V CSK 46/09

Sygn. akt V CSK 46/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 9 września 2009 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący)

SSN Barbara Myszka

SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)

Protokolant Ewa Zawisza

w sprawie z powództwa P. K., T. W. i K. W.

przeciwko Gminie K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 9 września 2009 r.,

skargi kasacyjnej powodów

od wyroku Sądu Apelacyjnego […]

z dnia 28 października 2008 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Powodowie dochodzili w trybie art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odszkodowania (Dz. U. Nr 80,

poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) za szkodę spowodowaną uchwaleniem przez

pozwaną Gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

ograniczającego korzystanie z ich nieruchomości przez ustanowienie zakazu

realizacji budownictwa zagrodowego.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. Sąd Okręgowy zasądził od pozwanej na

rzecz P. K. kwotę 66.000 zł (pkt I) oraz na rzecz małżonków K. W. i T. W. kwotę

33.000 zł (pkt II), w obu wypadkach z odsetkami ustawowymi od dnia 13 lutego

2006 r., w pozostałej części umorzył postępowanie (pkt III), zasądził od pozwanej

na rzecz powodów kwotę 9.300 zł tytułem zwrotu kosztów procesu (pkt IV) oraz

nakazał pozwanej uiścić na rzecz Skarbu Państwa (Sądu Okręgowego w W.)

kwotę 3.584,73 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt V).

Sąd Okręgowy ustalił, że powodowie są współwłaścicielami w częściach

ułamkowych nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [a] w obrębie nr [x]

D.: powód P. K. w 2/3, a udział małżonkowie J. W. i K. W. w 1/3. Rzeczona

nieruchomość stanowi grunty orne. Dla tej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2003

r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Gminy K. z dnia 30

kwietnia 1992 r., który określał dla działki następujące przeznaczenie: w części

zachodniej wzdłuż rowu melioracyjnego pod tereny ekosystemów wodno-łąkowych i

rzecznych, w pozostałej części pod tereny upraw polowych. W okresie od dnia 1

stycznia 2004 r. do dnia 15 maja 2004 r. na terenach, na których położona jest

nieruchomość, nie obowiązywał żaden plan miejscowy, natomiast zgodnie z danymi

z katastru nieruchomości są to grunty przeznaczone na cele rolnicze. Uchwałą

Rady Gminy K. z dnia 30 grudnia 2003 r. (Dziennik Urzędowy Województwa z 2004

r. Nr 76, poz. 1509) zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania

przestrzennego m. in. dla rzeczonej nieruchomości. Plan zaczął obowiązywać od

dnia 15 maja 2004 r. Stosownie do jego postanowień dla nieruchomości powodów

określono: a) przeznaczenie podstawowe: uprawy polowe, b) przeznaczenie

3

uzupełniające: sieci infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia, c)

zakaz lokalizacji zabudowy, w tym również zabudowy związanej produkcją rolniczą.

W następstwie zatwierdzenia przez Radę Gminy K. wspomnianego planu wartość

rzeczonej nieruchomości obniżyła się co najmniej o kwotę 100.000 zł. Dnia 12

sierpnia 2005 r. powodowie wezwali Gminę K. do zapłaty na ich rzecz kwoty

329.640 zł tytułem odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z uchwaleniem

planu, który uniemożliwia powodom korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny

z dotychczasowym przeznaczeniem.

Sąd Okręgowy ocenił, że dochodzone roszczenie odszkodowawcze

powodów jest uzasadnione, skoro na skutek uchwalenia planu zagospodarowania

przestrzennego ograniczono własność powodów, wyrażając w planie zakaz

dokonywania inwestycji budowlanych (budownictwa zagrodowego), co stanowi

źródło szkody powodów wynikającej ze spadku wartości nieruchomości. Artykuł 36

u.p.z.p. dotyczy bowiem także takiej sytuacji, w której stronie przysługiwało

wynikające z prawa własności (art. 140 k.c.) uprawnienie do korzystania

z nieruchomości w określony sposób, chociaż właściciel z uprawnienia tego nie

skorzystał. Uprawnienie to obejmuje sposoby korzystania nie tylko faktyczne, ale

również potencjalne, o ile mieszczą się w granicach podmiotowego prawa

własności. Niewątpliwie zaś ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania

z nieruchomości w sposób, w który nieruchomość dotychczas nie była

wykorzystywana, lecz potencjalnie mogła być wykorzystywana zgodnie ze swoim

przeznaczeniem, godzi w prawo własności. Sama bowiem możliwość właściciela do

korzystania z rzeczy w określony sposób jest jego prawem podmiotowym

wywodzącym się z istoty prawa własności. Sąd Okręgowy przyjął zatem, że

wprowadzony w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

niespotykany poprzednio zakaz dokonywania zabudowy związanej z produkcją

rolniczą stanowi ograniczenie własności wyrządzające powodom szkodę

polegającą na obniżeniu wartości nieruchomości. Sąd Okręgowy nie podzielił

natomiast poglądu pozwanego, że na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powodowie

nie mogliby uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Pozwana Gmina wniosła apelację od wyroku Sądu Okręgowego,

zaskarżając go w pkt I, II, IV V.

4

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. zmienił zaskarżony

wyrok w pkt I i II w ten sposób, że powództwo oddalił, w pkt IV w ten sposób, że

zasądził solidarnie od powodów na rzecz pozwanej kwotę 3.600 zł tytułem zwrotu

kosztów procesu i w pkt V w ten sposób, że nakazał pozwanym uiścić solidarnie na

rzecz Skarbu Państwa - Sądu Okręgowego kwotę 3.584,73 zł tytułem nieuiszczonej

zaliczki na koszty opinii biegłego oraz zasądził solidarnie od powodów na rzecz

pozwanej kwotę 7.550 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy bezpodstawnie pominął

zbadanie przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. oraz pochopnie wykluczył

istnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność pozwanej na podstawie

art. 36 u.p.z.p. (przesłanek egzoneracyjnych). W ocenie Sądu Apelacyjnego, gdy

z zawartych w ustawie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy

wynikają ograniczenia znajdujące zastosowanie w stosunkach konkretnych, to nie

wolno uważać, że źródłem ograniczenia własności nieruchomości jest miejscowy

plan zagospodarowania przestrzennego. Byłoby zaś czystym absurdem, gdyby, nie

zważając na przeszkody do realizacji zabudowy określone w art. 61 u.p.z.p.,

forsować odpowiedzialność odszkodowawczą gminy ustalającej plan miejscowy

pod pozorem, że w planie zawarto zakaz zabudowy. Wydawanie decyzji

o warunkach zabudowy należy wprawdzie do kompetencji właściwych organów

administracji publicznej, nie oznacza to wszakże pozbawienia sądu powszechnego

samodzielnej oceny w toku procesu odszkodowawczego, czy zachodzą przesłanki

z art. 61 u.p.z.p. przesądzające o potwierdzeniu lub wyłączeniu odpowiedzialności

z art. 36 u.p.z.p. W okolicznościach faktycznych sprawy powodowie posiadający

gospodarstwo rolne znacznie mniejsze od średniej gminnej i niespełniający

dalszych przesłanek nie mogliby uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach

zabudowy i w konsekwencji pozwolenia na budowę. Sąd Apelacyjny przyjął

w konkluzji, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

nie spowodowało ograniczenia prawa własności powodów prowadzącego do

obniżenia wartości nieruchomości, natomiast ograniczenia zabudowy

nieruchomości przez powodów wynikają z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Powodowie w skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie przepisów prawa

materialnego, mianowicie art. 6 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz

5

przepisów postępowania, mianowicie art. 382 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Problem prawny, który wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

sprowadza się do tego, w jakich okolicznościach i w jakiej wysokości właściciele

nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego

mogą dochodzić od właściwej gminy odszkodowania w związku z uchwaleniem

planu, jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób

lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie

ograniczone. Z regulującego tę kwestię art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że

właścicielowi przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą

szkodę. W stanie faktycznym sprawy doszło do zmiany planu zagospodarowania

przestrzennego, w wyniku czego nieruchomość stanowiąca własność powodów

znalazła się w strefie, w której jest niedopuszczalne budowanie czegokolwiek.

Chociaż wcześniej na tej nieruchomości nic nie było wybudowane i nie było planów

budowy, to właściciele wystąpili z roszczeniem określonym w art. 36 ust. 1 u.p.z.p.,

wskazując, że wartość działki uległa znacznemu obniżeniu.

Wyjaśnienia wymaga w związku z tym kwestia, jak rozumieć pojęcie

rzeczywistej szkody zamieszczone w tym przepisie. Zagadnienie to było już

rozważane w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 19 grudnia

2006 r. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przewidziane we wspomnianym przepisie

roszczenia przysługują właścicielowi nieruchomości bądź użytkownikowi

wieczystemu, gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia im lub istotnie

ogranicza zarówno kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania

z nieruchomości, jak i pozbawia ich potencjalnej możliwości korzystania

z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. W wyroku z dnia

12 października 2007 r., V CSK 230/07 (niepubl.) Sąd Najwyższy uznał, że chodzi

tu o szkodę, która polega na obniżeniu się wartości nieruchomości lub która

pozostaje w bezpośrednim związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości.

Zgodnie zaś z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK

191/08 (niepubl.), pojęcie rzeczywistej szkody obejmuje niewątpliwie także

6

obiektywny spadek wartości nieruchomości wynikający z uniemożliwienia lub

istotnego ograniczenia możliwości korzystania z niej w dotychczasowy sposób.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że w następstwie

zatwierdzenia przez Radę Gminy K. miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego wartość rzeczonej nieruchomości obniżyła się co najmniej o kwotę

100.000 zł. Oznaczałoby to, że powodowie w takiej właśnie wysokości ponieśli

szkodę. Jednakże Sąd Apelacyjny uznał, że uchwalenie nowego planu nie

spowodowało niemożliwości albo istotnego ograniczenia w korzystaniu

z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym

przeznaczeniem, ponieważ nawet przed uchwaleniem planu nie byłoby możliwe

wybudowanie na nieruchomości czegokolwiek, ponieważ nieruchomość nie

spełniała przesłanek egzoneracyjnych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które

pozwalają na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stanowiska tego nie

można podzielić.

Przede wszystkim okoliczności wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie mogą

być traktowane jako przesłanki egzoneracyjne wobec odpowiedzialności

przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Takie bowiem przesłanki, w rozumieniu

przepisów kodeksu cywilnego o odpowiedzialności odszkodowawczej, mogą

doprowadzić do wyłączenia odpowiedzialności mimo istnienia szkody. Tymczasem

rozumowanie Sądu Apelacyjnego w istocie zmierza do wykazania, że ponieważ nie

mogłaby być wydana pozytywna dla powodów decyzja o warunkach zabudowy, to

wartość rzeczonej nieruchomości nie uległa zmniejszeniu, zatem nie istnieje

szkoda.

Podkreślić też należy, że, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., problem wydania

decyzji o warunkach zabudowy powstaje w zasadzie dopiero wtedy, gdy

w wypadku braku planu miejscowego miałaby nastąpić zmiana zagospodarowania

terenu polegająca m. in. na budowie obiektu budowlanego. Tymczasem

w okolicznościach niniejszej sprawy taki plan, uchwalony dnia 30 kwietnia 1992 r.,

obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 3 u.p.z.p.,

obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania

przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowały moc do

7

czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Rada Gminy K. dopiero dnia 30 grudnia 2003 r. uchwaliła nowy plan, który wszedł

w życie dnia 15 maja 2004 r. W okresie zatem od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 15

maja 2004 r. nie obowiązywał żaden plan dla terenu obejmującego rzeczoną

nieruchomość. Nie oznacza to jednak, że do wzniesienia obiektu budowlanego było

konieczne wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy spełnieniu wszystkich

przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Według bowiem art. 86 u.p.z.p.,

ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymagała zmiana sposobu

zagospodarowania terenu, na którym obowiązywał plan uchwalony przed dniem 1

stycznia 1995 r., jednakże w takim wypadku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie miał

zastosowania. Dokonana przez Sąd Apelacyjny ocena istnienia również przesłanki

opisanej w wyżej przytoczonym przepisie, związanej z badaniem, czy co najmniej

jedna działka sąsiednia jest zabudowana, było zatem niedopuszczalne jako

prowadzące do pogorszenia sytuacji obywatela ze względu na opieszałość gminy

związaną z uchwaleniem nowego planu.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zatem uzasadnione.

W związku z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia

art. 382 k.p.c. należy podkreślić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa

pogląd, iż w postępowaniu kasacyjnym w wyjątkowych wypadkach może być

skutecznie zgłoszony zarzut naruszenia art. 382 k.p.c. (wyrok z dnia 22 lipca

2004 r., II CK 477/03, niepubl.; wyrok z dnia 9 czerwca 2005 r., III CK 674/04,

niepubl.; wyrok z dnia 9 kwietnia 2008 r., II PK 280/07, niepubl.; wyrok z dnia

24 kwietnia 2008 r., IV CSK 39/08, niepubl.). Sąd Najwyższy w uchwale składu

siedmiu sędziów z dnia 23 marca 1999 r., III CZP 59/98 (OSNC 1999, nr 7-8,

poz. 124), dokonując wykładni art. 382 k.p.c., wyjaśnił, że sąd drugiej instancji

może zmienić ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania wyroku sądu

pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego

uzasadniającego odmienne ustalenia, chyba że szczególne okoliczności wymagają

ponowienia lub uzupełnienia tego postępowania. W wyrokach z dnia 13 września

2001 r., I CKN 237/99 (niepubl.) i z dnia 5 września 2002 r., II CKN 921/00

(niepubl.) Sąd Najwyższy podkreślił, że zarzut naruszenia art. 382 k.p.c. może być

usprawiedliwiony tylko wtedy, gdy skarżący wykaże, iż sąd drugiej instancji

8

bezpodstawnie nie uzupełnił postępowania dowodowego albo pominął część

„zebranego materiału”, jeżeli przy tym uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik

sprawy. Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 maja

2000 r., II CKN 853/00 (niepubl.), zgodnie z którym nie można dopatrywać się

naruszenia art. 382 k.p.c. „w nieuzupełnieniu postępowania dowodowego”, gdyż

przepis ten zawiera wyłącznie dyrektywę dotyczącą orzekania i nie określa zakresu

oraz sposobu gromadzenia materiału dowodowego. Podobnie w wyroku z dnia

21 września 2001 r., I PKN 646/00 (OSNP 2003, nr 18, poz. 428) Sąd Najwyższy

przyjął, że art. 233 § 1 i art. 382 k.p.c. dotyczą dowodów przeprowadzonych przez

sąd w postępowaniu w pierwszej instancji lub w postępowaniu apelacyjnym, zatem

zarzut naruszenia tych przepisów nie może być odniesiony do dowodów, których

sąd nie przeprowadził.

W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 382 k.p.c. okazał

się uzasadniony, Sąd Apelacyjny, zmieniając wyrok Sądu Okręgowego, nie

uzupełnił bowiem postępowania dowodowego, chociaż powinien to zrobić.

W szczególności Sąd Apelacyjny rozstrzygnął o nieistnieniu szkody wyłącznie na

podstawie własnej oceny, bez zasięgnięcia opinii biegłego i wbrew dowodowi

z opinii biegłego przeprowadzonemu przed Sądem Okręgowym. Sąd Apelacyjny

stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że, nie kwestionując spostrzeżeń

Sądu Okręgowego, uzupełnił ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem w istocie nie uzupełnił ustaleń faktycznych, ale dokonał arbitralnej

oceny prawnej, bez uzupełnienia postępowania dowodowego w kwestii istnienia

szkody, wkraczając przy tym w kompetencje ustawowo zastrzeżone dla organów

administracji publicznej, które wydają decyzje o warunkach zabudowy. Jest to tym

bardziej istotne w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w swoim

orzecznictwie, że stosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie powinno prowadzić do

nadmiernego ograniczania zabudowy (zob. np. wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 r.,

II OSK 646/06, niepubl.; wyrok z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, niepubl.).

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1

k.p.c. orzekł jak w sentencji.

md /tp/