II UK 416/08

Wyrok z dnia 15 września 2009 r.

II UK 416/08

Podstaw odpowiedzialności gminnej jednostki samorządu terytorialnego

za zobowiązania składkowe utworzonej przez nią jednostki organizacyjnej na-

leży w pierwszej kolejności poszukiwać w akcie prawnym regulującym ustrój

gminy, a więc w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedno-

lity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a nie w ustawie z dnia 26 lis-

topada 1998 r. o finansach publicznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 15,

poz. 148 ze zm.; obowiązującej do 31 grudnia 2005 r.).

Przewodniczący SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (przewodniczący).

Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Kazimierz Jaśkowski.

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września

2009 r. sprawy z wniosku Gminy D. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-

Oddziałowi w S. o przeniesienie odpowiedzialności z tytułu składek na ubezpieczenie

społeczne, na skutek skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyj-

nego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2008 r. [...]

u c h y l ił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w

Szczecinie do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasa-

cyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Szczecinie zmienił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Od-

działu Wojewódzkiego w Szczecinie (zwanego dalej Zakładem) z dnia 21 września

2006 r., uznając, że Gmina D. nie ponosi odpowiedzialności za zadłużenie z tytułu

składek na ubezpieczenia społeczne po zlikwidowanej Szkole Podstawowej w Ś.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia. Na podstawie

uchwały z dnia 9 czerwca 1993 r. Rada Miasta i Gminy D. określiła warunki przejęcia

2

Szkoły Podstawowej w Ś., stając się od 1 stycznia 1994 r. jej organem prowadzą-

cym. W dniu 28 lutego 2002 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę o przyjęciu stop-

niowej likwidacji szkoły w latach 2002-2005. Szkoła Podstawowa w Ś. została zlikwi-

dowana z dniem 31 sierpnia 2003 r., a jej wyposażenie rozdysponowane przez

Gminę po upływie roku do innych placówek. Zakład wezwał burmistrza Urzędu Mia-

sta i Gminy w D. do zapłaty za likwidowaną szkołę składek z tytułu ubezpieczeń

społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego, na Funduszu Pracy oraz Fundusz Gwa-

rantowanych Świadczeń Pracowniczych, wskazując jako podstawę prawną docho-

dzenia należności art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach pu-

blicznych. W związku z odmową zapłaty, na podstawie tytułów wykonawczych z dnia

11 sierpnia 2005 r., została wszczęta egzekucja administracyjna przeciwko Gminie

D. Tytuły egzekucyjne wystawiono pomimo braku decyzji w przedmiocie ustalenia

odpowiedzialności Gminy za zobowiązania po zlikwidowanej placówce. Pismem z

dnia 16 sierpnia 2005 r. Gmina skierowała zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji,

wnosząc o jej umorzenie oraz zwolnienie spod egzekucji jej rachunku bankowego. W

dniu 18 sierpnia 2005 r., w celu zapewnienia płynności finansowej poprzez zwolnie-

nie konta spod egzekucji, Gmina D. zapłaciła na rzecz Zakładu wynikającą z wysta-

wionych tytułów wykonawczych kwotę 195.770,60 zł. Decyzją z dnia 21 września

2006 r. Zakład ustalił odpowiedzialność Gminy D. za zobowiązania z tytułu składek

na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy po zli-

kwidowanej Szkole Podstawowej w Ś. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. Sąd

Apelacyjny w Szczecinie oddalił apelację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wy-

roku Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 9 marca 2007 r., zasądzającego od Za-

kładu na rzecz Gminy D. kwotę 195.770,60 zł wraz z odsetkami, uznając, że spełnie-

nie świadczenia przez Gminę nastąpiło w celu uniknięcia przymusu jakim było zaję-

cie wszystkich środków znajdujących się na jej rachunku bankowym, co spowodo-

wało, iż zaktualizowała się określona w art. 411 pkt 1 k.c. przesłanka zwrotu spełnio-

nego nienależnego świadczenia.

Przyjmując, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie czy jednostka

samorządu terytorialnego, podejmująca decyzję o likwidacji danej jednostki budżeto-

wej, zobowiązana jest do uregulowania zaległości finansowych tej jednostki z tytułu

składek, Sąd Okręgowy uznał, że zasadniczą kwestię stanowi rozstrzygniecie, czy

jednostka samorządu terytorialnego (gmina) jest odpowiedzialna za zobowiązania

likwidowanej jednostki budżetowej (szkoły podstawowej). Sąd pierwszej instancji

3

podkreślił, że obowiązująca w dacie zakończenia likwidacji szkoły ustawa z dnia 26

listopada 1998 r. o finansach publicznych regulowała kwestię zobowiązań zlikwido-

wanych jednostek organizacyjno-prawnych sektora finansów publicznych jedynie w

stosunku do zakładów budżetowych. Zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy należności i

zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego przejmuje organ, który go zli-

kwidował. W odniesieniu do jednostek budżetowych ustawodawca nie skonstruował

tożsamej regulacji. Obarczenie organu zobowiązaniami jakiejkolwiek zlikwidowanej

jednostki w każdym przypadku uzależnione jest od istnienia normy prawnej, która

przewidywałaby taką odpowiedzialność. W konsekwencji niemożliwe jest obarczenie

jednostki samorządu terytorialnego zobowiązaniami zlikwidowanej jednostki budże-

towej, gdyż brak jest w przepisach regulacji prawnej, która by na to pozwalała. W

ocenie Sądu Okręgowego, przyjęta przez Zakład wykładnia, że szkoła jako jednostka

budżetowa nie posiada samodzielności, a zatem za jej zobowiązania winna odpowia-

dać gmina, której jednostką organizacyjną była zlikwidowana szkoła, nie znajduje żad-

nego odzwierciedlenia w przepisach prawa.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. Sąd Apelacyjny w Szczecinie oddalił apela-

cję Zakładu od powyższego wyroku, podzielając ustalenia i ocenę prawną Sądu

pierwszej instancji. Przytaczając treść art. 18 ust. 1 i 4 oraz art. 19 ust. 1 i 5 ustawy z

dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr

15, poz. 148 ze zm.), Sąd Apelacyjny stwierdził, że powołana ustawa nie zawierała

odpowiednika art. 21 ust. 1 pkt 2 obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 30 czerwca

2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), stanowiącego o

przejmowaniu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez or-

gan, który podjął decyzję o likwidacji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład zarzucił naruszenie

prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, „tj. przepisów ustawy o finansach

publicznych z dnia 26 lipca 1998 r., poprzez przyjęcie, że skoro powyższa ustawa nie

zawiera przepisu przewidującego odpowiedzialność za zobowiązania zlikwidowanych

jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych organu, który zlikwidował tę

jednostkę, to organ ten nie ponosi odpowiedzialności za te zobowiązania, podczas

gdy biorąc pod uwagę, że jednostki budżetowe nie posiadają zdolności prawnej, po-

krywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu organu założycielskiego (gminy), a

pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu gminy, o utworzeniu i zlikwi-

4

dowaniu owych jednostek decyduje organ założycielski - należy przyjąć, że to ten

organ ponosi odpowiedzialność za zobowiązania zlikwidowanej jednostki”.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wy-

roku i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie odwołania w całości,

ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o finansach pu-

blicznych z dnia 26 listopada 1998 r. nie przyznawała jednostce budżetowej zdolno-

ści prawnej ani samodzielności finansowej, jednostki budżetowe pokrywały swoje

wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, a pobrane dochody odprowadzały na rachu-

nek budżetu gminy. Zatem faktycznie dłużnikiem z tytułu składek na ubezpieczenia

społeczne zlikwidowanej szkoły była Gmina D. Tymczasem Sąd drugiej instancji

przyjął, że wykładnia art. 19 ust. 5 ustawy o finansach publicznych odnoszącego się

wyłącznie do zakładów budżetowych, prowadzi do wniosku, że za zobowiązania zli-

kwidowanej jednostki budżetowej nikt nie ponosi odpowiedzialności, zatem wierzy-

ciele tej jednostki nie mogą zaspokoić swoich wierzytelności, co jest sprzeczne z art.

21 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Przesłankę zaskarżonego rozstrzy-

gnięcia stanowiło przyjęcie, że skoro obowiązująca do 31 grudnia 2005 r. ustawa z

dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych nie zawierała w odniesieniu do

samorządowych jednostek budżetowych odpowiednika art. 19 ust. 5, stanowiącego o

przejmowaniu przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego należności i

zobowiązań zlikwidowanego gminnego, powiatowego lub wojewódzkiego zakładu

budżetowego, to brak jest podstawy prawnej do przyjęcia odpowiedzialności jednost-

ki samorządu terytorialnego za zobowiązania jego jednostki organizacyjnej, posia-

dającej status jednostki budżetowej, z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne,

ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń

Pracowniczych.

Stanowisko Sądu drugiej instancji jest trafne tylko o tyle, że istotnie przepisy

ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych nie stanowiły podstawy

odpowiedzialności gminy za zobowiązania zlikwidowanej samorządowej jednostki

5

budżetowej. Sąd Apelacyjny pominął jednak, że zakres ustawy wynikający z jej art. 1

był szczególny i odnosił się do jednoznacznego określenia odpowiedzialności za go-

spodarowanie środkami publicznymi poprzez ścisłe uregulowanie zasad gospodaro-

wania finansami publicznymi obejmującymi procesy związane z gromadzeniem środ-

ków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (art. 6). Z tego względu, określając

formy organizacyjno-prawne jednostek należących do sektora finansów publicznych,

w tym jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych

jednostek budżetowych (art. 5 pkt 2), ustawa definiowała między innymi pojęcia, po

pierwsze - jednostki budżetowej, uznając za nią taką jednostkę organizacyjną sekto-

ra finansów publicznych, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a po-

brane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa

albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 1), a podstawą jej go-

spodarki finansowej jest plan dochodów i wydatków (art. 18 ust. 6) oraz po drugie -

zakładu budżetowego, uznając za niego jednostkę organizacyjną sektora finansów

publicznych, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swej

działalności z przychodów własnych (art. 19 ust. 1), a podstawą jej gospodarki finan-

sowej jest roczny plan finansowy, obejmujący koszty i wydatki stanowiące koszty

działalności oraz stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem (art. 19 ust. 6).

Te odmienne formy gospodarki finansowej jednostki budżetowej i zakładu budżeto-

wego uzasadniały wskazanie w art. 19 ust. 5 ustawy organu przejmującego należno-

ści i zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego, a w konsekwencji jedno-

cześnie uprawnionego i zobowiązanego do podejmowania czynności w tym zakresie.

Nie było takiej potrzeby w przypadku samorządowych jednostek budżetowych, gdyż

w świetle przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2005 r.

wydatki i dochody samorządowej jednostki budżetowej były co do zasady wydatkami

i dochodami budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Z ustaleń przyjętych przez Sąd drugiej instancji za podstawę rozstrzygnięcia

wynika, że zlikwidowana w 2003 r. Szkoła Podstawowa w Ś. była jednostką organi-

zacyjną Gminy D., posiadającą status jednostki budżetowej. A zatem podstaw odpo-

wiedzialności (lub ich braku) jednostki samorządu terytorialnego za zobowiązania

utworzonej przez nią jednostki organizacyjnej należałoby w pierwszej kolejności po-

szukiwać w akcie prawnym rangi ustawowej regulującym ustrój gminy, a więc w

ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001

r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa ta stanowi, że gmina wykonuje zadania pu-

6

bliczne w imieniu własnym i na swoją odpowiedzialność oraz posiada osobowość

prawną (art. 2 ust. 1 i 2), jej zadania własne obejmują między innymi edukację pu-

bliczną (art. 7 ust. 1 pkt 8), a w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki or-

ganizacyjne (art. 9 ust. 1). Jednostki te - jeżeli odpowiadają kryteriom określonym w

art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicz-

nych - posiadają status jednostki budżetowej albo zakładu budżetowego (art. 5 ust. 2

tej ustawy). Ich cechą jest między innymi brak osobowości prawnej, co wynika także

z art. 5 pkt 11 ustawy o finansach publicznych, zaliczającego do sektora finansów

publicznych również państwowe i samorządowe osoby prawne utworzone na pod-

stawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem

przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. Oznacza to, że gminne jed-

nostki budżetowe działają w ramach osobowości prawnej gminy, a to przesądza o

odpowiedzialności za zobowiązania. W tej sytuacji Sąd drugiej instancji winien roz-

ważyć czy odpowiedzialność gminy za zobowiązania samorządowej jednostki bu-

dżetowej mogłaby wynikać już tylko z art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

zgodnie z którym gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gmin-

nych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy.

Rozważenia wymaga więc zarówno czy - a contrario - gmina ponosi odpowiedzial-

ność za zobowiązania swojej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości

prawnej, jak i to czy zobowiązania tej jednostki są w istocie zobowiązaniami gminy,

jak wywodzi skarżący.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy orzekł jak w wyroku na podstawie

art. 39816

§ 1 zdanie pierwsze k.p.c.

========================================