II UK 147/09

Sygn. akt II UK 147/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 grudnia 2009 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Zbigniew Korzeniowski

SSN Zbigniew Myszka

w sprawie z wniosku H. W.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w W.

o umorzenie pobranego nienależnie zasiłku chorobowego,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 grudnia 2009 r.,

skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w W.

z dnia 30 stycznia 2009 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Okręgowemu - Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W.

do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach

postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w W. zmienił, na skutek apelacji pozwanego

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w W., wyrok Sądu Rejonowego

dla W. z dnia 22 października 2008 r. i oddalił odwołanie wnioskodawcy H. W.

od decyzji organu rentowego z dnia 30 lipca 2008 r., odmawiającej umorzenia

nienależnie pobranego przez wnioskodawcę świadczenia z funduszu

chorobowego, uznając, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek warunkujących

umorzenie należności zawartych w art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca

2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W ocenie Sądu

nie można oprzeć się jedynie na domniemaniu, iż postępowanie egzekucyjne w celu

dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych przez wnioskodawcę świadczeń

okazałoby się nieskuteczne ze względu na jego trudną sytuację materialną i

rodzinną. Możliwość umorzenia należności powołany przepis uzależnia od spełnienia

przesłanki „uzasadnionego przypuszczenia", co oznacza podjęcie próby

przeprowadzenia czynności mających na celu wszczęcie postępowania

egzekucyjnego, co nie zostało wystarczająco wykazane w rozpatrywanej sprawie.

Sąd wskazał także, że w stosunku do wnioskodawcy zastosowano ulgę w postaci

rozłożenia należności na raty, o co sam wnioskował i na co wyraził zgodę zawierając

z pozwanym układ ratalny. Zgodnie z powyższą umową zobowiązał się on

dobrowolnie do spłaty należności w wysokości po 50 zł miesięcznie. W ocenie Sądu

kwota ta nie stanowiła nadmiernego obciążenia i jej uiszczanie nie pociągnęłoby

zbyt ciężkich skutków dla wnioskodawcy i jego rodziny, w szczególności nie

pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W ustalonym stanie faktycznym, wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji

ZUS z dnia 30 lipca 2008 r. odmawiającej umorzenia nienależnie pobranego

świadczenia z funduszu chorobowego określonego decyzją z dnia 19 listopada 2004

r., w wysokości 11.249,19 zł wraz z odsetkami naliczonymi na dzień 6 czerwca

2008 r. w wysokości 7.116,63 zł - łącznie 18.365,82 zł, podnosząc, że strona

pozwana w nieprawidłowy sposób dokonała wykładni art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o

finansach publicznych przyjmując, iż brak postanowienia o umorzeniu

3

postępowania egzekucyjnego nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku o

umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Wnioskodawca

podniósł, że jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, powołał się

nadto na zły stan zdrowia nie pozwalający na podjęcie pracy zarobkowej, co

uzasadniało - w jego ocenie – przyjęcie bezskuteczności egzekucji. Wnioskodawca

prowadził działalność gospodarczą w zakresie naprawy telewizorów. Z tego tytułu

opłacał składki na ubezpieczenie społeczne, w tym na dobrowolne ubezpieczenie

chorobowe. W okresach od dnia 1.07.2001 r. do dnia 30.07.2001 r., od dnia

1.08.2002 r. do dnia 30.08.2002 r., od dnia 5.08.2003 r. do dnia 3.09.2003 r., od

dnia 1.11.2003 r. do dnia 30.11.2003 r., od dnia 5.06.2004 r. do dnia 3.07.2004 r.,

od dnia 1.09.2004 r. do dnia 30.09.2004 r. wnioskodawca wyrejestrowywał się z

ubezpieczenia społecznego osób prowadzących działalność gospodarczą z

powodu choroby lub urlopu sądząc, że postępuje zgodnie z prawem, albowiem

powszechnie znaną praktyką było informowanie przez ZUS o możliwości robienia

przerw w działalności gospodarczej. Decyzją z dnia 12 października 2004 r. organ

rentowy stwierdził, że wnioskodawca z tytułu prowadzenia pozarolniczej

działalności gospodarczej podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym od

dnia 1 stycznia 1999 r. Organ rentowy nie uznał przerw w prowadzeniu działalności

i z uwagi na występujące nieprawidłowości w odprowadzaniu składek stwierdził, że

dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu wnioskodawca podlegał jedynie w

okresach od dnia 5.10.2000 r. do dnia 30.06.2001 r., od dnia 1.08.2001 r. do dnia

31.10.2001 r., od dnia 1.02.2002 r. do dnia 28.02.2002 r., od dnia 1.09.2002 r. do

dnia 30.09.2002 r., od dnia 1.12.2002 r. do dnia 31.01.2003 r., od dnia 1.12.2003 r.

do dnia 31.12.2003 r. oraz od dnia 1.03.2004 r. do dnia 31.03.2003 r. Na skutek

odwołania wnioskodawcy Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r.

zmienił zaskarżoną decyzję, orzekając, iż wnioskodawca nie podlegał

obowiązkowemu ubezpieczeniu osób prowadzących działalność gospodarczą w

okresach od dnia 1.07.2001 r. do dnia 30.07.2001 r., od dnia 1.08.2002 r. do dnia

30.08.2002 r., od dnia 5.08.2003 r. do dnia 3.09.2003 r., od dnia 5.06.2004 r. do

dnia 3.07.2004 r. i od dnia 1.09.2004 r. do dnia 30.09.2004 r., oddalając odwołanie

w pozostałym zakresie. Wobec apelacji pozwanego organu rentowego Sąd

Apelacyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r. zmienił zaskarżony wyrok w całości

4

w ten sposób, że oddalił odwołanie. Natomiast decyzją z dnia 19 listopada 2004 r.

strona pozwana odmówiła powodowi prawa do zasiłku chorobowego za

wymienione w niej okresy w łącznej wysokości 11.590,57 zł i jednocześnie w

związku z pobraniem nienależnego zasiłku chorobowego, zobowiązała go do

zwrotu świadczenia w kwocie 11.249,19 zł wraz z odsetkami w wysokości 2.343,68

zł - łącznie 13.592,87 zł. Odwołanie wnioskodawcy od tej decyzji oddalił wyrokiem z

dnia 14 stycznia 2008 r. Sąd Rejonowy dla W.. Pismem z dnia 5 czerwca 2008 r.

wnioskodawca wystąpił do pozwanego „o umorzenie” należności z tytułu

nienależnie pobranych świadczeń z zasiłku chorobowego oraz należnych z tego

tytułu odsetek. Zaskarżoną decyzją (z dnia 30 lipca 2008 r.) pozwany organ

rentowy odmówił „umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu

chorobowego” w wysokości 11.249,19 zł wraz z odsetkami w wysokości 7.116,63 zł

- łącznie 18.365,82 zł. W dniu 12 sierpnia 2008 r. strony zawarły układ ratalny, na

mocy którego wnioskodawca spłacał w ratach bezpodstawnie pobrane

świadczenie. Wnioskodawca od lutego 2005 r. jest zarejestrowany jako bezrobotny,

obecnie bez prawa do zasiłku, nie jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych.

Mieszka wraz z żoną i 21-letnim synem. Utrzymuje się z dochodów żony, która

pracuje zawodowo jako pomoc biurowa i zarabia miesięcznie 896,29 zł netto,

oprócz tego na umowie zlecenia sprząta pomieszczenia za co otrzymuje

wynagrodzenie w wysokości 208,50 zł netto. Syn powoda studiuje zaocznie oraz

pracuje, za co pobiera wynagrodzenie w wysokości 1.100 zł. Syn nie przyczynia się

do ponoszenia ciężarów związanych z utrzymaniem i prowadzeniem domu.

Wnioskodawca leczy się kardiologicznie oraz choruje na nadciśnienie, cukrzycę,

przewlekłą niewydolność nerek i stawów, od pewnego czasu miewa zawroty głowy.

Na skutek odwołania wnioskodawcy od decyzji organu rentowego z dnia 30

lipca 2008 r., wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., Sąd Rejonowy zmienił

zaskarżoną decyzję i umorzył nienależnie pobrany zasiłek chorobowy z funduszu

chorobowego określony decyzją z dnia 19 listopada 2004 r. Sąd pierwszej instancji

uznał, iż przedstawione okoliczności uzasadniają przypuszczenie, że postępowanie

egzekucyjne wszczęte przeciwko niemu okazałoby się bezskuteczne, a w związku z

powyższym „umorzenie spłaty nienależnie pobranego przez powoda świadczenia

(...) jest zasadne”.

5

Wyrok Sądu Okręgowego zaskarżył w całości skargą kasacyjną

pełnomocnik wnioskodawcy i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego

błędną wykładnię, - art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o

finansach poprzez uznanie, że „zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od

podjęcia próby przeprowadzenia czynności mających na celu wszczęcie

postępowania egzekucyjnego, mimo iż brak jest takiego wymogu w przepisach, zaś

w orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite”, oraz przez niewłaściwe

zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń

społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w związku z § 3

rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca

2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na

ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) „poprzez jego zastosowanie w

sprawie dotyczącej umorzenia nienależnie pobranego zasiłku chorobowego, w

sytuacji, gdy przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie,

bowiem dotyczy wyłącznie umarzania należności z tytułu składek”, wniósł o

uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę przez oddalenie apelacji pozwanego

organu rentowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy

Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania, wraz z orzeczeniem o kosztach

postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, jeżeli zarzucając naruszenie art. 42 ust.

1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, dochodzi

uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Okręgowemu do

ponownego rozpoznania, aczkolwiek – w ocenie Sądu Najwyższego – przepis ten

został naruszony nie przez błędną wykładnię, ale przez niewłaściwe (bo

niezasadne) zastosowanie.

Należy na wstępie przypomnieć z powołaniem się na uchwalę Sądu

Najwyższego z dnia 9 marca 2006 r., II UZP 1/06 (OSNP 2006 r. nr 13-14, poz.

217), że status prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uległ zasadniczej

zmianie z dniem wejścia w życie tzw. reformy emerytalnej (z dniem 1 stycznia 1999

r.). O ile przed tą datą ZUS był centralnym organem administracji państwowej, o

tyle po niej jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość

6

prawną (art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585).

Kompetencje ZUS zostały określone w sposób niewyczerpujący w art. 68 tej

ustawy, według którego Zakład stwierdza i ustala obowiązek ubezpieczenia

społecznego, ustala uprawnienia do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz

wypłaca te świadczenia, z zastrzeżeniem gdy na mocy odrębnych przepisów,

obowiązki te wykonują płatnicy składek, a także wymierza i pobiera składki na

ubezpieczenia społeczne.

Nowe akty normatywne istotnie zmieniające obowiązujący dotychczas

system ubezpieczeń społecznych, utrzymały konstrukcję, w myśl której

pierwszeństwo przed regulacją zawartą w kodeksie postępowania

administracyjnego (k.p.a.) mają przepisy postępowania zawarte w ustawie

systemowej, stanowiąc w jej art. 123, że w sprawach uregulowanych ustawą

stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa

stanowi inaczej. Ustawa ta nadto przewidziała odrębny, niż określony przez

przepisy k.p.a., tryb odwoławczy, wskazując w art. 83 ust. 2, że od decyzji organu

rentowego wydanych w zakresie indywidualnych spraw dotyczących między

innymi ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz

wymiaru tych świadczeń przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i

według zasad określonych w przepisach k.p.c. Dotyczy to postępowania przed

organem rentowym, ale wywołuje skutki także w postępowaniu odwoławczym,

które regulowane jest przepisami k.p.c., bowiem sprawy z ubezpieczenia

społecznego mają charakter spraw cywilnych (art. 1 k.p.c.). Powołana wyżej

ustawa systemowa, zawiera szczegółowe rozwiązania dotyczące zasad

postępowania w tych sprawach, które jako przepisy odrębne korzystają z

pierwszeństwa przed przepisami k.p.a.

Przedstawione zasady pozwalają na stwierdzenie, że pierwszeństwo

stosowania ustawy systemowej dotyczy nie tylko relacji ta ustawa i k.p.a., ale

również relacji ustawa systemowa i inne ustawy, do których ustawa o systemie nie

odsyła. Jeżeli więc określona materia jest uregulowana w ustawie o systemie

ubezpieczeń społecznych, brak podstaw do stosowania przepisów innych ustaw.

7

Uwagi te wprost przekładają się na okoliczności rozpoznawanej sprawy,

dotyczącej nie tyle umorzenia nienależnie pobranego zasiłku chorobowego

(według art. 28 ustawy systemowej, umorzeniu podlegać mogą należności z tytułu

składek), co odstąpienia przez organ rentowy żądania jego zwrotu (w całości lub w

części) w oparciu o art. 84 ust. 8 pkt 1 ustawy systemowej.

W świetle tego przepisu organ rentowy może odstąpić od żądania zwrotu

należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części,

odroczyć termin ich płatności albo rozłożyć je na raty, jeżeli zachodzą szczególnie

uzasadnione okoliczności. Przedstawiona regulacja jest kompletna, w tym sensie,

że brak jakichkolwiek podstaw prawnych do sięgania nie tylko do ustawy o

finansach publicznych, ale także do przesłanek umarzania należności z tytułu

składek na ubezpieczenia społeczne zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki,

Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., na co trafnie zwraca uwagę skarga.

W rozpoznawanej sprawie i organ rentowy i Sądy obydwu instancji, oceniając

zasadność wniosku w przedmiocie „umorzenia” należności z tytułu nienależnie pobranego

zasiłku chorobowego, następnie odwołania wnioskodawcy i apelacji Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych, kierowały się dosłownym ich brzmieniem i stosowały przepisy, które w sprawie

nie znajdowały zastosowania, nie oceniając czy zachodzą szczególnie uzasadnione

okoliczności, o których mówi art. 84 ust. 8 pkt 1 ustawy systemowej. Ustawa nie precyzuje

tych okoliczności, ale nie ulega wątpliwości, że dokonując oceny ich występowania, należy

kierować się stanem rodzinnym i majątkowym wnioskującego o odstąpienie

dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, biorąc także pod uwagę

stan jego zdrowia i możliwości podjęcia pracy pozwalającej na zwrot nienależnie

pobranego świadczenia.

Dla porządku trzeba też zauważyć, że decyzja organu rentowego, która odmawiałaby

odstąpienia od dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, po uznaniu, że brak

w sprawie szczególnych okoliczności, które by to odstąpienie uzasadniały, podlega kontroli

sądowej, w trybie przewidzianym w art. art. 83 ust. 2 ustawy.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c., orzeczono

jak w sentencji.

/tp/