III CZP 56/09

Uchwała z dnia 19 sierpnia 2009 r., III CZP 56/09

Sędzia SN Jan Górowski (przewodniczący)

Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)

Sędzia SN Barbara Myszka

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w

W. przeciwko Gminie Miasta O. oraz małoletnim Paulinie D. i Natalii D.

reprezentowanym przez przedstawicielkę ustawową Danielę D. o opróżnienie lokalu

mieszkalnego i określenie odszkodowania, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na

posiedzeniu jawnym w dniu 19 sierpnia 2009 r. zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Elblągu postanowieniem z dnia 16

kwietnia 2009 r.:

"Czy gmina jest biernie legitymowana w procesie z powództwa Wojskowej

Agencji Mieszkaniowej o określenie odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3

ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.)?"

podjął uchwałę:

W sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o określenie

odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o

zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z

2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) gmina nie ma legitymacji biernej.

Uzasadnienie

W sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o opróżnienie

lokalu mieszkalnego i przyznanie uprawnienia do lokalu socjalnego przeciwko

małoletnim Paulinie D. i Natalii D., reprezentowanym przez przedstawicielkę

ustawową Danielę D., oraz przeciwko Gminie O. o określenie odszkodowania na

wypadek, gdyby pozwani małoletni nie opuścili lokalu wskutek nieotrzymania lokalu

socjalnego, Sąd Rejonowy w Ostródzie wyrokiem z dnia 22 października 2008 r.

nakazał małoletnim opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz przyznał im prawo do

lokalu socjalnego, a w pozostałej części oddalił powództwo.

Uzasadniając wyrok w części oddalającej powództwo, Sąd Rejonowy wskazał

na art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 298 ze zm. –

dalej: "u.z.S.Z.R.P."), zgodnie z którym, w przypadku wykwaterowania małoletniego

dyrektor oddziału regionalnego Agencji występuje do sądu z pozwem o nakazanie

opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu

socjalnego, o wezwanie do udziału w procesie gminy oraz określenie

odszkodowania. Sąd uznał, że żądanie określenia odszkodowania na wypadek

nieprzyznania małoletnim pozwanym lokalu socjalnego nie mogło zostać

uwzględnione, gdyż było żądaniem przedwczesnym, a ponadto ze względu na brak

interesu prawnego po stronie powódki, właścicielowi lokalu bowiem przysługuje

roszczenie odszkodowawcze do gminy na podstawie art. 417 k.c. i art. 18 ust. 5

ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym

zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz.

266 ze zm. – dalej: "u.o.p.l.").

Przy rozpoznaniu apelacji od tego wyroku Sąd Okręgowy w Elblągu powziął

poważne wątpliwości prawne przedstawione w przedłożonym zagadnieniu

prawnym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawione zagadnienie prawne związane jest z wykładnią art. 45 ust. 3

ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej

Polskiej, z której wynika, że dyrektor regionalnego oddziału Wojskowej Agencji

Mieszkaniowej (dalej: "Agencja") może, w określonych wypadkach, doprowadzić do

przymusowego przekwaterowania lub wykwaterowania z lokali mieszkalnych,

pozostających w zasobach Agencji. Do przymusowego wykwaterowania dochodzi

zasadniczo w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze

zm.), jednakże w myśl art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., wobec ściśle oznaczonego kręgu

osób, w tym małoletniego, dyrektor Agencji nie wszczyna takiego postępowania,

lecz wytacza powództwo o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie

o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału w procesie

gminy oraz o określenie odszkodowania. Powstaje pytanie, czy ze zwrotu

„wezwanie do udziału w procesie gminy”, który sąsiaduje z „określeniem

odszkodowania” wynika legitymacja bierna gminy w sprawie o ustalenie przyszłego

odszkodowania na rzecz Agencji na wypadek, gdyby gmina nie dostarczyła lokalu

socjalnego eksmitowanym.

Tego rodzaju odszkodowanie określone jest w ustawie o ochronie praw

lokatorów. Zgodnie z art. 18 ust. 4, jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu socjalnego

osobie uprawnionej do niego z mocy wyroku, właścicielowi lokalu, z którego

dokonano eksmisji, przysługuje roszczenie odszkodowawcze do gminy. W interesie

gminy postanowiono w art. 15 ust. 2, że w sprawie o opróżnienie lokalu sąd z

urzędu zawiadamia gminę właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu

podlegającego opróżnieniu w celu umożliwienia jej wstąpienia do sprawy. Zgodnie z

art. 15 ust. 3, do udziału gminy w sprawie o opróżnienie lokalu stosuje się

odpowiednio przepisy o interwencji ubocznej, z wyjątkiem art. 78, art. 79 zdanie

drugie i art. 83 k.p.c.; gmina nie musi wykazywać interesu prawnego, a jej

przystąpienie następuje po stronie powoda.

Z zestawienia art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 18 ust. 4 u.o.p.l. wynika zatem, że

gmina została obciążona odpowiedzialnością odszkodowawczą na wypadek

niedostarczenia lokalu socjalnego osobie eksmitowanego, jeżeli z tego faktu

powstała szkoda wobec właściciela lokalu. Jednocześnie w interesie gminy jest ona

zawiadamiana o wszczęciu postępowania w sprawie o eksmisję w celu

umożliwienia jej wzięcia udziału w sprawie w charakterze interwenienta ubocznego

po stronie powoda. Przepis art. 1a u.o.p.l. stanowi jednak wyraźnie, że jej

przepisów nie stosuje się do lokali pozostających w dyspozycji Wojskowej Agencji

Mieszkaniowej. Wymaga w związku z tym wyjaśnienia, czy gmina w sprawie o

eksmisję przeciwko małoletniemu oraz o określenie odszkodowania ma status

interwenienta ubocznego, czy też powinna występować jako pozwana.

Nie można ze zwrotu o charakterze procesowym „wezwać gminę do wzięcia

udziału w sprawie” wyciągać wniosku, że gmina ponosi odpowiedzialność

odszkodowawczą wobec Agencji. Odpowiedzialność odszkodowawcza, niezależnie

od rodzaju (deliktowa, kontraktowa, gwarancyjna), musi mieć podstawę w

obowiązujących przepisach prawa cywilnego materialnego. Jeżeli zatem gmina

miałaby ponosić wobec Agencji odpowiedzialność kontraktową, musiałoby

uprzednio istnieć jej zobowiązanie wobec tego podmiotu do dostarczenia

eksmitowanemu lokatorowi lokalu socjalnego. Tym bardziej zobowiązanie takie jest

wymagane w przypadku gwarancyjnej odpowiedzialności odszkodowawczej, nie ma

jednak żadnych podstaw w obowiązującym prawie do konstruowania takich

zobowiązań. Odpowiedzialność gminy wobec właściciela jest zatem

odpowiedzialnością deliktową.

Odpowiedzialność deliktowa gminy jest jednak odpowiedzialnością wyjątkową

ze względu na specyficzną przesłankę bezprawności. Gmina, nie przyznając lokalu

uprawnionemu, nie postępuje wbrew powszechnie obowiązującym regułom

(przepisom lub zasadom współżycia społecznego), lecz jedynie wbrew treści

zobowiązania wykreowanego konstytutywnym orzeczeniem sądu. Rozwiązanie

przyjęte przez prawodawcę w art. 18 ust. 4 u.o.p.l. jest konstrukcją tzw.

zobowiązania ze skutkiem ochronnym wobec osób trzecich. Innymi słowy,

zobowiązanie nastawione na ochronę interesu wierzyciela pośrednio chroni interesy

osób trzecich; w tym wypadku także interes właściciela lokalu. Niedostarczenie

lokalu socjalnego powoduje, że eksmitowany wciąż zajmuje lokal właściciela, a ten

ponosi przez to szkodę. Gmina może być zatem pociągnięta do odpowiedzialności

odszkodowawczej deliktowej tylko dlatego, że pozwala na to art. 18 ust. 4 u.o.p.l.

Nie można uznać, że reguła wynikająca z art. 18 ust. 4 u.o.p.l. może być

przeniesiona na grunt ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie jest więc

uzasadnione twierdzenie, iż gmina ponosi analogiczną odpowiedzialność deliktową

wobec Wojskowej Agencji Mieszkaniowej za zaniechanie w dostarczeniu lokalu

socjalnego osobom eksmitowanym. Jak stwierdzono, jednoznaczne brzmienie art.

1a u.o.p.l. wskazuje, że przepisów ustawy nie stosuje się do lokali będących w

dyspozycji Agencji. Dotyczy to zatem także art. 18 ust. 4, który ma charakter

wyjątkowy, a jego "wyjątkowość" polega na tym, że gdyby go nie było, nie byłoby

możliwe pociągnięcie gminy do odpowiedzialności odszkodowawczej wobec

właściciela lokalu. Przepis taki powinien być zatem interpretowany ściśle. Ponadto

nie można stawiać znaku równości pomiędzy Agencją a właścicielem lokalu, o

którym stanowi ustawa o ochronie praw lokatorów i z jednakowego położenia

wyciągać wniosku o możliwości odpowiedniego stosowania art. 18 ust. 4 do lokali

znajdujących się w dyspozycji Agencji.

Położenie prawne i funkcjonalne Agencji oraz właściciela lokalu, o jakim mowa

w art. 18 ust. 4 u.o.p.l., jest różne. Agencja dostarcza lokali żołnierzom i członkom

ich rodzin ze względów związanych z bezpieczeństwem państwa. Trudno zatem

zgodzić się ze stwierdzeniem, że jednostka samorządu terytorialnego (gmina) ma

ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą wobec Skarbu Państwa

reprezentowanego przez Agencję za zaniechanie w dostarczeniu lokalu socjalnego

bliskim byłego żołnierza służącego obronności i bezpieczeństwu państwa

ucieleśnianego w stosunkach cywilnych przez Skarb Państwa.

Inaczej przedstawia się zasadność odszkodowania za zaniechanie gminy

wobec „cywilnego” właściciela lokalu. Ustawa o ochronie lokatorów nakłada na

właściciela nieruchomości lokalowych – wynajmującego szczególne obowiązki.

Jeżeli dochodzi do orzeczenia eksmisji, właściciel lokalu nie musi ponosić dalszych

obciążeń i należy mu się odszkodowanie. Położenie Agencji i „cywilnego”

właściciela lokalu nie przystają do siebie i choćby z funkcjonalnego punktu widzenia

nie można wobec Agencji stosować regulacji art. 18 ust. 4 u.o.p.l. W konkluzji

należy uznać, że odpowiedzialność deliktowa gminy wobec Agencji mogłaby

opierać się jedynie na zasadach ogólnych, zawartych w kodeksie cywilnym.

Także z procesowego punktu widzenia legitymacja bierna gminy budzi

zastrzeżenia. Z uzasadnienia zagadnienia prawnego wynika, że Sąd Okręgowy

zakłada, iż w art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P. zawarta jest instytucja dopozwania,

jednocześnie jednak wyraźnie wskazuje, że małoletnich dotyczy eksmisja i

uprawnienie do żądania lokalu socjalnego, natomiast gminy odpowiedzialność

odszkodowawcza wobec Agencji. Stanowisko to jest błędne, gdyż dopozwanie ma

sens tylko wtedy, gdy okazuje się, że powództwo nie zostało wniesione przeciwko

osobie, która powinna być pozwana i następuje w toku sprawy, a nie na jej

początku (art. 194 § 2 zdanie pierwsze k.p.c.). Ponadto dopozwanie dotyczy

sytuacji, w której co najmniej dwa podmioty są pozwane w sprawie, a roszczenie

procesowe skierowane jest przeciwko obu pozwanym, a nie tylko jednemu. (...)

Nie można zaakceptować wykładni art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., w myśl której

zwrot „wezwanie do udziału w procesie gminy” oznacza dopozwanie, przy czym w

stosunku do gminy wytoczone jest powództwo o ustalenie odpowiedzialności

odszkodowawczej, a wobec małoletniego powództwo o eksmisję i przyznanie

uprawnienia do lokalu socjalnego; są to dwie sprawy z różnymi pozwanymi –

sprawa o eksmisję i przyznanie uprawnienia do lokalu socjalnego (małoletni) oraz

sprawa o ustalenie odszkodowania (gmina). Przepis art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P.

jednak wyraźnie mówi o jednym pozwie i „wezwaniu do udziału w sprawie gminy”,

nie daje zatem podstaw do wniesienia dwóch różnych powództw w dwóch różnych

sprawach ani do uznania, że reguluje dopozwanie gminy.

W art. 15 ust. 2 i 3 u.o.p.l. ustawodawca wskazał, że gmina może być

interwenientem ubocznym w sprawie o eksmisję, a w art. 18 ust. 4 uregulował

odpowiedzialność odszkodowawczą gminy wobec właściciela lokalu. W art. 45 ust.

3 u.z.S.Z.R.P. postanowiono jedynie o „wezwaniu do udziału w procesie gminy”.

Sąd Okręgowy, odwołując się do ustawy o ochronie praw lokatorów i porównując

pozycję gminy z pozycją gminy w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie

zauważył, że gmina w postępowaniu o eksmisję występuje w charakterze

interwenienta ubocznego, o czym wyraźnie stanowi art. 15 ust. 2 oraz 3 u.o.p.l. Z

art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., stanowiącego o wezwaniu do wzięcia udziału w sprawie

gminy, nie wynika inna regulacja. (...)

W konsekwencji należało uznać, że w sprawie z powództwa Wojskowej Agencji

Mieszkaniowej o określenie odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z

dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej

gmina nie ma legitymacji biernej.

Z tych przyczyn orzeczono, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).