IV CSK 187/09

Sygn. akt IV CSK 187/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 sierpnia 2009 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Gerard Bieniek (przewodniczący)

SSN Antoni Górski (sprawozdawca)

SSN Marek Sychowicz

Protokolant Bogumiła Gruszka

w sprawie z powództwa Ewy Ż. i Janiny Ż. – G.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie L.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 12 sierpnia 2009 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 12 listopada 2008 r.,

oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2

Powódki wnosiły o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa 250.000 zł.

odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariuszy pozwanego przez to,

że doprowadzili do niemożności zwrotu im wywłaszczonej działki nr 49/4 położonej

w L., która nie jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Pozwany wnosił o oddalenie powództwa.

Sąd Okręgowy w L. wyrokiem wstępnym z dnia 1 sierpnia 2008 r. uznał

roszczenie wódek za usprawiedliwione co do zasady.

Apelacja pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody L. od tego orzeczenia

została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 12 listopada 2008 r., przy

przyjęciu następujących ustaleń faktycznych.

W dniu 17 kwietnia 1975 r. powódki sprzedały Skarbowi Państwa w trybie

art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania

nieruchomości (Dz. U. z 19 74 r. Nr 10 poz. 64) nieruchomość położoną w L. o pow.

3,7232 ha, która miała być przeznaczona pod budowę trasy komunikacyjnej. Kiedy

okazało się, że na ten cel wykorzystano tylko część wywłaszczonej nieruchomości,

powódki w dniu 18 września 1992 r. wystąpiły do Urzędu Rejonowego w L. o zwrot

pozostałej części.

Decyzją z dnia 2 lipca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł

o zwrocie powódkom tylko kawałka pozostałej nieruchomości o pow. 0,7873 ha, nie

odnosząc się do żądania zwrotu jej reszty. Poza przedmiotem rozstrzygnięcia

pozostała m.in. nieruchomość o pow.1,977 ha, oznaczona obecnie nr 49/4,

wykorzystywana pod zabudowę mieszkaniową przez Spółdzielnię Mieszkaniową

„C.” w L. Odwołanie powódek od tej decyzji nie zostało uwzględnione. W decyzji

odmownej z dnia 24 września 1993 r. Wojewoda L. przyznał wprawdzie, iż ta

działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, ale stwierdził

jednocześnie, że ponieważ stoją na niej budynki wielorodzinne, jej zwrot „trudno

sobie wyobrazić”.

Decyzję Wojewody zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego

Zarząd Miasta L. oraz powódki. Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 1994

3

r. oddalił skargę Zarządu Miasta, a postępowanie ze skargi powódek umorzył,

wobec cofnięcia przez nie skargi.

Prezydent Miast L. w dniu 5 stycznia 1995 r., przekazał w użytkowanie

wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej „C.” nieruchomość o pow. ponad 33 ha,

obejmująca także działkę nr 49/4, której zwrotu domagały się powódki. Prawo

wieczystego użytkowania na rzecz Spółdzielni zostało wpisane do księgi wieczystej

w dniu 8 lutego 1995 r.

Powódki starały się wzruszyć decyzję Wojewody z dnia 24 września 1993 r.,

jednakże Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu 19 lipca 2002 r.

odmówił stwierdzenia jej nieważności, a następnie w dniu 21 listopada 2002 r.

odmówił ponownego rozpoznania sprawy. Powódki zaskarżyły decyzję Prezesa

Urzędu Mieszkalnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który

wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r. oddalił ich skargę. W uzasadnieniu zwrócił uwagę,

że dotychczas nie została wydana decyzja w przedmiocie zwrotu powódkom działki

nr 49/4, a zatem właściwy organ administracyjny obowiązany jest do rozpatrzenia

wniosku powódek w tym zakresie, złożonego do Kierownika Urzędu Rejonowego w

L. jeszcze w dniu 19 września 1992 r.

Kierując się tym wskazaniem Sądu, powódki w dniu 25 maja 2005 r.

wystąpiły do Starosty L. o zwrot tej działki. Decyzją z dnia 11 stycznia 2007 r.

Starosta umorzył postępowanie w tym przedmiocie, powołując się na zmianę stanu

prawnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie bowiem z

art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.

z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej: „ugn”, uprawniony traci roszczenie o

zwrot wywłaszczonej nieruchomości, m. in. jeżeli prze dniem 1 stycznia 1998 r.

(data wejścia w życie ustawy) na nieruchomości tej zostało ustanowione prawo

wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej i prawo do ujawniono w księdze

wieczystej. Przepis ten ma zastosowanie do powódek, gdyż ich nieruchomość

została przekazana w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej, z

wpisaniem tego prawa do księgi wieczystej w 1995 r.

W wyniku odwołania powódek od tej decyzji Starosty, Wojewoda L. w dniu

12 marca 1997 r. utrzymał ją w mocy.

4

W tej sytuacji Sąd Apelacyjny podzielił ocenę Sądu Okręgowego, iż na

skutek opieszałego działania organów administracji, które w czas nie orzekły

o zwrocie na rzecz powódek działki nr 49/4 - zbędnej na cele wywłaszczeniowe -

powódki utraciły możliwość domagania się jej zwrotu, przez co została wyrządzona

im szkoda, którą obowiązany jest do naprawienia pozwany Skarb Państwa na

podstawie art. 417 k.c. Gdyby postępowanie administracyjne było prowadzone

prawidłowo, powódki miały by możliwość zakwestionowania decyzji o przekazaniu

Spółdzielni byłej ich nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tymczasem –

z naruszeniem zasady lojalności – organ administracji nie powiadomił ich o decyzji

przekazania działki Spółdzielni. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, jeżeli by nawet

doszło do kolizji roszczenia Spółdzielni o ustanowienie wieczystego użytkowania na

nieruchomości z roszczeniem powódek o jej zwrot, pierwszeństwo trzeba przyznać

roszczeniu powódek, jako wynikającemu z prawa własności. Wbrew przy tym

zarzutom pozwanego, roszczenie odszkodowawcze powódek nie uległo

przedawnieniu. Termin dziesięcioletni przedawnienia z art. 442 § 1 k.c. trzeba

bowiem liczyć od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli od

1 stycznia 1998 r., bowiem to na podstawie tej ustawy wygasło roszczenie powódek

o zwrot nieruchomości z tej przyczyny, że przed tą datą oddano ją w wieczyste

użytkowanie z wpisaniem tego prawa do księgi wieczystej. Z kolei termin trzyletni,

o którym mowa w tym przepisie, należy liczyć od daty, kiedy powódki dowiedziały

się o ustanowieniu na nieruchomości użytkowania wieczystego, co miało miejsce

w 2006 r., a zatem nie może być mowy o upływie tego terminu, skoro pozew został

wniesiony w dniu 19 czerwca 2007 r. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu

Apelacyjnego, uznanie trafności roszczenia powódek co do zasady było

usprawiedliwione.

Wyrok Sądu Apelacyjnego zakwestionowała w imieniu pozwanego Skarbu

Państwa skargą kasacyjną Prokuratoria Generalna, zarzucając naruszenie

następujących przepisów prawa materialnego: art. 74 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 5

ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości – dalej: „ugg” (w tekście jednolitym ustawy ogłoszonym w Dz. U.

z 1991 r., Dz. U. Nr 30, poz. 127, przepisy te nosiły numerację art. 69 ust. 1 w zw.

z art. 47 ust. 40); art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 88a ust. 1 i 2 ugg; art. 361 § 1 k.c.;

5

art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 2 zd. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach

wieczystych i hipotece (Dz. U. Z 2001 r., Nr 124, poz. 1361) – dalej: „ukwh” w zw.

z art. 229 ugn, art. 362 k.c. w zw. z art. 2 zd. 2 ukwh i w zw. z art. 229 ugn; art. 442

§ 1 zd. 2 k.c. w zw. z art. 2 zd. 2 ukwh; art. 442 § 1 zd. 2 k.c. w zw. z art. 229 i art.

242 ugn oraz art. 442 § 1 zd. 2 k.c. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn

wniosła o uchylenie skarżonego wyroku i uwzględnienie apelacji przez oddalenie

powództwa, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Powódki domagały się oddalenia skargi kasacyjnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Pozwany nie kwestionuje w skardze, iż działka nr 49/4 nie została

wykorzystana na cele deklarowane przy jej wywłaszczaniu, a tym samym, że

istniały przesłanki do wydania orzeczenia o jej zwrocie powódkom, w związku

z czym na tym etapie postępowania nie ma potrzeby poświęcać tej kwestii szerszej

uwagi. W skardze kasacyjnej eksponuje inną okoliczność, a mianowicie, że na

działce Spółdzielnia Mieszkaniowa wzniosła budynki mieszkalne i ostatecznie

uzyskała do niej prawo wieczystego użytkowana. W związku z tym, jego zdaniem,

powstaje zagadnienie prawne, polegające na rozstrzygnięciu sytuacji, w której

istniały przesłanki do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości

a jednocześnie powstało po stronie Spółdzielni Mieszkaniowej roszczenie

o oddanie jej tejże nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Konieczność

rozwikłania tego problemu prawnego stanowi - w jego ocenie - podstawową

przyczynę mającą uzasadniać przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania.

Formułując zagadnienie o takiej treści, skarżący pomija okoliczność

zupełnie podstawową, która, jako pierwotna, powinna być początkiem badania

ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej: w jaki sposób i z czyjej

przyczyny doszło do powstania sytuacji przestawianej przez niego jako kolizja

realizacji roszczeń powódek oraz Spółdzielni Mieszkaniowej. W tym zaś zakresie

należy przyjąć za punkt wyjścia istnienie po stronie Skarbu Państwa obowiązku

zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłemu jej właścicielowi, kiedy tylko stała się

ona zbędna dla realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (art. 69 ust.

1 ugg w zw. z art. 47 ust. 4 ugg). Obowiązek ten miał przy tym charakter

6

bezwzględny, skoro, zgodnie z tymi przepisami, brak zwrotu mógł być

usprawiedliwiony tylko odmową przyjęcia nieruchomości przez byłego właściciela

lub jego następcy prawnego. Trafnie więc ocenił Sąd Apelacyjny, że w tym

kontekście niezwrócenie działki powódkom przez Skarb Państwa było

zachowaniem bezprawnym, rodzącym odpowiedzialność odszkodowawczą na

podstawie art. 417 k.c. i ta kwestia nie budzi wątpliwości, przynajmniej do czasu

uzyskania przez Spółdzielnię Mieszkaniową prawa użytkowania wieczystego do tej

działki i wpisu tego prawa do księgi wieczystej, tj. do dnia 8 lutego 1995 r. Sąd

Apelacyjny ma także rację, że organy państwowe, dokonujące wywłaszczenia,

powinny liczyć się z ewentualnością zwrotu nieruchomości, w razie gdy odpadnie

cel wywłaszczenia i dokładać staranności, aby zadośćuczynić roszczeniu byłego

właściciela. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek ten nie wyczerpuje się

w zrealizowaniu powinności zwrotu nieruchomości zbędnej na potrzeby określone

w wywłaszczeniu, ale obejmuje także podejmowanie czynności zmierzających do

skutecznego zapobieżenia aktom zadysponowania taką nieruchomością, które na

podstawie art. 229 ugn prowadziły rezultacie do utraty roszczenia o jej zwrot.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie konieczna była przede wszystkim aktywność

właściwych agend pozwanego Skarbu Państwa, zmierzająca do zapobieżenia

nabycia przez Spółdzielnię Mieszkaniową prawa wieczystego użytkowania na

działce nr 49/4. Kierując się obowiązującą w stosunkach Państwo – obywatel

zasadą lojalności, pozwany powinien był też zawiadomić powódki o zagrożeniu

realizacji ich roszczenia o zwrot nieruchomości, aby umożliwić im także podjęcie we

własnym zakresie odpowiednich działań prawnych zmierzających do zachowania

ich roszczenia o zwrot nieruchomości, a przynajmniej zaskarżenia decyzji Zarządu

Miasta o ustanowieniu wieczystego użytkowania. Jak bowiem wyjaśniono

w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego

1999 r., OSP 15/98 (ONSA 1999, nr 3, poz. 75), właściciel wywłaszczonej

nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany

jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które

mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot. W sprawie jest

rzeczą bezsporną, że pozwany Skarb Państwa żadnych z tych czynności nie

podjął. W tej sytuacji, wbrew zastrzeżeniom pozwanego, trzeba uznać za

7

prawidłową ocenę Sądu Apelacyjnego, że to zaniechanie pozwanego było

działaniem bezprawnym i w konsekwencji przyczyniło się do utraty przez powódki

możliwości zwrotu tej nieruchomości, co czyni niezasadnym zarzut skargi

kasacyjnej naruszenia art. 69 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 4 ugg.

Dopiero w kontekście tych prawidłowych ustaleń i ocen Sądu Apelacyjnego,

sprowadzających się do stwierdzenia, że to na skutek zaniechania podjęcia

odpowiednich czynności przez pozwanego doszło do ustanowienia użytkowania

wieczystego na rzecz Spółdzielni, prowadzącego do utraty możliwości ubiegania

się przez powódki o zwrot nieruchomości, można rozważać kwestię ewentualnej

konkurencji roszczenia Spółdzielni o ustanowienie tego prawa z roszczeniem

powódek o zwrot nieruchomości. W takiej perspektywie kwestia ta traci jednak

w rozpoznawanej sprawie swoją doniosłość, gdyż – wbrew przekonaniu skarżącego

– staje się przede wszystkim problemem teoretycznym. Warto jednak podkreślić, że

w sytuacji konkurencji takich roszczeń, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej

uchwale opowiedział się za przyznaniem priorytetu roszczeniu byłych właścicieli.

Oznacza to, że niesłuszny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 361§ 1 k. c.

w zw. z art. 88a ust. 1 i 2 ugg.

2. Z tego, co już powiedziano wynika, że pozwany bezskutecznie

kwestionuje istnienie związku przyczynowego pomiędzy swoim zaniechaniem

a szkodą powódek (zarzut skargi naruszenia art. 361§ 1 k.c.).

Bezpodstawne jest też wskazywanie, iż do szkody doprowadziły same

powódki, a co najmniej, że przyczyniły się do jej powstania (zarzut naruszenia art.

361 § 1 k. c. w zw. z art. 2 zd. 2 ukwh oraz art. 362 k.c. w zw. z art. 2 ust. 2 ukwh).

W tej mierze skarżący odwołuje się przede wszystkim do treści art. 2 zd. 2 ukwh,

zgodnie z którą nikt nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów do ksiąg

wieczystych. Skoro tak, to, jego zdaniem - ze względu na tę zasadę jawności ksiąg

wieczystych - powódki miały możliwość zapoznania się z dokonanym w dniu

8 lutego 2005 r. wpisem prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości nr 49/4

i podjęcia czynności zmierzających do podważenia tego wpisu. Bezczynność ich

w tym względzie doprowadziła do utraty roszczenia o zwrot nieruchomości,

a przynajmniej w znacznym stopniu przyczyniła się do powstania szkody.

8

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak trafnie wskazał Naczelny

Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 15 lutego 1999 r., Skarb Państwa

ma prawny obowiązek zawiadomienia byłych właścicieli wywłaszczonej

nieruchomości o zaistnieniu okoliczności mających wpływ na sferę ich uprawnień

i obowiązków. Należy przyjąć, że taki obowiązek konkretyzuje się i aktualizuje tym

bardziej w trakcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pozwany

zaniechał jego spełnienia, w związku z czym nie może skutecznie odwoływać się

do ogólnej zasady z art. 2 zd. 2 ukwh i na tej podstawie ekskulpować się od własnej

odpowiedzialności, próbując przerzucić ją na stronę powodową. Powódkom można

byłoby ewentualnie przypisać zaniedbanie w tym względzie, gdyby wpis do prawa

wieczystego użytkowania istniał już w chwili wystąpienia z roszczeniem o zwrot

nieruchomości, nie zaś – jak to miało miejsce w sprawie - kiedy dokonano go

w trakcie postępowania o zwrot, a one o tym, z naruszeniem obowiązku prawnego,

nie zostały powiadomione. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do

wykazania, że to one same doprowadziły do utraty roszczenia o zwrot

nieruchomości, lub że przyczyniły się do powstałej w ten sposób szkody, nie

zasługują na uwzględnienie.

3. Nietrafne są wreszcie zarzuty skargi dotyczące przedawnienia

dochodzonego w sprawie roszczenia. Sąd Najwyższy podziela stanowisko Sądu

Apelacyjnego, że termin dziesięcioletni z art. 442 § 1 k.c. należy liczyć od daty

wygaśnięcia roszczenia strony powodowej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,

czyli od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. od wejścia w życie ustawy o gospodarce

nieruchomościami. Z tą datą nastąpiła bowiem definitywna utrata tego roszczenia,

a tym samym nastąpiła konkretyzacja szkody powódek za którą dochodzą

odszkodowania. Do tego czasu mogły ubiegać się o zwrot nieruchomości, co

wykluczało zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego.

Jeśli zaś chodzi o termin drugi, a mianowicie trzyletni od dowiedzenia się

o szkodzie, to według ustaleń Sądu nastąpiło to w 2006 r. w trakcie postępowania

o zwrot nieruchomości. Kwestionowanie tej okoliczności przez skarżącego jest

niedopuszczalnym podważaniem w instancji kasacyjnej ustaleń, które nie może

przynieść zamierzonego skutku (art. 3983

§ 3 k.p.c.).

9

Z podanych przyczyn na podstawie art. 39814

k.p.c. orzeczono jak

w sentencji.