III CZP 139/08

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)

Sędzia SN Gerard Bieniek

Sędzia SN Stanisław Dąbrowski

Sędzia SN Lech Walentynowicz

Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski

Sędzia SN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)

Sędzia SN Mirosława Wysocka

Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 19 maja

2009 r., przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, po

rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw

Obywatelskich we wniosku z dnia 25 listopada 2008 r.:

"Czy Skarb Państwa odpowiada za szkody wyrządzone zaniechaniem

legislacyjnym w sytuacji, gdy stan bezczynności prawodawcy powstał przed dniem

1 września 2004 r.?"

podjął uchwałę:

Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu

normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu w życie

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadnienie

1. Przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienie prawne

dotyczy kwestii, czy art. 417 k.c., w rozumieniu przyjętym w wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK-A Zb.Urz. 2001, nr 8,

poz. 256), w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, może stanowić podstawę

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu

normatywnego, którego obowiązek wydania powstał w okresie od dnia 17

października 1997 r. (wejście w życie Konstytucji) do dnia 1 września 2004 r.

(wejście w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks

cywilny oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 162, poz. 1692, dalej: "ustawa z

dnia 17 czerwca 2004 r.") lub wcześniej i istniał w chwili wejścia w życie Konstytucji.

Zdaniem Rzecznika, podniesiona kwestia budzi wątpliwości i spowodowała

rozbieżności w judykaturze Sądu Najwyższego. Obok orzeczeń, w których Sąd

Najwyższy wprost lub pośrednio przyjął, że Skarb Państwa ponosi

odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie normatywne już od wejścia

życie Konstytucji (por. wyroki z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03, OSNC 2004,

nr 11, poz. 179, z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz.

103, z dnia 16 lutego 2005 r., IV CK 541/04, OSP 2006, nr 1, poz. 3 i z dnia 4

sierpnia 2006 r., III CSK 138/05, OSNC 2007, nr 4, poz. 63 oraz uchwała z dnia 6

lipca 2006 r., III CZP 37/06, OSNC 2007, nr 4, poz. 56), były wydawane także

orzeczenia odmienne, oparte na poglądzie, że przed dniem 1 września 2004 r. nie

było podstaw prawnych do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności

odszkodowawczej za zaniechanie prawodawcy (por. uchwała z dnia 24 listopada

2005 r., III CZP 82/05, OSNC 2006, nr 9 poz. 148 oraz wyroki z dnia 15 lutego 2007

r., II CSK 483/06, nie publ. i z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 273/07, OSNC 2009, nr

2, poz. 28). Rzecznik Praw Obywatelskich opowiedział się za taką wykładnią art.

417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, która najpełniej realizuje

konstytucyjne prawo obywateli, a zatem konstruuje – na gruncie stanu prawnego

sprzed dnia 1 września 2004 r. – konstytucyjne prawo do odszkodowania także za

delikt w postaci zaniechania prawodawcy.

2. Problem odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną obywatelowi przez

władzę publiczną był dostrzegany już w okresie międzywojennym. Zgodnie z art.

121 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44,

poz. 267 – dalej: "Konstytucja Marcowa") każdy obywatel miał prawo do

wynagrodzenia szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub

wojskowej, przez działalność urzędową, niezgodną z prawem lub obowiązkami

służby. Zrealizowanie tej zasady miały określić odrębne ustawy, lecz nie doszło do

ich uchwalenia. Nie nastąpiła także unifikacja zasad omawianej odpowiedzialności

władzy publicznej na poziomie ustawowym. Odpowiedzialność odszkodowawcza za

publiczne akty władzy nie była akceptowana na obszarze zaboru rosyjskiego. Nie

przyjmowano jej w zasadzie – chyba że przepis szczególny stanowił inaczej – na

obszarze zaboru austriackiego. Nieco odmiennie przedstawiała się sytuacja na

terenie zaboru pruskiego, gdzie obowiązywały – utrzymane w mocy przez przepisy

wprowadzające Kodeks zobowiązań – akty prawne z okresu zaboru, przewidujące

odpowiedzialność odszkodowawczą Rzeszy za jej urzędników oraz samych

urzędników za wyrządzone przez nich szkody. Kwestię odpowiedzialności za

bezprawie normatywne dostrzegała również doktryna, jednakże wyrażono pogląd,

że zasady zawarte w art. 121 Konstytucji Marcowej nie odnoszą się do władzy

ustawodawczej. Dopuszczano natomiast możliwość orzekania przez sądy, na

podstawie bezpośredniego stosowania wymienionego przepisu, o

odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone innymi aktami normatywnymi niż

ustawa (rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej i rozporządzenia

wykonawcze).

We wczesnych orzeczeniach powojennych Sąd Najwyższy – odwołując się do

koncepcji rozróżniającej działania funkcjonariusza państwowego o charakterze

gospodarczym i władczym – wiązał odpowiedzialność odszkodowawczą państwa

wyłącznie z czynnościami gospodarczymi (por. orzeczenia z dnia 15 września 1945

r., C.II. 396/45, "Państwo i Prawo" 1946, nr 1, s. 85 i z dnia 29 października 1945 r.,

C.I. 352/45, OSN 1947, nr 1, poz. 7).

Od 1950 r. do 1956 r. zakres odpowiedzialności państwa za niezgodną z

prawem działalność jego funkcjonariuszy był jeszcze bardziej ograniczony niż w

okresie międzywojennym. Ustawa konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i

zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 18,

poz. 71 ze zm.) nie utrzymała w mocy art. 121 Konstytucji Marcowej, a ustawą z

dnia 18 lipca 1950 r. – przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego

(Dz.U. Nr 34, poz. 312) uchylono obowiązujące na terenach byłego zaboru

pruskiego i Ziemiach Odzyskanych akty prawne regulujące odpowiedzialność

podmiotów prawa cywilnego. Kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej

państwa nie została uregulowana w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z

dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232).

Istotne zmiany w zakresie odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone

przez funkcjonariuszy przyniosła ustawa z dnia 15 listopada 1956 r. o

odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy

państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243 – dalej: "ustawa z 1956 r."), która zniosła

swoisty immunitet państwa w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej za

działania o charakterze władczym (nie przejęła ona rozróżnienia na działania

władcze i gospodarcze). Jednak ani ustawa z 1956 r., ani wejście w życie kodeksu

cywilnego nie spowodowały zasadniczego przełomu w kwestii odpowiedzialności

Skarbu Państwa za akty o charakterze normatywnym. Uważano, że art. 4 ustawy z

1956 r. wyłącza odpowiedzialność za tzw. akty generalne (ustawodawcze i zbliżone

do nich). Również pod rządem kodeksu cywilnego przyjmowano, zarówno w

doktrynie, jak i w orzecznictwie, że państwo nie ponosi odpowiedzialności za

działania (zaniechania) normatywne (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 20 kwietnia 1970 r., III CZP 4/70, OSNCP 1970, nr 9, poz. 146 i

uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r.,

III CZP 33/70, OSNCP 1971, nr 4, poz. 59).

Przełomem w podejściu do zagadnienia odpowiedzialności państwa za

bezprawie normatywne była dopiero tzw. konstytucjonalizacja odpowiedzialności za

szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Wyraziła ją zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji zasada, że każdy ma prawo do

wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem

działanie organu władzy publicznej. Znaczenie tej zasady wyjaśnił Trybunał

Konstytucyjny przede wszystkim w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, w

którym stwierdził, że w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji pojęcie władzy

publicznej obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym (ustawodawczą,

wykonawczą i sądowniczą) i uznał, iż konstytucyjnie niezdefiniowane pojęcie

działania organu władzy publicznej obejmuje zarówno zachowanie czynne, jak i

bierne tego organu.

Kierując się wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca wyraźnie

uregulował w art. 4171

§ 4 k.c. odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie

normatywne. Obowiązujący od dnia 1 września 2004 r. nowy stan prawny wzbudza

jednak wątpliwości co do zakresu działania w czasie zasady konstytucjonalizacji

odpowiedzialności władzy publicznej za zaniechanie normatywne.

3. Kwestia, czy Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za

zaniechanie normatywne już od wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., czy dopiero od chwili wejścia w życie ustawy z

dnia 17 czerwca 2004 r. nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie Sąd

Najwyższego.

Pierwszym orzeczeniem, w którym Sąd Najwyższy dostrzegł podniesioną

kwestię i opowiedział się za dopuszczalnością odpowiedzialności odszkodowawczej

Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne przed wprowadzeniem art. 4171

§ 4

k.c., jest wyrok z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz.

179). Rozważając zarzut naruszenia art. 417 k.c. i art. 77 Konstytucji, polegającego

na ich niezastosowaniu jako podstawy prawnej dochodzonego odszkodowania, Sąd

Najwyższy podzielił wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że art. 77 ust. 1 Konstytucji

stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa m.in. za

zaniechanie legislacyjne (normatywne), które zachodzi wówczas, gdy

ustawodawca, wbrew obowiązkowi prawnemu, nie stworzył wymaganych regulacji

(zaniechanie właściwe) albo stworzył regulację niepełną lub fragmentaryczną

(zaniechanie względne). Uznał, że będące źródłem szkody bezprawie normatywne

w postaci zaniechania ustawodawcy może być ustalone przez sądy powszechne i

Sąd Najwyższy w postępowaniu odszkodowawczym. Ich kompetencja w tym

zakresie wynika nie tylko z art. 2 k.p.c., statuującego generalną zasadę właściwości

sądów powszechnych w sprawach cywilnych, ale przede wszystkim z art. 175 i 177

Konstytucji, a także z art. 188 Konstytucji (a contrario), nieprzyznającego takiej

kompetencji Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Możliwość odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za

zaniechanie normatywne w okresie od wejścia w życie Konstytucji do dnia 1

września 2004 r. Sąd Najwyższy uznał także w uchwale z dnia 6 lipca 2006 r.,

III CZP 37/06 (OSNC 2007, nr 4, poz. 56). Stwierdził, że obwiązujący w tym czasie

art. 417 § 1 k.c., w rozumieniu nadanym mu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z

dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, zawiera formułę dostatecznie pojemną, aby

tłumaczony w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji mógł być uznany za podstawę

odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne.

Również w wielu innych orzeczeniach Sąd Najwyższy opowiadał się za

dopuszczalnością odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za

zaniechanie normatywne w okresie od wejścia w życie Konstytucji do dnia 1

września 2004 r. (np. wyroki z dnia 29 czerwca 2006 r., IV CSK 63/06, nie publ., z

dnia 6 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05, OSNC 2007, nr 4, poz. 63, z dnia 9 lutego

2005 r., III CSK 235/04, nie publ., z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03,

"Biuletyn SN" 2004, nr 11, s. 12, z dnia 12 stycznia 2007 r., IV CSK 318/06, nie

publ., z dnia 6 października 2004 r., IV CK 447/03, nie publ., z dnia 20 października

2004 r., IV CK 115/04, nie publ., z dnia 17 lutego 2005 r., IV CK 561/04 nie publ. i z

dnia 23 kwietnia 2004 r., I CK 591/03, nie publ.).

Odmienny pogląd Sąd Najwyższy wyraził w uchwale z dnia 24 listopada 2005

r., III CZP 82/05 (OSNC 2006, nr 9, poz. 148), w której orzekł, że zaniechanie

wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia przewidzianego w art. 7 ust. 4 i 6

ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych

gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) do dnia wejścia w życie

ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych

innych ustaw, nie stanowiło podstawy roszczenia właściciela przejętego

przedsiębiorstwa o odszkodowanie z tego tytułu. Sąd Najwyższy przychylił się do

poglądu, że problematyka dochodzenia roszczeń cywilnych jest objęta

unormowaniem kodeksu cywilnego oraz ustaw szczególnych i dlatego art. 77 ust. 1

w związku z art. 8 Konstytucji nie stanowi wystarczającej podstawy uwzględnienia

roszczenia odszkodowawczego (nie zawiera normy pozwalającej wyprowadzić z

niej bezpośrednio roszczenie o wynagrodzenie szkody wynikającej z bezczynności

prawodawcy). W konsekwencji uznał, że ukształtowanie reguł odpowiedzialności

państwa za działanie w sferze prawodawczej wymagało uchwalenia ustawy zwykłej

określającej dalsze niż czyni to art. 77 ust. 1 Konstytucji przesłanki skutecznego

roszczenia. Wymaganiom szczegółowości niezbędnej do stosowania w zgodzie z

art. 77 ust. 1 Konstytucji uczynił zadość dopiero art. 4171

§ 4 k.c., wprowadzony w

życie na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., którego działanie, zgodnie z

art. 5 wymienionej ustawy, ma charakter prospektywny. Ponieważ stan prawny

tworzy prawodawca, to ocenę skutków zaniechania prawodawczego trwającego

przed dniem 1 września 2004 r. – zdaniem Sądu Najwyższego – regulowały

przepisy wymienione w art. 5 przytoczonej ustawy nowelizującej. Wchodzący w

rachubę art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu nie obejmował zaniechania

prawodawczego, ponieważ był oparty na odmiennej podstawie aksjologicznej, tj.

braku odpowiedzialności cywilnoprawnej państwa za działalność prawodawcy.

Wyłączenie w art. 5 ustawy nowelizującej kodeks cywilny wstecznego działania

przepisu art. 4171

§ 4 k.c. nakazuje zrewidować poglądy wyrażone we

wcześniejszym orzecznictwie, że w okresie między wejściem w życie Konstytucji a

dniem 1 września 2004 r. było możliwe wywiedzenie z treści art. 77 ust. 1

Konstytucji deliktu prawodawczego w celu bezpośredniego stosowania, tj.

dochodzenia roszczenia o wynagrodzenie szkody.

Pogląd wyrażony w uchwale z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, został

zaaprobowany przez Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 13 kwietnia 2007 r., I CSK

488/06 (OSNC 2008, nr 5, poz. 49) i z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 273/07, w

którym Sąd Najwyższy ponadto uznał, że art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stanowi

podstawy konstytucyjnego prawa do odszkodowania za zaniechanie legislacyjne.

Opowiadając się za ścisłą interpretacją przytoczonego przepisu Konstytucji, Sąd

Najwyższy podkreślił, że zdarzeniem rodzącym konstytucyjne prawo do

wynagrodzenia szkody jest tylko niezgodne z prawem działanie organu władzy

publicznej. Identyczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 5 września

2008 r., I CSK 41/08 (nie publ.).

4. Omawiana kwestia jest sporna również w doktrynie. Po wejściu w życie

Konstytucji – a przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. –

wyrażono pogląd, że dopuszczalna jest możliwość przyjęcia odpowiedzialności

władzy publicznej na podstawie art. 77 ust.1 Konstytucji za tzw. zaniechanie

ustawodawcze względne, odrzucono ją natomiast w wypadku niepodlegającego

kontroli Trybunału Konstytucyjnego tzw. zaniechania właściwego, ponieważ

orzekający o roszczeniu odszkodowawczym sąd musiałby wkraczać w prerogatywy

władzy ustawodawczej. Wskazywano także na wynikającą z prawa wspólnotowego

i Konstytucji konieczność uznania odpowiedzialności władzy publicznej za

zaniechanie implementacji prawa europejskiego w prawie wewnętrznym.

W piśmiennictwie wyrażono jednak również odmienny pogląd, że art. 417 k.c.

– przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – interpretowany w

związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, nie stanowi postawy do przyjęcia

odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne. Według tego

poglądu, art. 77 ust. 1 Konstytucji nie obejmuje zaniechania normatywnego.

Przemawia za tym wykładnia językowa – w art. 77 ust. 1 Konstytucji jest mowa o

działaniu – oraz historyczna, ponieważ z analizy prac nad jej tekstem wynika, że

słowo „działanie” zostało użyte w pełni świadomie. Z projektu Konstytucji

zawierającego zwrot „działanie lub zaniechanie” – z obawy przed nadmiernym

rozszerzeniem odpowiedzialności odszkodowawczej państwa przez wywodzenie

pewnych obowiązków działania z samej Konstytucji – wykreślono fragment „lub

zaniechanie”. Za ścisłą interpretacją art. 77 ust. 1 Konstytucji przemawia także

wykładnia systemowa i celowościowa. Zasada suwerenności narodu (art. 4 ust. 1 i

2 Konstytucji), zasada podziału władz (art. 10 Konstytucji) i zasada ograniczonej

ingerencji judykatury w sferę aktów suwerennych demokratycznie legitymowanego

parlamentu wyłączają prawo sądów do kontroli legalności aktów ustawodawczych

(kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny jest wyjątkiem). Ponadto skoro

w Konstytucji nie określono wyraźnie trybu sądowej kontroli zaniechania

normatywnego, należy przyjąć, że jest ona niedopuszczalna. Według omawianego

poglądu, doktrynalna wykładnia art. 77 ust. 1 Konstytucji doprowadziła do

ustanowienia w Polsce najsurowszego w Europie systemu odpowiedzialności

władzy publicznej, który rodzi obawę przed nadmierną ingerencją sądów w zasadę

suwerenności państwa oraz nadmiernym rozszerzeniem jego odpowiedzialności

odszkodowawczej. W konkluzji stwierdzono, że skoro art. 77 ust. 1 Konstytucji nie

daje podstaw do przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie

ustawodawcze, to również art. 417 k.c. w dawnym brzemieniu, interpretowany w

związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, nie daje podstaw do przyjęcia takiej

odpowiedzialności.

5. Dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego nie ma

przesądzającego znaczenia uregulowany w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.

zakres jej działania w czasie. Przepis ten odwołuje się do dwóch zasad

intertemporalnych. Wyraża on – w zakresie dotyczącym zdarzeń prawnych – regułę

odpowiadającą podstawowej zasadzie prawa intertemporalnego, że miarodajny dla

oceny określonego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący w chwili jego

zaistnienia (tempus regit actum). W doktrynie przyjmuje się, że zasada ta dotyczy

nie tylko oceny, czy określone zdarzenie rodzi stosunek zobowiązaniowy (np.

stanowi czyn niedozwolony), ale także treści powstałego stosunku

zobowiązaniowego. Artykuł 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. odpowiada zarazem

zasadzie, że nowe przepisy (obowiązujące od dnia 1 września 2004 r.) nie mają

mocy wstecznej (art. 3 k.c.). Nie przesądza on natomiast, jakie skutki określone

zdarzenie prawne powodowało pod rządem dawnego prawa, należy je zatem

ustalać na podstawie przepisów w nim wskazanych, a zwłaszcza w art. 417 k.c.

Omawiany przepis wyraża także regułę intertemporalną dotyczącą stanów

prawnych, a więc sytuacji trwających (rozciągniętych) w czasie. Wynika z niego

wprost, że nowe przepisy nie mają zastosowania do stanów prawnych (takim

stanem jest również zaniechanie normatywne), które powstały przed dniem 1

września 2004 r. i trwają nadal. Przepis ten, ze względu na sposób rozwiązania

problemu intertemporalnego, może być tłumaczony różnie. W literaturze zwraca się

uwagę, że w wypadku stanów ciągłych ustawodawca może przyjąć – na zasadzie

fikcji – że do ich wystąpienia dochodzi w określonej chwili, co powoduje również

zastosowanie reguły tempus regit actum, albo uznać, że ma tu zastosowanie

zasada dalszego obowiązywania ustawy dawnej lub natychmiastowego działania

ustawy nowej. W kontekście tego rozróżnienia można bronić poglądu, że art. 5

odpowiada zasadzie dalszego działania ustawy dawnej albo bronić zapatrywania,

że ustawodawca przyjął fikcję zdarzenia jednorazowego – powstania stanu

prawnego – podlegającego wprost regule tempus regit actum. Jednakże w każdym

wypadku do stanów prawnych sprzed dnia 1 września 2004 r. – niezależnie od

przyjętego zapatrywania – ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. nie ma zastosowania.

Omawiany przepis nie przesądza natomiast tego – tak jak w wypadku zdarzeń

prawnych – jakie skutki określony stan prawny powodował pod rządem dawnego

prawa. To oznacza, że skutki te należy oceniać w świetle przepisów wskazanych w

art. 5, a zwłaszcza art. 417 k.c.

Zagadnienia, jak oceniać skutki zaniechania normatywnego pod rządem

dawnego prawa, nie wyjaśnia także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17

czerwca 2004 r. dotyczące kwestii intertemporalnej. Wynika z niego, że zgodnie z

art. 5, ustawa ma znaleźć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń i stanów prawnych

powstałych po jej wejściu w życie. Postanowienie to wyklucza możliwość jej

zastosowania do aktów normatywnych wydanych przed dniem wejścia w życie

ustawy oraz orzeczeń i decyzji, które przed tym dniem stały się prawomocne i

ostateczne. Nie ma dostatecznych podstaw, aby uznać, że z przytoczonego

fragmentu uzasadnienia projektu wynika przekonanie, iż przed wejściem w życie

ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. odpowiedzialność za akty normatywne – tym

bardziej za zaniechanie normatywne – jest niemożliwa. Konstatacja, że art. 5

ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. wyłącza możliwość zastosowania nowych

przepisów do orzeczeń i decyzji, które stały się ostateczne przed dniem 1 września

2004 r., nie oznacza, że przed wejściem w życie tego przepisu odpowiedzialność

taka była wyłączona. Przytoczone uzasadnienie przesądza kwestię zastosowania

nowych przepisów, natomiast zagadnienie oceny zdarzeń i stanów prawnych

powstałych pod rządem dawnego prawa pozostawia otwartą. W tym kontekście

ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. może być traktowana – w zakresie

odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie normatywne – jako wyraźne

potwierdzenie stanu prawnego istniejącego już w chwili wejścia w życie Konstytucji.

Ponadto dopatrywanie się w art. 5 ustawy woli ustawodawcy wyłączenia

odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie normatywne przed dniem 1

września 2004 r. może budzić wątpliwości co do zgodności tego przepisu z art. 77

ust. 1 Konstytucji.

Reasumując, należy przyjąć, że o tym, czy Skarb Państwa odpowiada za

szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego przed wejściem w życie

ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie decyduje art. 5 tej ustawy, lecz wykładnia art.

417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Kluczowym argumentem na rzecz poglądu dopuszczającego

odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne

od wejścia życie Konstytucji do dnia 1 września 2004 r. jest szeroka wykładnia art.

77 ust. 1 Konstytucji, przyjmująca, że zawarte w nim pojęcie działania organu

władzy publicznej obejmuje zarówno zachowanie czynne, jak i bierne tego organu.

Wprawdzie przebieg prac nad Konstytucją wskazuje, że w intencji projektodawców

użyte w art. 77 ust. 1 pojęcie działania organu władzy publicznej miało być

rozumiane wąsko, jednakże nie jest to argument rozstrzygający. Świadczy o tym

wyraźnie szeroka wykładnia tego pojęcia przyjęta w zasadniczym dla interpretacji

omawianego przepisu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r.,

SK 18/00, potwierdzona – wprost lub pośrednio – także w późniejszych

orzeczeniach (por. wyroki z dnia 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz.

58, z dnia 11 września 2006 r., P 14/06, OTK-A 2006, nr 8, poz. 102, z dnia 3

marca 2004 r., K 29/03, OTK-A 2004, nr 3, poz. 17 i z dnia 23 września 2003 r., K

20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76). Również w doktrynie niemal powszechnie

przyjmuje się, że art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje także zaniechanie władzy

publicznej.

Podniesione przeciwko szerokiej interpretacji art. 77 ust. 1 Konstytucji

argumenty, odwołujące się do konstytucyjnej zasady suwerenności narodu,

podziału władz i ograniczonej ingerencji judykatury w sferę aktów suwerennych

demokratycznie legitymowanego parlamentu oraz nieuregulowania w Konstytucji

trybu sądowej kontroli zaniechania normatywnego, nie przesądzają wykładni tego

przepisu. Trudno nie zauważyć, że gdyby ta argumentacja była trafna, to można by

ją wykorzystać także do podważenia zgodności z Konstytucją obowiązującego

kształtu odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne (art. 4171

§ 4 k.c.). Nikt jednak nie podważa konstytucyjności art. 4171

§ 4 k.c., nie ma zatem

zasadniczych (konstytucyjnych) przeszkód, aby przyjąć odpowiedzialność

odszkodowawczą Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne od chwili wejścia w

życie Konstytucji.

W judykaturze dominuje pogląd wyłączający możliwość bezpośredniego

stosowania art. 77 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji w takim sensie, że

miałby on stanowić samodzielną podstawę roszczeń odszkodowawczych (por.

wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2004 r., V CK 376/03, nie publ.; z dnia

23 kwietnia 2004 r., I CK 591/03, nie publ., z dnia 19 listopada 2004 r.. V CK

250/04, OSP 2005, nr 7-8, poz. 98, z dnia 18 listopada 2005 r., IV CK 190/05,

"Biuletyn SN" 2005, nr 5, s. 10 i z dnia 29 czerwca 2007 r., I CSK 124/07, nie publ.

oraz uchwała Sąd Najwyższego z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, OSNC

2006, nr 9, poz. 148 i postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r., III

CZP 34/03, "Państwo i Prawo" 2003, nr 12, s. 119). Przepis ten zawiera jednak – co

nie może budzić wątpliwości – nowe normatywne treści i powinien co najmniej

wpływać na interpretację art. 417 k.c. Rozważenia wymaga zatem kwestia, czy art.

417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, stanowi

wystarczającą podstawę do przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu

Państwa za zaniechanie normatywne.

Treść art. 417 k.c., w rozumieniu nadanym mu wyrokiem Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, wskazuje, że jest on

dostatecznie pojemny, aby – interpretowany w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji –

mógł objąć swym zakresem zastosowania odpowiedzialność Skarbu Państwa za

szkodę wyrządzoną niewydaniem przewidzianego przepisem aktu normatywnego.

Nie ma wątpliwości, że hipoteza tej normy obejmowała odpowiedzialność za szkodę

wyrządzoną także zaniechaniem. Przyjmowane w doktrynie i judykaturze szerokie

rozumienie pojęcia funkcjonariusza państwowego, obejmowało również osoby

powołane w drodze wyboru (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu

Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70). Przed dniem 1 września 2004

r. mogła budzić wątpliwości – na co wskazuje porównanie art. 417 i art. 4171

§ 4

k.c. – kwestia dopuszczalności przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej za

zaniechanie normatywne w sytuacji, w której obowiązek wydania aktu prawnego nie

wynikał z przepisu prawa, a za potrzebą jego wydanie przemawiały np. zasady

współżycia społecznego, oraz dotycząca trybu stwierdzenia niezgodności z prawem

niewydania aktu normatywnego, a zwłaszcza, jaki organ ma orzekać o

bezprawności zaniechania.

Pierwszą wątpliwość wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4

grudnia 2001 r., SK 18/00, uznając, że działanie niezgodne z prawem oznacza – w

kontekście regulacji konstytucyjnej – zaprzeczenie zachowania uwzględniającego

nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej. Niezgodność z prawem w świetle art.

77 ust. 1 Konstytucji powinna być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym

ujęciem źródeł prawa (art. 87-97 Konstytucji). Pojęcie to jest więc węższe niż

tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, obejmujące obok

naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych,

określanych mianem zasad współżycia społecznego lub dobrych obyczajów.

Podzielając tę wykładnię, odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za

zaniechanie normatywne po wejściu w życie Konstytucji do dnia 1 września 2004 r.

należy zatem ograniczyć do wypadków wyrządzenia szkody przez niewydanie aktu

normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa.

Również druga ze wskazanych wątpliwości nie stanowi istotnego argumentu

przeciwko przyjęciu odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za

zaniechanie normatywne przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.

Jest oczywiste, że przewidziane w art. 417 k.c. w dawnym brzmieniu przesłanki

odpowiedzialności – w tym bezprawność – oceniał sąd powszechny. Względy

systemowe mogły przemawiać za pozostawieniem tej oceny w gestii Trybunału

Konstytucyjnego w wypadku czynnego bezprawia normatywnego, kompetencje

Trybunału nie objęły natomiast stwierdzenia niezgodności z prawem niewydania

aktu normatywnego. W tym zakresie – na co zwrócono uwagę w literaturze i w

orzecznictwie – pozostała więc aktualna kompetencja sądu powszechnego (por.

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03).

Warto także przypomnieć wiążący się z omawianym zagadnieniem fragment

uzasadnienia projektu ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., w którym stwierdzono, że

kwestia wskazania środków pozwalających stwierdzić bezczynność legislacyjną,

gdy przepis prawa przewiduje obligatoryjne wydanie aktu normatywnego, wykracza

poza zakres projektu. Dopóki zatem system prawny nie przewiduje w zakresie

stwierdzenia zaniechania legislacyjnego stosownego środka, dopóty projektowana

regulacja nie może wymagać prejudykatu w tym zakresie, ponieważ nie może

odsyłać do nieistniejącego środka prawnego. W konsekwencji zaniechanie

legislacyjne będzie władny stwierdzić sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie

(art. 4171

§ 4 k.c.).

Skoro ustawodawca uznał, że art. 77 ust. 1 Konstytucji zobowiązuje do

wprowadzenia art. 4171

§ 4 k.c., to trzeba pamiętać, iż zobowiązanie to powstało

już z chwilą wejścia w życie Konstytucji. Nakaz interpretacji przepisów w zgodzie z

Konstytucją oznacza, że w razie braku regulacji szczegółowej należy – w miarę

możliwości – poszukiwać podstaw odpowiedzialności w regulacjach ogólnych. Są

zatem podstawy do stwierdzenia, że problemy, które obecnie rozwiązuje art. 4171

§

4 k.c., mogły zostać rozwiązane również pod rządem art. 417 k.c., interpretowanego

w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przeszkody dla omawianej interpretacji nie

stanowił wąsko sformułowany przepis art. 418 k.c., ponieważ w wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, został on uznany za niezgodny

z Konstytucją i – w myśl dominującego poglądu – utracił moc obowiązującą ze

skutkiem wstecznym od chwili wejścia w życie Konstytucji.

Za przyjętą interpretacją art. 417 k.c. – pozwalającą objąć nim także

odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne –

przemawia również to, że dzięki takiej wykładni przepis ten będzie stanowił także

podstawę prawną odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie

prawa wspólnotowego (w tym za zaniechanie implementacji dyrektywy we

właściwym terminie), która musi być uznana już od dnia przystąpienia do Unii

Europejskiej (1 maja 2004 r.), a więc jeszcze przed wejściem w życie art. 4171

§ 4

k.c. Odrzucenie poglądu, że art. 417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1

Konstytucji, może być podstawą odpowiedzialności za zaniechanie normatywne,

prowadziłoby do konieczności konstruowania szczególnej podstawy

odpowiedzialności za naruszenie prawa wspólnotowego.

Przyjęta wykładnia, że art. 417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1

Konstytucji, stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu

Państwa za niewydanie aktu normatywnego oznacza, iż odpowiedzialność ta

obejmuje zaniechania normatywne, które rozpoczęły się po dniu wejścia w życie

Konstytucji i wyrządziły szkodę. Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 417 k.c.,

interpretowany w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, nie może być podstawą

odpowiedzialności za zaniechania normatywne rozpoczęte i zakończone przed

dniem 17 października 1997 r. W orzecznictwie Sądu Najwyższego zdecydowanie

dominuje pogląd, że skutki wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji nie obejmują

okresu przed dniem 17 października 1997 r. (por. wyroki z dnia 11 lutego 2004 r., III

CK 68/03, nie publ., z dnia 13 lutego 2004 r., II CK 439/02, nie publ., z dnia 23

kwietnia 2004 r., I CK 591/03, nie publ., z dnia 8 grudnia 2004 r., I CK 303/04, "Izba

Cywilna" 2005, nr 10, s. 46, z dnia 18 lutego 2005 r., V CK 461/04 nie publ., z dnia

7 października 2003 r., IV CK 23/02, nie publ., z dnia 9 października 2003 r., I CK

150/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz.132, z dnia 26 stycznia 2006 r., II CK 318/05, nie

publ., z dnia 11 maja 2006 r., I CSK 118/05 nie publ., z dnia 6 października 2004 r.,

I CK 447/03, nie publ., z dnia 20 października 2004 r., IV CK 96/06, nie publ., z dnia

11 stycznia 2007 r., II CSK 288/06, nie publ., z dnia 13 grudnia 2007 r., I CSK

315/07, nie publ., z dnia 14 września 2006 r., III CSK 102/06, nie publ., z dnia 12

września 2007 r., I CSK 220/07, nie publ. i z dnia 6 grudnia 2006 r., IV CSK 247/06,

nie publ.). Od tego poglądu Sąd Najwyższy odstępował jedynie w wyjątkowych

wypadkach (por. wyroki z dnia 15 maja 2000 r., II CKN 293/00, OSNC 2000, nr 11,

poz. 209 i z dnia 10 października 2003 r., II CK 36/02, nie publ.).

Stanowisko Sądu Najwyższego wyłączające – przynajmniej co do zasady –

wsteczne działanie art. 77 ust. 1 Konstytucji nie wyjaśnia jednak, czy

odpowiedzialność za zaniechanie normatywne wchodzi w rachubę, jeżeli stan

zaniechania normatywnego rozpoczął się przed wejściem w życie Konstytucji i trwał

po tym dniu, stanowiąc nadal źródło szkody.

Rozstrzygając ten problem, należy stwierdzić, że art. 417 k.c., interpretowany

w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, może stanowić podstawę odpowiedzialności

tylko za stany zaniechania normatywnego powstałe (rozpoczęte) po wejściu w życie

Konstytucji. Przemawia za tym przede wszystkim analogia do art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r., której zastosowanie jest uzasadnione, ponieważ Konstytucja

nie zawiera reguł intertemporalnych dotyczących art. 77 ust. 1. W literaturze

wskazuje się, że gdy akt prawny nie zawiera przepisów rozwiązujących określony

problem międzyczasowy, należy rozważyć uzyskanie takiej podstawy w drodze

wnioskowania per analogiam legis. W art. 5 ustawy ustawodawca przypisał

decydujące znaczenie – z punktu widzenia prawa międzyczasowego – chwili

powstania stanu prawnego, a więc także powstania zaniechania normatywnego.

Nie ma znaczenia, kiedy powstała lub ujawniła się szkoda oraz czy ma ona

charakter narastający w czasie, jeżeli stan zaniechania normatywnego powstał

przed dniem 1 września 2004 r., wówczas art. 417 k.c. (w obecnym brzmieniu) i art.

4171

§ 4 k.c. nie mają zastosowania, chociażby po tym dniu powstała (ewentualnie

zaczęła nastać) szkoda spowodowana tym zaniechaniem. Według tego rozwiązania

należy oceniać również skutki wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Argumentu wspierającego to rozwiązanie dostarcza także przyjęte w art. XLIX

§ 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny

(Dz.U. Nr 16 poz. 94 – dalej: "p.w.k.c.") rozstrzygnięcie problemu

intertemporalnego, dotyczące stosowania przepisów kodeksu cywilnego o skutkach

niewykonania zobowiązań i o zwłoce wierzyciela do zobowiązań powstałych przed

wejściem kodeksu w życie. Wynikający z art. XLIX § 3 p.w.k.c. wniosek (a

contrario), że do oceny niewykonania zobowiązań i zwłoki wierzyciela, które

powstały w okresie obowiązywania starej ustawy, stosuje się ustawę

dotychczasową, przemawia na rzecz poglądu, iż do oceny powstałego przed dniem

17 października 1997 r. zaniechania normatywnego nie stosuje się art. 77 ust. 1

Konstytucji. W konsekwencji art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji

może stanowić podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej tylko za zaniechanie

normatywne powstałe (rozpoczęte) po wejściu w życie Konstytucji.

Ponadto przyjęcie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za

powstałe przed dniem 17 października 1997 r. i trwające od kilkudziesięciu lat

zaniechanie normatywne nie byłoby rozwiązaniem racjonalnym, odpowiedzialność

bowiem odszkodowawcza za zaniechanie normatywne nie jest właściwym

instrumentem korygowania tego rodzaju sytuacji, ponieważ aksjologia systemu

nakazuje uwzględniać znacznie więcej czynników niż tylko wyrządzenie szkody.

Tego zadania nie może się podjąć sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie, a

jedynie sam ustawodawca.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.