III CZP 44/09

Uchwała z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 44/09

Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Wojciech Katner

Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Mariusza J. przeciwko Skarbowi Państwa

– Wojskowemu Biuru Emerytalnemu w P. o nadanie klauzuli wykonalności

ostatecznej decyzji administracyjnej, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na

posiedzeniu jawnym w dniu 9 lipca 2009 r. zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Okręgowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r.:

„Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o nadanie klauzuli

wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej Wojskowego Komendanta

Uzupełnień przyznającego na podstawie art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września

2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (jedn. tekst: . Dz.U. z 2008 r., Nr

141, poz. 892 ze zm.) świadczenie pieniężne w związku ze zwolnieniem z

zawodowej służby wojskowej?"

podjął uchwałę:

Nie jest dopuszczalne nadanie klauzuli wykonalności ostatecznej decyzji

administracyjnej Wojskowego Komendanta Uzupełnień o przyznaniu na

podstawie art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej

żołnierzy zawodowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.)

świadczenia pieniężnego w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby

wojskowej.

Uzasadnienie

Wnioskodawca wniósł o nadanie klauzuli wykonalności ostatecznej decyzji

Wojskowego Komendanta Uzupełnień w P. co do kwoty 23 335,10 zł, twierdząc, że

decyzją tą została mu przyznana kwota 25 691,16 zł, stanowiąca równowartość 12

uposażeń, lecz dłużnik wypłacił mu jedynie kwotę 6980,40 zł. Do wniosku wierzyciel

dołączył decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w P. z dnia 22 sierpnia

2006 r., mocą której przyznano mu świadczenie pieniężne wypłacone przez okres

jednego roku po zwolnieniu z zasadniczej służby wojskowej, licząc miesięcznie po

2140,93 zł za okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. W

decyzji tej wskazano, że wypłaty świadczenia dokona Wojskowe Biuro Emerytalne

w P., oraz umieszczono klauzulę, że decyzja jest ostateczna, prawomocna i

podlega wykonaniu.

Sąd Rejonowy wniosek odrzucił, przyjmując niedopuszczalność drogi

sądowej. Uznał, że administracyjne tytuły wykonawcze realizowane są w trybie

przewidzianym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej:

"u.p.e.a."), a rozpoznając zażalenie wierzyciela, Sąd Okręgowy przedstawił do

rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne o treści sformułowanej

na wstępie uchwały. (...)

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle

wykładni przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej

żołnierzy zawodowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 140, poz. 892 ze zm. – dalej:

"u.s.w.ż.z"), art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. oraz art. 2-6 u.p.e.a. Artykuł 95 pkt 1 u.s.w.ż.z.

stanowi, że żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie

od odprawy (art. 94 u.s.w.ż.z.) przysługuje należność pieniężna przez okres

jednego roku po zwolnieniu ze służby, wypłacana co miesiąc w wysokości kwoty

uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w

ostatnim dniu pełnienia służby. Od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu

przysługuje zainteresowanemu odwołanie do organu wyższego stopnia na

zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz skarga do

właściwego sądu administracyjnego. Jeżeli więc w sprawach o uposażenie

przewidziane w art. 95 u.s.w.ż.z. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to

droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna; tym samym

sprawa o to uposażenie jest sprawą administracyjną, a nie cywilną. To stwierdzenie

nie budzi zastrzeżeń i zostało przyjęte przez Sądy obu instancji. Problem

sprowadza się do tego, czy ostateczna i prawomocna decyzja administracyjna

przyznająca to uposażenie stanowi tytuł egzekucyjny, o którym mowa w art. 777 § 1

pkt 3 k.p.c. i czy możliwe jest nadanie mu sądowej klauzuli wykonalności.

Artykuł 777 § 1 pkt 3 k.p.c. stanowi, że tytułem egzekucyjnym są "inne"

orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy podlegają wykonaniu w drodze

egzekucji sądowej. Nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, że walor tytułu

egzekucyjnego określonym aktom prawnym może nadać tylko ustawa, a nie wola

podmiotów – stron stosunku zobowiązaniowego. Oznacza to, że musi istnieć

wyraźna norma, pozwalająca na zaliczenie konkretnej decyzji administracyjną do

tytułów, o których stanowi art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. (...) Należy podnieść, że art. 777

k.p.c. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego jego zasięg działania

nie może być zmieniony lub wyłączony. Oznacza to, że jego rozszerzająca

wykładnia nie znajduje uzasadnienia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16

października 2008 r., III CZP 99/08, OSNC 2009, nr 10, poz. 133).

Zasada praworządności polega na ścisłym rozumieniu przepisów prawa, co

ma zapewnić wierzycielom pełną i skuteczną ochronę ich praw podmiotowych,

jeżeli znajdują uzasadnienie w obowiązującym prawie. Treść art. 777 § 1 pkt 3

k.p.c. nawiązuje do powszechnie przyjętej zasady, że orzeczenie sądowe podlega

realizacji w drodze egzekucji sądowej, a decyzja lub postanowienie administracyjne

w drodze egzekucji administracyjnej. Wyjątki od tej zasady dopuszczalne są tylko

wtedy, gdy przewiduje to przepis ustawy. Jeśli więc w postępowaniu

rozpoznawczym dotyczącym przyznania żołnierzowi zawodowemu dodatkowego

uposażenia przewidzianego w art. 95 pkt 1 u.s.w.ż.z. właściwa jest droga

administracyjna, to odnosi się on również do postępowania egzekucyjnego w

administracji, skoro nie ma przepisu ustawowego pozwalającego na zaliczenie

decyzji administracyjnej przyznającej takie uposażenie do tytułów egzekucyjnych, o

jakich mowa w art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.

Zgodnie z art. 758 k.p.c., sprawy egzekucyjne należą do właściwości sądów

rejonowych i działających przy nich komorników. Należy podzielić pogląd, że

przepis ten jest odpowiednikiem art. 2 k.p.c., rozstrzygającym o drodze sądowej w

sprawach egzekucyjnych. Dotyczy on także uregulowania zawartego w art. 777 § 1

pkt 3 k.p.c. Realizacja przymusu egzekucyjnego na podstawie przepisów kodeksu

postępowania cywilnego dotyczy spraw cywilnych sensu largo, tymczasem – co jest

poza sporem – należność przyznana wnioskodawcy decyzją administracyjną

wynika ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych, a do rozpoznania roszczeń

wynikających z tego stosunku nie są powołane sądy powszechne, gdyż są to

sprawy administracyjne rozpoznawane w trybie postępowania administracyjnego

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1996 r., III PO 12/96,

OSNAPUS 1997, nr 7, poz. 120).

Rozróżnienie między należnością mającą charakter cywilnoprawny i

należnością mającą charakter administracyjny należy mieć na względzie przy

analizie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1997 r., III CZP 1/97 (OSNC

1997, nr 8, poz. 98), zgodnie z którą wydana na podstawie art. 160 § 4 k.p.c.

ostateczna decyzja administracyjna, którą przyznano odszkodowanie, a więc

należność cywilnoprawną stanowi tytuł egzekucyjny podlegający wykonaniu w

drodze egzekucji sądowej. Należy także wskazać, że w uchwale z dnia 23 maja

2003 r., III CZP 27/03 (OSNC 2004, nr 3, poz. 37) Sąd Najwyższy przyjął, iż

administracyjny tytuł wykonawczy, obejmujący składki na ubezpieczenia zdrowotne

i na Fundusz Pracy, może stanowić tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 § 1 pkt

3 k.p.c. Stanowisko to Sąd Najwyższy uzasadnił wykładnią celowościową i

systemową art. 24 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887), w których przewidziano, że

egzekucja analizowanych należności może być prowadzona zarówno w drodze

administracyjnej, jak i sądowej. Wskazano więc przepis ustawy, który przewiduje

egzekucję sądową, a tym samym zachowano wymagania wynikające z art. 777 § 1

pkt 3 k.p.c.

Te wymagania nie są spełnione ze względu na brak szczególnego przepisu w

odniesieniu do rozważanej należności z tytułu dodatkowego uposażenia żołnierza

zawodowego, co uzasadnia wniosek, że decyzja przyznająca żołnierzowi tę

należność nie może być uznana za tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 § 1 pkt

3 k.p.c., a tym samym droga sądowa jest niedopuszczalna w sprawie o nadanie jej

klauzuli wykonalności. Tę ocenę potwierdza uchwała Sadu Najwyższego z dnia 29

listopada 2007 r., III CZP 106/07 (OSNC 2008, nr 12, poz. 134), w której przyjęto,

że roszczenia żołnierzy zawodowych o wypłatę odsetek ustawowych należnych na

podstawie art. 75 ust. 3 u.s.w.ż.z., podlegają rozpoznaniu w postępowaniu

administracyjnym.

W uzasadnieniu postanowienia, w którym przedstawiono Sądowi

Najwyższemu zagadnienie prawne, Sąd Apelacyjny wskazał, że wątpliwości co do

jego rozstrzygnięcia wynikają także z przyjętej w postępowaniu egzekucyjnym w

administracji konstrukcji pojęcia wierzyciela. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., przez

wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub

jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub

zabezpieczającym; wierzycielem – w rozumieniu tych przepisów – może być jedynie

podmiot administracji publicznej lub organ wykonujący funkcje władcze, nie może

nim być natomiast osoba fizyczna lub inny podmiot prawa prywatnego. Podmioty te,

które w postępowaniu cywilnym nie mogą być wierzycielami, w postępowaniu

egzekucyjnym lub w administracji mogą jedynie za „pośrednictwem” wierzyciela – w

rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej w administracji – wnosić o wszczęcie

postępowania administracyjnego, w którym nie są stroną. Taki stan prawny

uzasadnia pytanie o ochronę praw takiego podmiotu w tym postępowaniu, a w

szczególności rzeczywistej możliwości i skuteczności egzekwowania należności

przyznanych ostateczną decyzją administracyjną.

Podejmując to zagadnienie należy stwierdzić, że istotnie w administracyjnym

postępowaniu egzekucyjnym wierzycielem nie jest podmiot, na rzecz którego ma

być prowadzona egzekucja, lecz jest nim organ, któremu ustawa powierza

realizowanie tej funkcji. Dotyczy to również sytuacji, w których egzekucja toczy się

na rzecz osoby innej niż podmiot publicznoprawny. Ze względu na to, że egzekucja

administracyjna prowadzona jest w interesie ogólnym, podmiot ten nie uzyskuje

statusu wierzyciela w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji, a funkcję tę pełni wskazany w ustawie organ. Podmioty „prywatne”

mogą tylko za pośrednictwem tak określonego wierzyciela wnosić o wszczęcie

egzekucji administracyjnej, gdy mają w tym interes prawny. Przyjmuje się, że jeżeli

podstawą egzekucji są indywidualne akty administracji, wierzycielem jest organ,

który wydał akt w pierwszej instancji.

Stosownie do art. 2 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do

obowiązków określonych w tym przepisie, gdy wynikają one z decyzji lub

postanowień właściwych organów albo – w zakresie administracji rządowej i

jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że

przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 §

1 u.p.e.a.). Wprawdzie art. 2 u.p.e.a. nie wymienia należności wnioskodawcy wśród

obowiązków egzekwowanych w drodze egzekucji administracyjnej, jednak zgodnie

przyjmuje się, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej nie

decyduje jego charakter, ale ustalenie organów (sądów powszechnych lub organów

administracji publicznej), w których właściwości obowiązek ten pozostaje. Nie ulega

wątpliwości, że orzekanie o należności wnioskodawcy należy do właściwości

organów administracji publicznej, a ponadto – jak wskazano – nie ma przepisu

szczególnego zastrzegającego dla tego obowiązku tryb egzekucji sądowej.

W myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze

egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest – w odniesieniu do

obowiązków wynikających z orzeczeń sądów albo innych organów albo

bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio

zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do

czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej

bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego

interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Artykuł 6 § 1

u.p.e.a. nakłada na wierzyciela obowiązek podjęcia działań celem wszczęcia

postępowania egzekucyjnego, a na bezczynność wierzyciela przysługuje skarga

podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku

niewykonania obowiązku (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Użycie w powołanych przepisach

określenia „podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w

wyniku niewykonania obowiązku” uzasadnia wniosek, że podmiotami tymi mogą

być także osoby fizyczne. Ponadto ustawodawca uregulował drugi środek

zaskarżenia w postaci skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego,

służący przeciwdziałaniu bezczynności wierzyciela oraz bezczynności organu

egzekucyjnego (art. 54 § 1 u.p.e.a.).

Przyznanie legitymacji do skorzystania ze wskazanych środków zaskarżenia,

przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji osobom,

których interes prawny lub faktyczny został naruszony niewykonaniem obowiązku

polegającego na wszczęciu i wyegzekwowaniu przyznanych im należności w

drodze egzekucji administracyjnej służy zwiększeniu skuteczności tych rozwiązań i

daje gwarancje realizacji tych przepisów.

Konkludując należy stwierdzić, że jakkolwiek przewidziane w ustawie o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwości żądania przez osobę

fizyczną wyegzekwowania należności wynikających z decyzji administracyjnej nie

są zadowalające z perspektywy cywilistycznej interpretacji pojęcia wierzyciela, to

jednak nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż rozwiązania te nie

zapewniają wyegzekwowania należności wnioskodawcy w postępowaniu

egzekucyjnym w administracji. Trzeba uwzględnić odmienność tego postępowania

od postępowania cywilnego, przy czym odmienny sposób egzekwowania

należności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie oznacza, że jest on

mniej efektywny.

W rozważaniach nad przedstawionym zagadnieniem prawnym nie można

pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2006 r., SK 12/99 (OTK

Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 143), w którym stwierdzono, że art. 1 k.p.c. rozumiany w

ten sposób, iż w zakresie pojęcia „sprawy cywilnej” nie mogą się mieścić roszczenia

dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja

administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z ust. 3 Konstytucji. Z

tego wyroku wynika, że istnieje droga sądowa w sprawach dotyczących zobowiązań

pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna. Odnosząc to do

okoliczności sprawy należy stwierdzić, że droga sądowa nie jest dopuszczalna w

sprawie, w której żołnierz zawodowy dowodzi, że spełnione zostały ustawowe

przesłanki do zasądzenia na jego rzecz dodatkowego uposażenia; w tym zakresie

ustawodawca przyjął drogę postępowania administracyjnego.

Wydanie takiej decyzji stanowiłoby natomiast źródło cywilnoprawnego

zobowiązania Skarbu Państwa, a po stronie uprawnionego powstałoby

cywilnoprawne roszczenie o zapłatę tej kwoty. Nie można więc wykluczyć

możliwości wniesienia powództwa o zasądzenie kwoty określonej decyzją

administracyjną, a wydanie ostatecznej decyzji nie powinno stanowić w tym

przeszkody. Jest tak dlatego, że zarzut rei indicatae dotyczy tylko przypadku, w

którym poprzednio orzekał sąd, a ponadto dopiero wydanie decyzji powoduje

powstanie zobowiązania, a sprawa sądowa dotyczyła wykonania istniejącego

zobowiązania. Nie można też wykluczyć roszczenia odszkodowawczego w razie

wykazania szkody wynikłej z niewykonania ostatecznej decyzji. Możliwość

wykorzystania tych konstrukcji prawnych nie uzasadnia jednak podjęcia uchwały o

innej treści.