III SK 17/08

Wyrok z dnia 7 stycznia 2009 r.

III SK 17/08

Gmina nie jest przedsiębiorcą na rynku właściwym wywozu i składowa-

nia odpadów komunalnych, podlegającym kontroli Prezesa Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów w zakresie decyzji administracyjnych burmistrza

będących zezwoleniami na wykonywanie usług odbioru odpadów komunalnych

oraz w zakresie działalności przedsiębiorstwa, któremu powierzyła prowadze-

nie gminnego wysypiska odpadów.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący), Sędziowie SN:

Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Herbert Szurgacz.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r.

sprawy z powództwa Miasta i Gminy O. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Kon-

kurencji i Konsumentów o ochronę konkurencji, na skutek skargi kasacyjnej strony

pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r. [...]

o d d a l i ł skargę kasacyjną.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia z 13 lutego 2006 r. [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów uznał działania Miasta i Gminy O. za praktykę ograniczającą konku-

rencję, polegającą na nadużywaniu przez Gminę pozycji dominującej na lokalnym

rynku organizowania usług wywozu i składowania odpadów komunalnych na terenie

Miasta i Gminy O., przez: narzucanie przedsiębiorcom świadczącym usługi odbioru

odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy O. do-

wolnych i rażąco krótkich terminów obowiązywania zezwoleń na wykonywanie tej

działalności oraz odmawianie niektórym z tych przedsiębiorców dostępu do gminne-

go wysypiska odpadów w U., przeciwdziałając tym samym ukształtowaniu się warun-

ków niezbędnych do rozwoju konkurencji na rynku odbioru odpadów komunalnych od

właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy O., co stanowi naruszenie art. 8

2

ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i nakazał zaniechania jej

stosowania; w pkt 2 decyzji nie stwierdził stosowania przez Gminę praktyki ograni-

czającej konkurencję polegającej na podziale rynków według kryteriów terytorialnych;

w pkt 3 decyzji nałożył na Gminę karę pieniężną w wysokości 23.882 zł; w pkt 4 ob-

ciążył Gminę kwotą 70 zł tytułem kosztów postępowania antymonopolowego.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. Sąd Okręgowy-Sąd Ochrony Konkurencji

i Konsumentów w Warszawie oddalił odwołanie Miasta i Gminy O. od powyższej de-

cyzji Prezesa UOKiK podzielając zawarte w niej ustalenia faktyczne oraz ich ocenę

prawną. Na skutek apelacji Miasta i Gminy O. wyrokiem z dnia 26 września 2007 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie na podstawie art. 386 § 1 k.p.c. zmienił powyższy wy-

rok Sądu Okręgowego w całości i uchylił decyzję Prezesa UOKiK z dnia 13 lutego

2006 r. w zakresie punktów 1, 3 i 4.

Sąd drugiej instancji uznał, że wydawanie zezwoleń na prowadzenie działal-

ności na rynku zbierania i transportu oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów na-

leży do działań ze sfery publicznoprawnej podejmowanych w ramach imperium przy-

sługującego organom gminy. Podstawą działań gminy w tym zakresie są przepisy

art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin-

nym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1

pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w

gminach (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Utrzymanie czy-

stości i porządku na terenie gminy należy do jej zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 3

ustawy o samorządzie gminnym). Świadczenie tego rodzaju usług przez inne pod-

mioty niż gminne jednostki organizacyjne, wymaga uzyskania zezwolenia, które wy-

dawane jest w postaci decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza, prezydenta

miasta) właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 1 i ust. 6

ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Konieczność uzyskania ze-

zwolenia na prowadzenie działalności na rynku zbierania i transportu oraz odzysku i

unieszkodliwiania odpadów jest wynikającą z ustawy formą ograniczenia wolności

prowadzenia działalności gospodarczej. Z woli ustawodawcy swoboda działalności

gospodarczej w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach została podda-

na ograniczeniu w drodze publicznoprawnej reglamentacji, którą realizuje w ramach

„imperium” organ gminy, uprawniony i zarazem zobowiązany do wydania zezwolenia

(w tym do określenia terminu jego ważności oraz innych elementów wymienionych w

art. 9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) wydawanego na

3

zasadzie uznania administracyjnego. Brak jest natomiast przepisu prawa, który ogra-

niczałby ustrojowe prawo właściwego organu do zgodnego z jego funkcją, ukształto-

wania przedmiotowej kwestii aktem administracyjnym. Dlatego też decyzja admini-

stracyjna, o której mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o

utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podlega weryfikacji w trybie instancji

administracyjnych. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że organ

gminy z powodu wydania decyzji w przedmiocie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy o

utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może być z tego powodu adresatem

decyzji Prezesa UOKiK odnoszącej się do praktyki ograniczającej konkurencję i na-

kazującej zaniechania jej stosowania. Organ gminy wydając w ramach swojego im-

perium zezwolenia na prowadzenie działalności na rynku zbierania i transportu oraz

odzysku i unieszkodliwiania odpadów nie jest podmiotem w „grze rynkowej” w rozu-

mieniu art. 4 pkt 1a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i kon-

sumentów. Decyzji administracyjnej, która jest przejawem władczych kompetencji

organu, nie można traktować jako świadczenia lub organizowania usług użyteczności

publicznej w powyższym zakresie.

Sąd drugiej instancji uznał ponadto, że Gmina nie jest właściwym adresatem

decyzji Prezesa UOKiK w części dotyczącej utrudnień (odmowy) z jakimi niektórzy

przedsiębiorcy spotykali się w zakresie dostępu do gminnego wysypiska odpadów w

U. Administratorem tego wysypiska jest bowiem Przedsiębiorstwo Gospodarki Ko-

munalnej i Mieszkaniowej Spółka z o. o. w O. Pomimo tego że jest to forma prowa-

dzenia przez Miasto i Gminę O. gospodarki komunalnej, to jednak podmiot ten jest

wyposażony w odrębną od Miasta i Gminy osobowość prawną. Odmowa wyrażenia

zgody na odbiór odpadów komunalnych od niektórych przedsiębiorców prowadzą-

cych działalność w tym sektorze usług na terenie O. pochodziła od PGK Spółki z o.

o. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przed-

siębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności na

rynku zbierania i transportu odpadów komunalnych obowiązany jest przedstawić,

wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia miejsce odzysku i unieszkodliwiania od-

padów. Udokumentowanie tego może odbyć się przez okazanie umowy z podmiotem

prowadzącym działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania ·odpadów komu-

nalnych lub co najmniej przez okazanie przyrzeczenia zawarcia takiej umowy. Wo-

bec tego, według Sądu drugiej instancji, adresatem badania zachowań pod kątem

podejmowania działań ograniczających konkurencję - przez utrudnianie dostępu do

4

wysypiska w U. - na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konku-

rencji i konsumentów, powinien być podmiot odmawiający zawarcia umowy, której

przedmiotem miałby być odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Sądu Apelacyjnego

pozwany Prezes UOKiK powołując obie podstawy określone w art. 3383

k.p.c. wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyj-

nemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach procesu za

wszystkie instancje. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa

materialnego zarzucono: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1

ppkt a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przez uznanie, że działania

gmin, podejmowane w zakresie przysługującego gminom imperium i wywołujące

antykonkurencyjne skutki na danym rynku właściwym, nie podlegają kontroli Prezesa

UOKiK; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji

i konsumentów, będące skutkiem przyjęcia interpretacji, zgodnie z którą gminy po-

siadają prawo do dowolnego kształtowania lokalnego rynku organizowania usług

wywozu i składowania odpadów komunalnych na terenie Miasta i Gminy O. i przyję-

cie, że wydawanie przez Miasto i Gminę O. krótkotrwałych zezwoleń na zbiórkę i

wywóz odpadów komunalnych, oznaczających uniemożliwienie podjęcia podmiotom

niezwiązanym z Gminą skutecznej konkurencji z podmiotem zależnym od Gminy, nie

stanowi praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na przeciwdziałaniu

ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji.

W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa procesowego

zarzucono naruszenie art. 233 § 1 k.p.c., przez przekroczenie zasady swobodnej

oceny dowodów i pominięcie przeprowadzenia dowodu z dokumentu datowanego na

dzień 26 listopada 2003 r. sporządzonego przez PGKiM, w którym PGKiM uzasadnia

odmowę wyrażenia zgody na dostarczanie przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalno

- Transportowych „V.” w P. odpadów na wysypisko w U., stanowiskiem Burmistrza O.

W ocenie skarżącego powyższy dokument wskazuje na to kto podejmuje decyzje w

sprawie wysypiska śmieci w U. Z uwagi na to, że strona powodowa jest w stosunku

do PGKiM podmiotem dominującym (art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i

konsumentów) można przyjąć, że to Gmina jest podmiotem, który faktycznie odma-

wia zawarcia umów odbioru odpadów przez wysypisko w U.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

5

Stan faktyczny - to dwie sytuacje, które Prezes UOKiK zakwalifikował w swej

decyzji jako praktykę Miasta i Gminy O. ograniczającą konkurencję i które następnie

stały się podstawą zakwestionowanej rozpatrywaną skargą kasacyjną oceny prawnej

wyroku Sądu drugiej instancji - są wiążaco ustalone w zaskarżonym wyroku (por. art.

39813

§ 1 k.p.c.) i nie były one zresztą przedmiotem sporu.

Pierwsza z tych sytuacji faktycznych, w skrócie ograniczonym do rzeczy naj-

ważniejszych, odnosi się do określonych decyzji administracyjnych podejmowanych

w pierwszej instancji przez Burmistrza Miasta i Gminy O., decyzji będących zezwole-

niem dla określonych przedsiębiorców na wykonywanie usług odbioru odpadów ko-

munalnych na terenie Miasta i Gminy O. Według Prezesa UOKiK decyzje te określały

dowolnie i rażąco krótko zakresy czasowe udzielanych poszczególnych zezwoleń.

Druga sytuacja dotyczy odmawiania niektórym z przedsiębiorców „dostępu” do gmin-

nego wysypiska odpadów w U. Fakty owych odmów dokonywane były przez „admini-

stratora” wysypiska - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej

Spółkę z o.o. w O. jednakże według Prezesa UOKiK „inspiratorem” tych odmów była

Gmina będąca właścicielem wysypiska. Istotę z kolei kwestionowanej w skardze ka-

sacyjnej oceny prawnej zaskarżonego wyroku stanowi stwierdzenie braku podstawy

prawnej do przypisania Miastu i Gminie O. odpowiedzialności za obie powyższe sy-

tuacje, tej odpowiedzialności, która wynika ze wskazanych w skardze przepisów

ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

W odniesieniu do pierwszej sytuacji Sąd stwierdził, w najogólniejszym ujęciu,

że nie podlega ona kwalifikacji według ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów

bo jest to, wykonywanie władzy administracyjnej (imperium) przez właściwy do tego

organ (Burmistrza) podlegający stosownej do tego instancyjnej procedurze weryfika-

cji. Z kolei druga sytuacja rozgrywa się pomiędzy zainteresowanymi gospodarczym

korzystaniem z wysypiska w U. przedsiębiorstwami a określoną Spółką administrują-

cą tym wysypiskiem; relacje między tymi podmiotami określają wystarczający krąg

przedsiębiorców uczestniczących w przedmiotowym rynku. Miasto i Gmina O. nie

może natomiast zastępować odpowiedzialności przedsiębiorcy bezpośrednio działa-

jącego.

W powyższym ujęciu podstaw zaskarżonego wyroku - z uogólnieniem nieco

schematycznym ustalonych okoliczności - zostały wyrażone istotne aspekty

wynikającego ze skargi zagadnienia prawnego dotyczącego relacji (właściwości)

6

Prezesa UOKiK w sprawach wywołujących skutki na rynku właściwym, indywidual-

nych decyzji administracyjnych. W zakresie pierwszej z wyróżnionych wyżej sytuacji

należy podkreślić, że kompetencja Prezes UOKiK została w sprawie zrealizowana

wobec Miasta i Gminy O. wyłącznie ze względu na decyzje administracyjne jej Bur-

mistrza. Chodziło o decyzyjne rozstrzyganie o wydaniu zezwolenia na prowadzenie

przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od

właścicieli nieruchomości, określone w art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o

utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wprowa-

dzono wymaganie zezwolenia na prowadzenie tej działalności, a w dalszych czę-

ściach przepisu określone są warunki i tryb uzyskiwania tych zezwoleń, które udziela

określony organ w „drodze decyzji”, w tym burmistrz właściwy ze względu na miejsce

świadczenia usług (por. art. 7 ust. 6 tej ustawy). Ponieważ są to decyzje administra-

cyjne w sprawach indywidualnych, to podlegają one procedurze dwuinstancyjnego

postępowania administracyjnego z możliwością kontroli ich zgodności z prawem

przez właściwy sąd administracyjny. Organ podejmujący taką decyzję administra-

cyjną korzysta ze wszystkich przewidzianych w Kodeksie postępowania administra-

cyjnego atrybutów organu administracji (w tym wypadku administracji samorządo-

wej), w szczególności atrybutu niezależności (por. art. 1 pkt 1, art. 5 § 1 pkt 3, art. 15

i art. 16 § 2 k.p.a.). Burmistrz rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu samo-

rządowej administracji publicznej ma pozycję samodzielną wobec jednostki samo-

rządu terytorialnego. Nie ma podstaw przedstawione w skardze kasacyjnej stanowi-

sko o konsekwencjach wobec Miasta i Gminy O. decyzji administracyjnych podej-

mowanych z pozycji organu administracyjnego przez Burmistrza. Nie może tu działać

zasada reprezentacji, bo Burmistrz w tych sprawach nie jest organem działającym w

imieniu Miasta i Gminy O.

Podzielając ocenę prawną zaskarżonego wyroku należy zaakcentować tę kon-

sekwencję ustalonej sytuacji, która dotyczy Miasta i Gminy O. jako podmiotu (przed-

siębiorcy) bezpodstawnie przez Prezesa UOKiK obciążonego skutkami decyzji admi-

nistracyjnych organu administracji publicznej. Nie ma adekwatnego przełożenia po-

między właściwością Burmistrza jako organu administracji publicznej a Miastem i

Gminą O. w zakresie kształtowania - kwestionowanych w decyzji Prezesa UOKiK -

warunków i terminów udzielanych zezwoleń. Nie jest w tym zakresie przekonujący

argument skarżącego, że z analizy poszczególnych decyzji administracyjnych w

sprawie zezwoleń można wysnuć wnioski co do „polityki udzielania zezwoleń”. Tę

7

ostatnią bowiem enigmatyczną sytuację skarżący opiera również wyłącznie na indy-

widualnych aktach organu administracji publicznej.

Rację ma Sąd drugiej instancji stwierdzając, że w ustalonych okolicznościach

sprawy Miasto i Gmina O. nie występowało na ustalonym rynku właściwym w pozycji

przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o

ochronie konkurencji i konsumentów. Po pierwsze, o czym już była mowa, to nie

Miasto i Gmina O. podejmowało lub jest odpowiedzialne za indywidualne decyzje

administracyjne właściwego w sprawach zezwoleń organu. Po drugie, Miasto i

Gmina O. wykonywało zadania własne w zakresie między innymi wysypisk oraz

unieszkodliwienia odpadów komunalnych (por. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8

marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w ten sposób, że powierzyło realizację tych

zadań innemu podmiotowi prawnemu - będącemu spółką handlową z ograniczoną

odpowiedzialnością - Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

Taki sposób realizacji zadań Gminy jest przewidziany w ustawie z dnia 13 września

1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1

tej ustawy gminy „tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem

czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez

tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych”. W ustalonym w sprawie stanie

faktycznym Miasto i Gmina O. realizowało swoje zadania w przedmiotowym zakresie

przez zlecenie ich wykonywania odrębnemu podmiotowi. Nie powoduje to zdjęcia z

Miasta i Gminy odpowiedzialności za zadanie własne określone w ustawie (por. art. 3

ust. 1 powołanej ustawy), natomiast na pewno spowodowało określoną sytuację na

ustalonym rynku, na którym to nie Miasto i Gmina O. prowadziło działalność gospo-

darczą jako przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i

konsumentów - bo tę działalność prowadziło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunal-

nej i Mieszkaniowej. Z powyższych przyczyn bezzasadna jest pierwsza podstawa

skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest także jedyny zarzut drugiej podstawy dotyczący naruszenia

art. 233 § 1 k.p.c. Ocena dowodów - stosownie do art. 3983

§ 3 k.p.c. - nie może

stanowić podstawy skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 233 §

1 k.p.c. podniesiono nieodpowiednią do tak skonstruowanego zarzutu kwestię nieroz-

ważenia przez Sąd drugiej instancji tego, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunal-

nej i Mieszkaniowej w określonym incydencie odmowy na korzystanie z wysypiska w

U. powołało się na stanowisko Burmistrza reprezentującego w tym wypadku Gminę.

8

W związku z powyższą argumentacją zarzutu należy stwierdzić, że powołany w ten

sposób fakt określonego wpływania na decyzje gospodarcze działającego na rynku

właściwym przedsiębiorstwa nie powodował nieodpowiedzialności tego przedsiębior-

stwa za jego decyzje gospodarcze. Spółka prawa handlowego będąca odrębnym

podmiotem stosunków prawnych na rynku odpowiada za wykonywane czynności

prawne. W stanie faktycznym poddanym osądowi w sprawie odmowa dostępu do

gminnego wysypiska nie została podjęta przez Gminę, została natomiast podjęta

przez działające na rynku przedsiębiorstwo, któremu Gmina zleciła wykonywanie

między innymi zadania w zakresie „administrowania” przedmiotowym wysypiskiem.

Stwierdzając bezzasadność podstaw skargi kasacyjnej Sąd Najwyższy orzekł

w myśl art. 39814

k.p.c.

========================================