I CNP 97/08

Sygn. akt I CNP 97/08

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 18 lutego 2009 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Irena Gromska-Szuster

SSN Hubert Wrzeszcz

w sprawie ze skargi K.S., A.K. i M.N.

o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego

w P. z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt [...],

wydanego w sprawie z powództwa K.S. i J.N.

przeciwko Gminie P.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 18 lutego 2009 r.,

oddala skargę.

2

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy w P. wyrokiem wstępnym z dnia 26 kwietnia 2006 r. uznał

roszczenie J.N. i K.S. skierowane przeciwko Gminie P. za usprawiedliwione, co do

zasady.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w oparciu o następujące ustalenia

faktyczne poczynione przez Sąd Rejonowy:

W 1994 r. została zawarta ugoda pomiędzy inwestorem zastępczym Zarządu

Miasta P. a W.S., zgodnie z którą przewidziano wykup działki nr 7/1 stanowiącej

własność W.S., na cele poszerzenia ulicy. Wysokość odszkodowania określono na

120.886.500 st. zł, które obejmowało wartość nasadzeń roślinnych, naniesień

budowlanych, przeniesienia ogrodzenia i gruntu. Decyzją z 31 maja 1994 r.

Prezydent Miasta zatwierdził, m.in., projekt podziału nieruchomości położonej w

przy ul. G., oznaczony w ewidencji gruntów numerem 7, o powierzchni 0,7543 ha,

polegający na wydzieleniu działki nr 7/1 o pow. 0,0773 ha. W wykonaniu ugody

zawarta została umowa sprzedaży w dniu 21 marca 1995 r. zgodnie z którą Gmina

nabyła od W.S. własność wydzielonej działki za kwotę 12.088,60 zł. Gmina nie

zleciła wytyczenia granicy w terenie, ogrodzenie na tę granice również nie zostało

przeniesione. Spadek po W.S. zmarłej 14 stycznia 2000 r. nabyła córka J.N. i wnuk

K.S. W dniu 10 maja 2002 r. wydana została decyzja administracyjna dla

Miejskiego Zarządu Dróg - jednostki budżetowej, zatwierdzająca projekt budowlany

i o wydaniu pozwolenia na budowę, co do modernizacji ulicy G. Następnie

pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz Gminy.

Przedmiotem działalności spółki z o.o. H. jest, m.in., budownictwo. W dniu

16 października 2002 r. zawarta została umowa pomiędzy Miastem, jako

zamawiającym, a spółką H., jako wykonawcą, zgodnie z którą wykonawca

zobowiązał się do wykonania zgodnie z ofertą, dokumentacją techniczną i

harmonogramem rzeczowo-finansowym robót na rzecz zamawiającego inwestycji

p.n. Modernizacja ulicy G. II etap. Zgodnie z umową do obowiązków wykonawcy

należało zapewnienie kompleksowej obsługi geodezyjnej, usunięcia ewentualnych

szkód powstałych w trakcie realizacji przedmiotu umowy leżących po stronie

wykonawcy. Do obowiązków zamawiającego należało przekazanie placu budowy

3

wykonawcy i zapewnienie nadzoru inwestorskiego. W dniu 23 października 2002 r.

dokonano przekazania placu budowy, określono lokalizację zaplecza budowy,

miejsce składowania płyt miał wskazać Miejski Zarząd Dróg, wysypisko ziemi miało

znajdować się na terenie strzelnicy, projekt organizacji ruchu miał opracować

i uzgodnić wykonawca. Podczas trwających prac drogowych w kwietniu i maju

2003 r. została zajęta przez pracowników wykonawcy część działki 7/2 po

uprzednim zdjęciu ogrodzenia na działce 7/1. Na działce powodów składowane były

materiały budowlane, poruszał się ciężki sprzęt, powodując koleiny i zniszczenie

części naniesień zielonych. W wyniku zgłoszenia przez powodów żądań

odszkodowawczych, spółka H. zaproponowała powodom podpisanie umowy o

czasowym zajęciu ich działki za wynagrodzeniem 1000 zł. Powodowie nie wyrazili

na to zgody.

W ocenie Sądu Rejonowego roszczenie wobec Gminy jest usprawiedliwione

w myśl art. 417 k.c., natomiast nie ma zastosowania do odpowiedzialności jednostki

samorządu terytorialnego przepis art. 429 k.c.

Rozpoznając apelację pozwanej Gminy Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia

30.08.2006 r. zmienił zaskarżone orzeczenie i powództwo oddalił. Sąd ten wskazał,

że skoro zdarzenie wywołujące szkodę miało miejsce przed 1.09.2004 r., to

zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2006 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz

niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) podstawą materialną

odpowiedzialności pozwanej Gminy jest art. 4201

k.c. Konstrukcja tego przepisu

była podobna do obowiązującego wówczas przepisu art. 417 k.c., stanowiącego

o odpowiedzialności Skarbu Państwa. Nie oznacza to jednak, że orzecznictwo

Sądu Najwyższego dotyczące art. 417 k.c. przez analogię należy zawsze stosować

do art. 4201

k.c. Sąd l instancji powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego

o braku zastosowania art. 429 k.c. do odpowiedzialności Skarbu Państwa.

Zauważyć tu należy, że Skarb Państwa jest szczególnym podmiotem prawa, który -

w stanie prawnym obowiązującym poprzednio - odpowiadał (odmiennie niż

jednostki samorządu terytorialnego) także na zasadzie słuszności (art. 419 k.c.),

dlatego też powołane przez Sąd l instancji orzeczenie Sądu Najwyższego, które de

facto rozszerza odpowiedzialność Skarbu Państwa, nie powinno być stosowane

automatycznie w stosunku do innych podmiotów.

4

W rozpoznawanej sprawie spółka H. nie działała w imieniu Gminy jako jej

pełnomocnik, ani na jej zlecenie, ale w swoim własnym imieniu, bowiem łączyła ją z

Gminą umowa o roboty budowlane, a nie umowa zlecenia. Brak jest więc podstaw

do przyjęcia odpowiedzialności Gminy za szkodę wyrządzoną przez spółkę,

bowiem stosownie do art. 429 k.c. Gmina powierzyła wykonanie czynności

podmiotowi, który w zakresie swej działalności zawodowej trudni się

wykonywaniem takich czynności.

Powodowie wnieśli skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem

prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia 30.08.2006 r. Jako podstawy

skargi wskazali naruszenie art. 4201

k.c. i art. 429 k.c. przez przyjęcie, że za

działania w ramach imerium pozwana Gmina odpowiadała do dnia 1.09.2004 r. na

podstawie art. 4201

k.c., natomiast za działania w ramach dominium – na podstawie

art. 429 k.c. Nadto zarzucano naruszenie art. 227 i 233 § 1 k.p.c. przez

nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność zmniejszenia

wartości rynkowej działki powodów. Wskazując na powyższe powodowie domagali

się stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego

w P. z dnia 30.08.2006 r.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wstępnie należy zauważyć, że przepisy konstytuujące skargę o stwierdzenie

niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie określają bliżej, co oznacza

owa „niezgodność z prawem”. Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie, gdyż

niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia, to nie tylko stwierdzenie jego

bezprawności, lecz w istocie stwierdzenie tej bezprawności nie może nastąpić bez

sięgnięcia do istoty władzy sądowniczej, tj. orzekania w warunkach niezawisłości,

w sposób bezstronny, zależny nie tylko od obowiązujących ustaw, ale także od

„głosu sumienia” sędziego oraz jego swobody w ocenie prawa i faktów

stanowiących podłoże sporu. Uzasadnione jest więc, aby w odniesieniu do

działalności jurysdykcyjnej sądu jako organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1

Konstytucji), sformułować autonomiczne pojęcie bezprawności. W orzecznictwie

Sądu Najwyższego ugruntowało się stanowisko, że orzeczenie niezgodne

z prawem w rozumieniu art. 4241

§ 2 k.p.c. w związku z art. 4171

§ 2 k.c. to takie

orzeczenie, które jest niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i nie podlegającymi

5

różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo

zostało wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego

zastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębokiej analizy

prawniczej. Oznacza to, że niezgodność z prawem powodująca odpowiedzialność

odszkodowawczą Skarbu Państwa musi mieć charakter kwalifikowany, elementarny

i oczywisty, tylko bowiem w takim przypadku orzeczeniu sądu można przypisać

cechy bezprawności (por. wyrok z dnia 31 marca 2006 r. IV CNP 25/05 OSNC

2007, nr 1, poz. 17; wyrok z dnia 7 lipca 2006 r. I CNP 33/06, OSNC 2007, nr 2,

poz. 35; wyrok z dnia 21 lutego 2007 r. I CNP 71/06, niepublik.).

Powstaje więc pytanie, czy kwestionowane skargą prawomocne orzeczenie

Sądu Okręgowego w P. z dnia 30.08.2006 r. spełnia te cechy i może być

zakwalifikowane do orzeczeń niezgodnych z prawem w rozumieniu art. 4241

§ 2

k.p.c. w związku z art. 4171

§ 2 k.c. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się

do udzielenia odpowiedzi na pytanie: według jakich reguł kształtowała się

odpowiedzialność odszkodowawcza jednostki samorządu terytorialnego, jeśli

zdarzenie wyrządzające szkodę zaistniało przed 1.09.2004 r., jak to nastąpiło

w niniejszej sprawie. Nie ulega żadnej watpliwosci, że zgodnie z art. 5 ustawy

z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych

ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) w sprawie znajduje zastosowanie art. 4201

k.c.

wprowadzony do kodeksu cywilnego ustawy z dnia 23.08.1996 r. (Dz.U. Nr 114,

poz. 542). Na podstawie tego przepisu jednostka samorządu terytorialnego oraz

komunalna osoba prawna ponosiły odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez

funkcjonariuszy jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu

powierzonych im czynności. Zgodnie przyjmowano, że przepisy art. 4201

i art. 4202

k.c. cechuje normatywna samodzielność. Rzecz sprowadzała się do tego, czy

przyjęty przez Sąd Najwyższy w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej z dnia

15.II.1971 r. III CZP 33/70 (OSNCP 1971, nr 4, poz. 59) model odpowiedzialności

deliktowej Skarbu Państwa, mógł znaleźć zastosowanie także na gruncie przepisów

art. 4201

i art. 4202

k.c. W szczególności według tej uchwały przepisy art. 417 - 420

k.c. zawierały kompleksowe unormowania w zakresie deliktowej odpowiedzialności

Skarbu Państwa, co wyłączało zastosowanie art. 416, 429, 430 i 427 k.c. Odnośnie

wyłączenia stosowania art. 429 k.c. podnoszono, że Skarb Państwa nie miał

6

w zakresie odpowiedzialności za winę własną zdolności deliktowej i tym samym nie

mógł odpowiadać bezpośrednio na podstawie art. 429 k.c. Art. 429 k.c. wchodził

natomiast w rachubę w sytuacji, gdy funkcjonariusz państwowy, działający w tym

charakterze, powierzył wykonanie czynności osobie niebędącej funkcjonariuszem

(oczywiście w warunkach, które nie dawały podstawy do przyjęcia, że wykonawca

„działa na zlecenie” w rozumieniu art. 417 § 1 k.c.). Skarb Państwa odpowiadał

wówczas za winę funkcjonariusza na podstawie art. 417, przy czym poszkodowany

mógł przeciwko Skarbowi Państwa powołać się na domniemanie winy

funkcjonariusza. Wynikało to z zasady, że Skarb Państwa odpowiadał na podstawie

art. 417 k.c. nie zamiast funkcjonariusza, lecz za funkcjonariusza, a zatem

wówczas, gdy odpowiedzialność ponosił osobiście funkcjonariusz.

Odpowiadając na wcześniejsze pytanie, ten model odpowiedzialności

deliktowej Skarbu Państwa, który m.in. zakładał wyłączenie stosowania art. 429

k.c., znajdował zastosowanie do odpowiedzialności odszkodowawczej jednostki

samorządu terytorialnego uregulowanej w art. 4201

i art. 4202

k.c. Na te pytanie

istotnie udzielano na ogół odpowiedzi twierdzącej podnosząc, że umiejscowienie

tych przepisów bezpośrednio po artykułach dotyczących odpowiedzialności Skarbu

Państwa za funkcjonariuszy państwowych, uzasadniało wniosek, iż ustawodawca

potraktował także odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego za szkody

wyrządzone przez funkcjonariuszy tego samorządu jako odrębny rodzaj tej

odpowiedzialności. W konsekwencji także w tym zakresie nie znajduje

zastosowania art. 416, 427, 429 i 430 k.c. Mogłoby to uzasadniać twierdzenie, iż

istotnie odmienna koncepcja odpowiedzialności jednostek samorządu

terytorialnego na podstawie art. 4201

k.c. przyjęta przez Sąd Okręgowy wskazuje,

iż kwestionowane orzeczenie tego Sądu jest niezgodne z prawem. Tak jednak nie

jest. Należy zauważyć, iż podstawowe założenie przyjęte w uchwale z dnia

15.02.1971 r. jakoby Skarb Państwa nie miał w zakresie odpowiedzialności za winę

własną zdolności deliktowej i w konsekwencji odpowiadał zawsze za winę cudzą,

spotkało się z krytyką (por. A. Ohanowicz: Podstawy odpowiedzialności państwa za

szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, ZNUG Kraków 1973,

s. 94; J. Kosik: Odpowiedzialność za funkcjonariuszy państwowych w kodeksie

cywilnym z perspektywy trzydziestolecia, PiP 1974, nr 7). Podnoszono m.in. że

7

twierdzenie o odpowiedzialności Skarbu Państwa wyłącznie za winę cudzą rodzi

problemy w przypisaniu odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez

niezależnych kontrahentów, którym powierzono wykonanie określonych zadań (art.

429 k.c.), skoro powierzającym nie jest funkcjonariusz, lecz osoba prawna. Także

w odniesieniu do odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego

zakwestionowano stanowisko o odpowiedzialności za cudzy czyn podnosząc, że

jednostki te na podstawie art. 420 k.c. odpowiadają za własne czyny, za własne

uchybienia, a nie za funkcjonariusza. W konsekwencji jednostki te odpowiadają

ponadto za cudze czyny na podstawie art. 427, 429 i 430 k.c. (por. A. Szczepański:

Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samorządu terytorialnego, Lexis

Nexis, Warszawa, 2001 s. 75). Także Sąd Najwyższy przyjął w wyroku z dnia

6.12.2002 I CKN 1585/00, (niepublik.), że Gmina działając jako inwestor nie ponosi

odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez przedsiębiorstwo trudniące się

zawodowo wykonywaniem powierzonych przez nią robót. Jest to prostą

konsekwencją możliwości zastosowania art. 429 k.c. do odpowiedzialności

odszkodowawczej jednostki samorządu terytorialnego.

Jeśli więc Sąd Okręgowy przychylił się do tego stanowiska, to mógł to

uczynić, a tym samym nie sposób uznać, aby w tym przypadku niezgodność

orzeczenia z prawem miało charakter elementarny i oczywisty w rozumieniu art.

4241

§ 2 k.p.c. i art. 4171

§ 2 k.c.

Nie można też uznać, aby niezgodność z prawem kwestionowanego

orzeczenia uzasadniał zarzut naruszenia art. 233 § 1 i art. 227 k.p.c. Pierwszy

z tych przepisów dotyczy oceny dowodów, nie jest więc adekwatny do zarzutu

nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego. Podobnie należy ocenić zarzut

naruszenia art. 227 k.p.c.

Z tych względów, skargę oddalono, nie znajdując uzasadnionych podstaw do

stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem (art. 42411

k.p.c.).