III CZP 116/08

Uchwała z dnia 18 grudnia 2008 r., III CZP 116/08

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)

Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca)

Sędzia SN Dariusz Zawistowski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy Ś.-Z. przeciwko "A.", sp. z o.o.

w R. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu

18 grudnia 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny

we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 września 2008 r.:

„Czy podjęta w trybie art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) decyzja

właściwego organu ustalająca dodatkową opłatę roczną, obciążającą użytkownika

wieczystego z powodu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości,

stanowi źródło cywilnoprawnej powinności świadczenia ze strony użytkownika

wieczystego w ramach nawiązanego stosunku użytkowania wieczystego

nieruchomości?”

podjął uchwałę:

W sprawie z powództwa gminy o zapłatę kwoty z tytułu dodatkowej

opłaty rocznej ustalonej decyzją podjętą na podstawie art. 63 ustawy z dnia 21

sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r.

Nr 261, poz. 2603 ze zm.) droga sądowa jest niedopuszczalna.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze odrzucił pozew Gminy Ś.-Z. o zapłatę kwoty

32901 zł tytułem dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości

oddanej w użytkowanie wieczyste. Wskazał, że opłata ta została ustalona w drodze

aktu władczego – dwóch decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 63

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:

Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: "u.g.n."), oraz że ma ona

charakter sankcji. W konsekwencji uznał, że decyzja Gminy o jej ustaleniu nie

kreuje zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, którego strony miałyby

równy status, a ponadto że brak odesłania na drogę postępowania cywilnego

przesądza niedopuszczalność drogi sądowej.

Przy rozpoznawaniu zażalenia powodowej Gminy powstało przedstawione

przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu zagadnienie prawne budzące poważne

wątpliwości o treści przytoczonej na wstępie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego dał

wyraz ugruntowanej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego uwzględniającej

konstytucyjne prawo do sądu, jak też wynikającego stąd szerokiego pojmowania

spraw cywilnych, otwierającego drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Aprobował stanowisko, że decyzja administracyjna może być źródłem stosunku

cywilnoprawnego, niemniej powziął wątpliwość, czy orzeczone w trybie

administracyjnym świadczenia na rzecz organu administracji publicznej, nadające

się z natury rzeczy do egzekucji administracyjnej, mogą być dochodzone, np. w

razie zwłoki czy odmowy spełnienia świadczenia, na drodze postępowania przed

sądem powszechnym.

Trzeba zauważyć, że zasadniczo użytkownik wieczysty z tytułu oddania mu

nieruchomości w wieczyste użytkowanie płaci, spełniając swoje typowe

świadczenie, opłatę roczną (art. 77 ust. 1 u.g.n., art. 238 k.c.). Odrębnie natomiast,

w sposób szczególny, postanowił ustawodawca w ustawie o gospodarce

nieruchomościami, że w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania

nieruchomości gruntowej oddanej w wieczyste użytkowanie mogą być ustalone

dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego niezależnie od opłat

z tytułu użytkowania wieczystego (art. 63 ust. 2). Postanowiono przy tym, że opłaty

takie ustala właściwy organ w drodze decyzji (art. 63 ust. 4). Zachodzi więc tu

kumulacja (potencjalna) zwykłych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego,

wynikających z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, i dodatkowych

opłat rocznych orzekanych w drodze decyzji z powodu niedotrzymywania

ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości.

Nasuwa się wątpliwość, czy te opłaty dodatkowe są występującym w ramach

nawiązanego cywilnoprawnego stosunku użytkowania wieczystego dodatkowym

(dodanym) świadczeniem użytkownika, a przy tym decyzja o ich wymierzeniu

stanowi cywilnoprawne źródło roszczenia o zapłatę, dochodzonego na drodze

sądowej, czy też podjęcie decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej stanowi

wymierzenie szczególnej kary finansowej, podlegającej wyegzekwowaniu w trybie

postępowania egzekucyjnego w administracji.

Przeciwko cywilnoprawnemu charakterowi roszczenia przemawia okoliczność,

że opłata dodatkowa roczna oparta na art. 63 ust. 1 u.g.n. stanowi swoistą sankcję

typu finansowego dotykającą użytkownika wieczystego. Decyzja administracyjna o

jej nałożeniu ma charakter uznaniowy, gmina zatem uzyskuje pozycję podmiotu

działającego z mocy swej władzy zwierzchniej. Wprawdzie użytkowanie wieczyste

jest instytucją prawa cywilnego (art. 232-243 k.c.) i taki charakter ma w obecnym

stanie prawnym opłata za użytkowanie wieczyste, niemniej jednak forma decyzji

administracyjnej nakładającej sankcję w postaci opłaty dodatkowej i brak odesłania

na grunt postępowania przed sądem powszechnym dla kwestionowania faktu

nałożenia lub sposobu naliczenia tej opłaty, wykluczają przyjęcie jej

cywilnoprawnego charakteru. Inaczej mówiąc, wybór przez ustawodawcę władczej

formy działania określonej w art. 63 ust. 4 u.g.n. i brak odesłania na drogę

postępowania cywilnego przesądza brak sprawy cywilnej w tym zakresie, a tym

samym niedopuszczalność drogi sądowej.

Na decyzję nakładającą opłatę dodatkową przysługuje – po wyczerpaniu drogi

zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego – skarga do wojewódzkiego

sądu administracyjnego. Zaskarżalność decyzji do tego sądu i następnie do

Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że do jej kontroli właściwa jest droga

sądowoadministracyjna.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie (art. 390

k.p.c.).