 17 maja 2003 r., s. 42; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t.

31, str. 188), lecz także faktycznego jej urzeczywistnienia w polskim porządku praw-

nym. Nie ma wątpliwości, że niemające oparcia w prawie polskim wymaganie uzy-

skania osobnej koncesji na obrót biopaliwami ciekłymi niewątpliwie stanowi niedo-

puszczalne utrudnienie w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na

wytwarzaniu lub obrocie biopaliwami ciekłymi, a tym samym stanowi przeszkodę w

osiągnięciu rezultatu przewidzianego w dyrektywie. „Zasadniczy cel dyrektywy wy-

nika już z samego jej tytułu, zawierającego zwrot „w sprawie wspierania użycia” bio-

paliw. Poza wątpliwością pozostaje, że w warstwie językowej mamy w dyrektywie do

10

czynienia z promowaniem użycia biopaliw w transporcie. Dyrektywa zawiera w pre-

ambule konstatację, że „większe użycie biopaliw” w transporcie (bez wykluczenia

innych paliw alternatywnych - samochodowego propanu /LPG/ i gazu ziemnego

/CNG/), „jest jednym z narzędzi” zmniejszenia przez Wspólnotę jej zależności od im-

portowanej energii i może wpłynąć na rynek paliw oraz bezpieczeństwo dostaw

energii „na bliską i dalszą przyszłość” (pkt 7). Europejski prawodawca, zdając sobie

sprawę, że „paliwa alternatywne będą mogły dokonać penetracji rynku tylko jeśli

będą szeroko dostępne i konkurencyjne” (pkt 18), wyraźnie zaznaczył, iż optymalna

metoda zwiększenia „udziału biopaliw na rynkach krajowych zależy od dostępności

zasobów i materiałów surowych, od polityki krajowej i polityki Wspólnoty promującej

biopaliwa i od uzgodnień podatkowych, oraz od odpowiedniego zaangażowania

wszystkich zainteresowanych stron”. Podkreślił jednak, że „polityka poszczególnych

krajów promująca użycie biopaliw nie powinna prowadzić do ograniczenia swobod-

nego przepływu paliw”, spełniających zharmonizowane normy ekologiczne zawarte w

przepisach Wspólnoty (pkt 20 i 21). W myśl art. 3 ust. 1 lit. a wskazanej dyrektywy

Państwa Członkowskie - ustanawiając narodowe cele wskaźnikowe - powinny dopil-

nować, by minimalna proporcja biopaliw znalazła się na ich rynkach. Wartość odnie-

sienia dla tych celów, naliczona na podstawie zawartości energii benzyny i oleju na-

pędowego wprowadzanych na ich rynki przed 31 grudnia 2005 r. winna wynosić 2%,

a do 31 grudnia 2010 r. - 5,75% (art. 3 ust. 1 lit. b). Ponadto państwa członkowskie

powinny monitorować efekt użycia biopaliw „w więcej niż pięcioprocentowych mie-

szankach oleju napędowego w pojazdach nieprzystosowanych” oraz „zapewniają, by

opinia publiczna została poinformowana co do dostępności biopaliw i innych paliw

odnawialnych. Dla procentowego udziału biopaliw w mieszankach w pochodnych

olejów mineralnych przekraczającego 5% estru metylowego kwasów tłuszczowych

lub 5% bioetanolu zostają nałożone specjalne oznaczenia w punktach sprzedaży”

(art. 3 ust. 3 i 5)( por. uzasadnienie wyroku TK ).

Należy w związku z tym wskazać, że przepisy powyższej dyrektywy zostały w

pełni wdrożone do polskiego porządku prawnego dopiero ustawą z dnia 25 sierpnia

2006 r. o biokomponentach i paliwach ciekłych (Dz.U. Nr 169, poz. 1199 z dniem 1

stycznia 2007 r. Tymczasem zgodnie z art. 7 tej dyrektywy „Państwa Członkowskie

wprowadzają w życie, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2004 r., przepisy ustawowe, wy-

konawcze i administracyjne, niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy, i nie-

zwłocznie powiadamiają o tym Komisję.” Nawet gdyby przyjąć, że częściowe wdro-

11

żenie tej dyrektywy nastąpiło ustawą o biokomponentach stosowanych w paliwach

ciekłych i biopaliwach ciekłych, to jednakże jest niewątpliwe, że w spornym okresie

od 1 stycznia 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do dnia 8 września

2006 r., minister właściwy do spraw gospodarki nie określił, w drodze rozporządze-

nia, wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, biorąc pod uwagę stan wiedzy

technicznej w tym zakresie wynikający z badań tych paliw, a także doświadczeń w

stosowaniu biopaliw ciekłych, a zatem nie zrealizował konstytucyjnego obowiązku

wykonania upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 3 ustawy o systemie monitorowa-

nia i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych. Rozporządzenie takie

zostało wydane dopiero 8 września 2006 r., i weszło w życie z dniem 3 października

2006 r., a zatem po upływie dwóch i pół lat od wejścia w życie wspomnianej ustawy.

Oznacza to, że po pierwsze - niewykonanie przez ministra właściwego do spraw go-

spodarki obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia zapew-

niającego prawidłowe wykonanie ustawy narusza konstytucyjne zasady funkcjono-

wania demokratycznego państwa prawnego, a tym samym może stanowić delikt

konstytucyjny (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 108/98;

OSNAPiUS 1999 nr 20 poz. 639), po drugie - niewykonanie przez ministra właściwe-

go do spraw gospodarki obowiązku wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 4

ust. 3 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i bio-

paliw ciekłych, stanowiło przeszkodę w realizacji celu określonego w dyrektywie

2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie

wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych.

Z tego względu nie można zgodzić się z poglądem, że w okresie od dnia 1

stycznia 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji powódka nie mogła wytwarzać

i wprowadzać do obrotu biopaliw ciekłych, ponieważ nie obowiązywało w tym okresie

rozporządzenie w sprawie wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, lecz mogła

wytwarzać i wprowadzać do obrotu jedynie paliwa ciekłe spełniające wymagania ja-

kościowe określone rozporządzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw

ciekłych. W sytuacji, gdy obowiązujące w tym czasie ustawodawstwo nie tylko nie

zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw ciekłych, lecz przeciwnie,

„wspiera” tego rodzaju działalność gospodarczą, nie można przyjąć, że z zaniechania

wydania stosownych rozporządzeń wykonawczych, państwo może wywodzić nieko-

rzystne skutki dla przedsiębiorców posiadających koncesję na prowadzenie działal-

ności gospodarczej obejmującej wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw cie-

12

kłych, która obejmuje także biopaliwa ciekłe, polegające na zobowiązywaniu tych

przedsiębiorców do uzyskiwania dodatkowych koncesji na wytwarzanie i wprowa-

dzanie do obrotu biopaliw ciekłych lub na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu

wyłącznie paliw ciekłych spełniających wymagania jakościowe określone rozporzą-

dzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych, co oznacza de facto

zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw ciekłych.

Niewątpliwie jednak powódka wprowadzając do obrotu w 2006 r. nowe paliwo

ciekłe, takie jak biopaliwo ciekłe, była obowiązana do przestrzegania określonych

wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, co wymaga ustaleń faktycznych - od-

nośnie do jakości wprowadzanego do obrotu biopaliwa ciekłego - jak i prawnych -

odnośnie do wymagań jakościowych - których nie określają przepisy rozporządzenia

z 2005 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych; rozporządzenie to nie

ma zastosowania do wytwarzanego i wprowadzonego przez powódkę do obrotu w

2006 r. biopaliwa ciekłego.

Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================