I PK 25/09

Sygn. akt I PK 25/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 2 lipca 2009 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący)

SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)

SSN Jerzy Kuźniar

w sprawie z powództwa K. K.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w W.

o przywrócenie do pracy i zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 2 lipca 2009 r.,

skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w K.

z dnia 2 października 2008 r.,

oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z 2 października 2008 r. oddalił apelację

powódki Krystyny K. od wyroku Sądu Rejonowego w O. z 12 czerwca 2008 r.,

którym zasądzono odszkodowanie za rozwiązanie stosunku pracy z powołania z

2

naruszeniem ochrony jaką ma radny na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym i oddalono powództwo o przywrócenie do pracy

na stanowisko dyrektora w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O.

Powódka jest radną Gminy S. i od 1 września 2007 r. została powołana na

stanowisko kierownika Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. 11

grudnia 2007 r. Prezes pozwanego Zakładu na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o

samorządzie gminnym zwrócił się do Rady Gminy S. o wyrażenie zgody na

rozwiązanie stosunku pracy z powódką. Wskazał, że po analizie ustawy z 24

sierpnia 2006 r. o Państwowym Zasobie Kadrowym i wysokich stanowiskach osoby

zajmujące kierownicze stanowiska w centrali i w terenowych jednostkach

organizacyjnych należą do Państwowego Zasobu Kadrowego (PZK). Powódka nie

należy do tego Zasobu i nie może zajmować stanowiska kierownika Oddziału.

Zgodnie z art. 15 tej ustawy, osobom powołanym na wysokie stanowiska

państwowe nie wolno łączyć pracy z mandatem radnego. W odpowiedzi

przewodniczący Rady Gminy wskazał, że wniosek będzie przedmiotem obrad w

pierwszym kwartale 2008 r. Pismem z 25 stycznia 2008 r. Prezes Zakładu odwołał

powódkę ze stanowiska z dniem 28 stycznia 2008 r. podając, że rozwiązanie

stosunku pracy nastąpi w trybie ustawowym z zachowaniem okresu

wypowiedzenia. Jednocześnie złożył powódce propozycję dalszego zatrudnienia na

podstawie umowy o pracę na stanowisku głównego specjalisty z wynagrodzeniem

3.300 zł (na stanowisku kierownika pobierała wynagrodzenie zasadnicze 8.000 zł i

dodatek specjalny 400 zł). W dniu 25 lutego 2008 r. przesłana została do

pozwanego uchwała Rady Gminy z 20 lutego 2008 r. o niewyrażeniu zgody na

rozwiązanie stosunku pracy z uzasadnieniem, że stanowisko kierownika Oddziału

ZUS nie podlega przepisom ustawy o PZK. Wniosek pozwanego o wyrażenie

zgody dotarł do Rady Gminy w dniu sesji 14 grudnia 2007 r., a kolejna sesja odbyła

się 20 lutego 2008 r. Po zmianach organizacyjnych Oddziałem ZUS kieruje

dyrektor, poprzednio kierownik. Prezes ZUS w momencie zatrudniania powódki

uważał, że kierownicy oddziałów nie muszą wchodzić do PZK. Od grudnia 2007 r.

zmienił się Prezes ZUS, który powrócił do poprzedniej praktyki zatrudniania

wyłącznie osób z PZK i odwołał kilkunastu kierowników oddziałów.

Sąd Rejonowy uznał, że rozwiązanie stosunku pracy z powołania z

3

naruszeniem art. 25 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia powódkę jedynie do

odszkodowania (wyrok Sądu Najwyższego z 17 sierpnia 2006 r., III PK 53/06,

OSNP 2007 nr 17-18, poz. 245), jednak w maksymalnej wysokości na podstawie

art. 471

k.p. (trzymiesięcznego wynagrodzenia). Żądanie przywrócenia do pracy

uznał za niezasadne (niemożliwe).

Sąd Okręgowy w uzasadnieniu oddalenia apelacji powódki wskazał, że

zaskarżyła wyrok tylko w części oddalającej powództwo o przywrócenie do pracy,

zatem w części zasądzającej odszkodowanie wyrok stał się prawomocny. Zgodził

się, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o

samorządzie gminnym. Uznał jednak, że podstawowym roszczeniem

przysługującym powódce jako pracownikowi powołanemu - radnemu w przypadku

odwołania bez zgody rady gminy ze względu na istotę stosunku pracy z powołania,

jest odszkodowanie z art. 45 § 1 k.p. Zauważył, że dopuszcza się możliwość

dochodzenia przez pracownika - radnego odwołanego ze stanowiska bez zgody

rady gminy przywrócenia do pracy na podstawie art. 45 k.p., zwłaszcza gdy

podstawą odwołania były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego

(uchwała z 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92, OSNC 1993 nr 7-8, poz. 116). Inna

była sytuacja powódki, gdyż pozwany wyraźnie zastrzegł w piśmie do Rady Gminy

z 11 grudnia 2007 r., że jej odwołanie ze stanowiska kierownika nie ma związku z

wykonywaniem mandatu radnego. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie

gminnym rada gminy odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym,

jeżeli podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu.

Zatem tylko w tym przypadku rada gminy może nie wyrazić zgody, pozostałe

przypadki zależą od uznania rady gminy. Szczególna ochrona trwałości stosunku

pracy radnego przyznana została dla jednoczesnego realizowania stosunku pracy,

a w sytuacji kiedy jest to niemożliwe ze względu na zakaz łączenia stanowiska z

mandatem radnego, to roszczenie o przywrócenie do pracy nie może być

uwzględnione na podstawie art. 45 § 1 k.p. Uchwała rady gminy powinna

uwzględniać, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy legły zdarzenia, które

obiektywnie uzasadniają konieczność odwołania pracownika z zajmowanego

stanowiska z uwagi na obowiązujący porządek prawny. Kompetencja rady gminy

do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do

4

odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby

nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, wówczas nie miałaby oparcia w

stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Dlatego zasądzenie

powódce odszkodowania znajduje uzasadnienie w treści art. 45 § 2 k.p.

Uwzględnienie roszczenia o przywrócenie do pracy nie jest możliwe ze względu na

stawiane kierownikom Oddziałów ZUS wymogi przynależności do PZK. Oddalenie

powództwa o przywrócenie do pracy nie było też sprzeczne z art. 8 k.p. Odwołanie

ze stanowiska pracownika zatrudnionego na podstawie powołania (art. 70 k.p.)

pozostawione jest swobodnej ocenie uprawnionego organu, stąd nie podlega

ocenie i kontroli sądu pracy. Kontroli podlegają jedynie motywy zawarte w

uzasadnieniu uchwały rady gminy, odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku

pracy z radnym. Powódka godząc się na zatrudnienie z powołania musiała zdawać

sobie sprawę, że odwołanie ze stanowiska pozostawione jest swobodnej ocenie

organu uprawnionego do odwołania.

Skarga kasacyjna zaskarżyła wyrok w całości na podstawie naruszenia

przez niewłaściwe zastosowanie art. 45 k.p. w związku z art. 69 k.p. oraz w związku

z art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie „terytorialnym”,

polegającym na przyjęciu, iż pracownikowi - radnemu odwołanemu ze stanowiska,

ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady

gminy, nie przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 § 1 k.p., tj.

przywrócenie do pracy. We wniosku o przyjęcie skargi wskazano na istotne

zagadnienie prawne - czy art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie

„terytorialnym” jest przepisem szczególnym do art. 69 k.p., zatem czy odmienna

jest sytuacja prawna pracownika zatrudnionego na podstawie powołania, który jest

radnym, czy też pozostaje to bez znaczenia w sytuacji odwołania takiego

pracownika i domagania się przywrócenia do pracy, a także ustalenie jakie

roszczenia przysługują pracownikowi zatrudnionemu na podstawie powołania oraz

w jakim zakresie pracownikowi pełniącemu funkcję radnego przysługują

uprawnienia z art. 45 k.p., w sytuacji kiedy zostaje wypowiedziany stosunek pracy z

naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie „terytorialnym”.

Nadto istotne zagadnienie prawne ma dotyczyć ustalenia czy brak przynależności

do Państwowego Zasobu Kadrowego ma wpływ na skutki wypowiedzenia przez

5

pracodawcę sprzecznego z art. 25 ust. 2 ustawy i ograniczenia żądań pracownika z

art. 45 k.p. tylko do odszkodowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego

wyroku.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo

błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

1. Wstępnie, choć skarga tego nie porusza, nie można było nie ocenić

negatywnie, początkowego stwierdzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że

skoro powódka zaskarżyła wyrok tylko w części oddalającej powództwo o

przywrócenie do pracy, to wyrok pierwszej instancji stał się prawomocny w części

zasądzającej odszkodowanie. Myśl ta dalej nie została rozwinięta, jednak nie jest

do zaakceptowania, gdyż pomija regułę, że Kodeks pracy określa roszczenia

związane z rozwiązaniem stosunku pracy jako alternatywne. Oznacza to, że

alternatywne roszczenia przywrócenia do pracy albo odszkodowania z art. 45 § 1

k.p. wynikają z bezprawności lub niezasadności tego samego wypowiedzenia,

obejmują więc ten sam przedmiot rozstrzygnięcia. Zaskarżenie zatem apelacją

wyroku oddalającego jedno z tych roszczeń nie powoduje uprawomocnienia się

orzeczenia uwzględniającego drugie roszczenie (zob. postanowienie Sądu

Najwyższego z 9 maja 2008 r., II PK 319/07, LEX 490343).

2. Sąd zastosował art. 45 § 2 k.p. i uczynił to błędnie, gdyż przy ochronie

stosunku pracy z mocy przepisu szczególnego miał zastosowanie przepis art. 45 §

3 k.p., który w ogóle eliminował zastosowanie przepisu art. 45 § 2 k.p., w

konsekwencji również ocenę „niecelowości” przywrócenia do pracy.

3. Odpowiedź na pytanie postawione w skardze, czy przepis art. 25 ust. 2

ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym wobec art. 69 k.p. nie

jest w tej sprawie tak oczywista, iżby można było poprzestać na powtórzeniu

stanowiska uchwały powiększonego składu Sądu Najwyższego z 24 listopada 1992

r., I PZP 55/92 (OSNCP z 1993 nr 7-8, poz. 116) stwierdzającej, że art. 25 ust. 2

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95

ze zm.) ma zastosowanie do pracowników, z którymi nawiązano stosunek pracy na

podstawie powołania, a pracownikowi - radnemu odwołanemu ze stanowiska ze

skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady

6

gminy, przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 k.p. W tej

sprawie ujawniła się bowiem bezpośrednia kolizja ochrony stosunku pracy

wynikającej z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie z inną normą, która nie pozwalała

zatrudniać pracownika na stanowisku z powołania z uwagi na szczególną

przesłankę negatywną wynikającą z innej ustawy. Chodzi tu o ustawę z 24 sierpnia

2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach kadrowych

(Dz.U. Nr 170, poz. 1217 ze zm.). Zgodnie z nią przyjęto, że stanowisko kierownika

oddziału ZUS zajmowane przez powódkę należało do stanowisk objętych tą

ustawą. Dla oceny wskazanej ochrony z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie

mniejsze znaczenie miało to, że powołany pracownik nie był w państwowym

zasobie kadrowym, od tego, że ustawa z 24 sierpnia 2006 r. jednoznacznie

stwierdzała, iż osoby powołane na wysokie stanowiska państwowe (wymienione w

art. 4 ustawy) nie mogą łączyć pracy z mandatem radnego (art. 15). Nie można nie

zauważyć, że zachodzi wówczas szczególna sytuacja wykluczająca możliwość

zatrudnienia radnego, skoro stanowiska nie można łączyć z mandatem radnego.

Uprawnione byłoby więc stwierdzenie, że w takiej sytuacji brak zgody rady gminy

na rozwiązanie stosunku pracy radnego nie byłby zgodny z prawem, skoro zakaz z

art. 15 ustawy z 24 sierpnia 2006 r. jest jednoznaczny i dlatego jako przepis

szczególny wyłączał ochronę z art. 25 ust. 2 ustawy samorządowej. Skarga

kasacyjna nie kwestionuje - brak jest takiego zarzutu (art. 39813

§ 1 w związku z art.

3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.) - że stanowisko powódki objęte było ustawą o państwowym

zasobie kadrowym. Zarzuciła jedynie, iż pierwotnie pozwany inaczej interpretował

tę ustawę i nie stawiał powódce takiego wymagania. Nie oznacza to jednak, iż

pozwany nie mógł zmienić stanowiska co do stosowania ustawy. Nie ma również

znaczenia zarzut skargi, iż ustawa z 24 sierpnia 2006 r. już nie obowiązuje, gdyż

utraciła moc zgodnie z ustawą o służbie cywilnej z 21 listopada 2008 r. (art. 214).

Dla sprawy znaczenie miał bowiem stan prawny z chwili odwołania i rozwiązania

stosunku pracy powódki z pozwanym.

4. Niezależnie jednak od powyższej oceny (pkt 3), rozpoznając sprawę w

granicach skargi trzeba stwierdzić, że rada gminy przekroczyła ustawowy termin 30

dni do wyrażenia stanowiska na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie

gminnym. Zastosowanie ma art. 89 tej ustawy, zgodnie z którym brak takiego

7

stanowiska rady gminy w terminie 30 dni jest równoznaczny z wyrażeniem zgody

na rozwiązanie stosunku pracy. W sprawie ustalono, że Prezes ZUS wystąpił do

Rady Gminy 14 grudnia 2007 r. i otrzymał odpowiedź, iż sprawa będzie

przedmiotem obrad w pierwszym kwartale następnego roku. Odwołanie powódki

nastąpiło z dniem 28 stycznia 2008 r. i dopiero 25 lutego 2008 r. została przesłana

do pozwanego uchwała Rady Gminy z 20 lutego 2008 r. o braku zgody na

rozwiązanie stosunku pracy. Innymi słowy rada gminy winna zająć stanowisko w

terminie 30 dni od otrzymania pisma pracodawcy występującego o zgodę o której

mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak stanowiska rady gminy

w ustawowym terminie (art. 89 ustawy o samorządzie gminnym) oznacza

wyrażenie zgody - zatem rozwiązanie stosunku pracy w tym zakresie nie było

niezgodne z prawem. Takie stanowisko Sąd Najwyższy wyraził wcześniej w wyroku

z 19 kwietnia 2006 r. (II PK 135/05, OSNP 2007 nr 7-8, poz. 100 z aprobującą

glosą A. Rzeteckiej-Gil; zob. również jej glosa do wyroku z 11 grudnia 2007 r., I PK

152/07, M.P.Pr. 2008/5/255). W wyroku z 19 kwietnia 2006 r. stwierdzono, że

niepodjęcie przez radę miasta uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na

odwołanie radnego ze stanowiska w terminie 30 dni od doręczenia

przewodniczącemu rady pisma marszałka województwa w tym przedmiocie jest

równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu

art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skład

rozpoznający skargę kasacyjną aprobuje takie stanowisko i przyjmuje za podstawę

rozstrzygania w obecnej sprawy, gdyż Rada Gminy nie zajęła stanowiska w

określonym terminie. Wymaga jedynie powtórzenia za uzasadnieniem

wyroku z 19 kwietnia 2006 r., że nie narusza to ani zasady

samodzielności i samorządności gminy, ani też nie osłabia ochrony

prawnej radnej pozostającego w stosunku pracy. Natomiast przyczyni się do

racjonalizacji procedury wyrażania zgody przez radę gminy i usunięcia stanu

niepewności prawnej, który mógłby istnieć dowolnie długo, gdyby nie związanie

rady terminem, co niewątpliwie leży w interesie zarówno pracownika, jego

pracodawcy, jak i zainteresowanych organów samorządu terytorialnego. W tej

sprawie trudno też było wymagać aby pracodawca musiał oczekiwać dłużej, wszak

chodziło o stanowisko z powołania.

8

Z tych motywów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji, stosownie do art.

39814

k.p.c.

/tp/