III SZP 3/09

Uchwała z dnia 14 stycznia 2010 r.

III SZP 3/09

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Zbigniew

Korzeniowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r.

sprawy z powództwa M.Ś. SA w Ś. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energe-

tyki o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji, na skutek zagadnienia praw-

nego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19

sierpnia 2009 r. [...]

„Czy Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, rozpoznając na podstawie art.

479(46) pkt 2 k.p.c. zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energe-

tyki wydane na podstawie art. 9e ust. 1 i 2 , art. 9l ust. 1, art. 9m ust. 2 oraz art. 30

ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity:

Dz.U.06.89.625 ze zmianami), w przedmiocie odmowy wydania świadectwa pocho-

dzenia energii elektrycznej , wydaje orzeczenie w formie wyroku, czy postanowienia

oraz, czy na orzeczenie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przysługuje za-

żalenie, czy apelacja ?”

p o d j ą ł uchwałę:

Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów,

po rozpoznaniu na podstawie art. 47946

pkt 2 k.p.c. zażalenia na postanowienie

Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki odmawiające wydania świadectwa pocho-

dzenia energii elektrycznej, o którym mowa w art. 9l ust 1 ustawy z dnia 10

kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 89,

poz. 625 ze zm.), wydaje orzeczenie w formie postanowienia, na które przysłu-

guje zażalenie, jeżeli jest to postanowienie kończące postępowanie w sprawie.

U z a s a d n i e n i e

2

Sformułowane w sentencji postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z

dnia 19 sierpnia 2009 r. [...] zagadnienie prawne wyłoniło się przy rozpoznawaniu

sprawy z zażalenia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako Prezes Urzędu)

na postanowienie Sądu Okręgowego-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w

Warszawie z 24 marca 2009 r. [...], którym uchylono postanowienie Prezesa Urzędu

wydane na podstawie art. 9e ust. 1 i 2, art. 9l ust. 1, art. 9 m ust. 2 oraz art. 30 ust. 1

ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (jednolity tekst: Dz.U. z 2006

r. Nr 89, poz. 625, ze zm., dalej jako Prawo energetyczne), w przedmiocie odmowy

wydania „świadectwa pochodzenia z kogeneracji”.

Zagadnienie to powstało w następujących okolicznościach. Postanowieniem z

dnia 25 marca 2008 r. [...] Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu) od-

mówił wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji energii elektrycznej wytwo-

rzonej w jednostce kogeneracji należącej do przedsiębiorstwa M.P.P. Ś. SA (powód-

ka). Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z art.

9e ust. 1 i 2, art. 9l ust. 1, art. 9m ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego. W

uzasadnieniu postanowienia Prezes Urzędu wyjaśnił, że we wniosku o wydanie

świadectwa pochodzenia powódka oświadczyła, że wystąpiła już wcześniej z wnio-

skiem o wydanie świadectwa pochodzenia dla części energii elektrycznej wskazanej

we wniosku, jako wytworzonej w odnawialnym źródle energii. Tymczasem, według

Prezesa Urzędu, ustawodawca przewidział odrębny mechanizm wsparcia wytwarza-

nia energii w kogeneracji oraz w odnawialnych źródłach energii. W tych okoliczno-

ściach Prezes Urzędu nie może kwalifikować tej samej energii jako energii wytwo-

rzonej w źródle odnawialnym, a następnie jako energii wytworzonej w kogeneracji.

Powódka zaskarżyła powyższe postanowienie zażaleniem i wniosła o jego

zmianę w całości, poprzez wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji, zgodnie

z wnioskiem z dnia 13 lutego 2008 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego posta-

nowienia w całości i przekazanie sprawy Prezesowi Urzędu do ponownego rozpo-

znania, ze względu na naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez odmowę wydania zaświad-

czenia pomimo ustawowego obowiązku jego wydania na rzecz powódki, art. 217 § 2

pkt 1 k.p.a., poprzez odmowę potwierdzenia faktu wytworzenia energii elektrycznej w

wysokosprawnej kogeneracji w formie zaświadczenia (to jest „świadectwa pochodze-

nia z kogeneracji”), stosownie do art. 9l Prawa energetycznego, pomimo niekwestio-

nowania samego faktu wyprodukowania takiej energii oraz art. 9l ust. 3 Prawa ener-

3

getycznego, poprzez odmowę wydania zaświadczenia, pomimo spełnienie przez po-

wódkę przesłanek wynikających z tego przepisu.

Postanowieniem z 24 marca 2009 r. [...] Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd

Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylił postanowienie Prezesa Urzędu z dnia

25 marca 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest kwestionowany przez Prezesa

Urzędu fakt wytworzenia przez powoda w wysokosprawnej kogeneracji podanej we

wniosku ilości energii elektrycznej. Bezsporne jest również, że przed wystąpieniem

ze spornym wnioskiem, powód uzyskał świadectwo pochodzenia potwierdzające

wytworzenie w tym samym okresie w źródle odnawialnym energii elektrycznej

36.603,399 MWh energii. W ocenie Sądu Okręgowego świadectwo pochodzenia ma

charakter deklaratoryjny - potwierdza określony fakt, to jest wytworzenie określonej

ilości energii w wysokosprawnej kogeneracji. Ponieważ nie jest sporne, że powód

wytworzył określoną ilość energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji, wyda-

nie stosownego świadectwa pochodzenia stanowi potwierdzenie tej okoliczności.

Przepisy Prawa energetycznego są w tym zakresie jednoznaczne i Prezes Urzędu

zobowiązany jest takie świadectwo wydać. Sąd Okręgowy uznał za błędne stanowi-

sko Prezesa Urzędu, iż w sprawie istnieje negatywna przesłanka wydania świadec-

twa pochodzenia energii z kogeneracji, w postaci uprzedniego wydania dla tej samej

energii świadectwa pochodzenia ze źródeł odnawialnych. Jednocześnie Sąd Okrę-

gowy uznał, że nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego, ponieważ tylko Prezes

Urzędu ma kompetencję do wydania świadectwa pochodzenia energii elektrycznej.

Prezes Urzędu wniósł zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego, zaskar-

żając je w całości. Zażalenie oparł na zarzucie naruszenia art. 9l ust. 3 Prawa ener-

getycznego w związku z art. 217 k.p.a.; art. 9e ust. 6-13 i 15-17 w związku z art. 9m

ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 pkt 1a zdanie ostatnie Prawa energetycznego, poprzez

uznanie, że świadectwo pochodzenia energii ma charakter deklaratoryjny, podczas

gdy z przepisów wynika, że świadectwo pochodzenia wywołuje dalej idące skutki w

sferze prawa majątkowych przedsiębiorstw energetycznych.

Przedkładając przedstawione na wstępie zagadnienie prawne, Sąd Apelacyjny

wskazał, że Sąd Okręgowy orzekał na podstawie art. 47953

§ 2 k.p.c. w związku z art.

47955

k.p.c. rozpoznając zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu. Przepisy te

nie rozstrzygają jaką formę przyjmuje orzeczenie Sądu Okręgowego wydane w wyni-

ku rozpoznania zażalenia. W sprawie niniejszej orzeczenie zapadło w formie posta-

4

nowienia. Według Sądu Apelacyjnego, w innych podobnych sprawach Sąd Okręgo-

wy orzekał o zasadności zażalenia wyrokiem.

Sąd Apelacyjny wskazał ponadto, że podobne zagadnienia prawne były już

rozstrzygane przez Sąd Najwyższy (uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 12 stycznia

2006 r., III SZP 5/05, OSNP 2006 nr 15-16, poz. 256 oraz z 6 marca 2006 r., III SZP

1/06, OSNP 2006 nr 13-14, poz. 224), jednakże podejmowane uchwały dotyczyły

innego rodzaju postanowień organów regulacyjnych. Sąd odwoławczy podniósł po-

nadto, że w obu uchwałach Sąd Najwyższy przyjął, że o rodzaju środka zaskarżenia

decyduje istota, a nie nazwa skarżonego rozstrzygnięcia, zatem samo nazwanie roz-

strzygnięcia Prezesa Urzędu postanowieniem, a środka zaskarżenia zażaleniem, nie

przesądza o trybie, w jakim środek ten winien zostać rozpoznany. Decydujące zna-

czenie ma, czy zaskarżone postanowienie ma charakter merytoryczny. W takim wy-

padku postanowienie Prezesa Urzędu jest de facto decyzją i zażalenie na to posta-

nowienie powinno zostać rozpoznane wyrokiem, gdyż zażalenie to należy uznać za

odwołanie od decyzji. Postępowanie o wydanie świadectwa pochodzenia z kogene-

racji toczyło się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o

wydawaniu zaświadczeń. Zdaniem Sądu Apelacyjnego z przepisów Kodeksu postę-

powania administracyjnego wynika, że odmowa wydania zaświadczenia ma charak-

ter orzeczenia formalnego, a nie merytorycznego. Jednakże analiza stanowisk i ar-

gumentów podnoszonych w toku postępowania przez strony wskazuje, że zaskarżo-

ne postanowienie zapadło w wyniku merytorycznej analizy zasadności wniosku po-

wódki, przy uwzględnieniu celu, dla którego wydawane jest świadectwo pochodzenia

energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji. Prezes Urzędu

rozważał również interesy i konieczność ochrony odbiorców przed nadmiernym

wzrostem cen energii. Wskazuje to, że zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem o

charakterze merytorycznym, a zażalenie zmierza do wszczęcia postępowania, w

którym zapadnie orzeczenie o istocie sprawy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W treści pytania prawnego Sądu Apelacyjnego w Warszawie zawarte są dwa

problemy prawne: 1) czy Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i

Konsumentów orzeka w sprawie rozpoczętej wniesieniem zażalenia na postanowie-

nie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki wydane na podstawie art. 9e ust. 1 i 2, art.

5

9l ust. 1, art. 9 m ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego w przedmiocie od-

mowy wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji wydając wyrok, czy też po-

stanowienie oraz 2) czy od orzeczenia Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydanego w związku z rozstrzygnięciem zaża-

lenia na postanowienie Prezesa Urzędu w przedmiocie odmowy wydania świadectwa

pochodzenia z kogeneracji przysługuje środek zaskarżenia.

Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu postanowienia Sądu Apelacyjnego w

Warszawie, przedstawione powyżej kwestie pozornie są zbieżne z zagadnieniami

rozstrzygniętymi przez Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 12 stycznia 2006 r., III

SZP 5/05 (OSNP 2006 nr 15-16, poz. 256) oraz z dnia 6 marca 2006 r., III SZP 1/06

(OSNP 2006 nr 13-14, poz. 224). Z przedmiotowych uchwał wynika, że postępowa-

nie przed Sądem Okręgowym, wszczęte wniesieniem zażalenia na postanowienie

organu właściwego w sprawach regulacji energetyki, telekomunikacji lub transportu

kolejowego, toczy się wedle przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w spra-

wach gospodarczych, chyba że przepisy rozdziału dotyczącego postępowań z zakre-

su regulacji stanowią inaczej. Ponadto, gdy przepisy Kodeksu postępowania cywil-

nego dotyczące postępowania w sprawach gospodarczych oraz postępowania w

sprawach z zakresu regulacji nie przewidują odmiennych uregulowań prawnych w

odniesieniu do określonych instytucji procesowych, stosuje się ogólnie obowiązujące

przepisy procesowe, o ile nie kolidują one z przepisami dotyczącymi postępowania

odrębnego. Dlatego Sąd Okręgowy wydaje - w sprawie z zażalenia na postanowienie

organu regulacji energetyki - orzeczenie w formie postanowienia. Od powyższej re-

guły dopuszcza się wyjątek, gdy postanowienie organu jest w rzeczywistości - z

uwagi na treść i skutki - decyzją, od której powinno przysługiwać odwołanie. Z po-

wołanych powyżej uchwał wynika również, że w przypadku postępowań wywołanych

wniesieniem zażalenia na postanowienia organu dotyczące kwestii wpadkowych,

stronom postępowania przez Sądem Okręgowym w Warszawie nie przysługuje za-

żalenie na postanowienie wydane w wyniku rozpoznania sprawy przez sąd. Uchwały

Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2006 r., III SZP 5/05 oraz z dnia 6 marca 2006

r., III SZP 1/06 nie rozstrzygają jednak definitywnie, czy powyższa reguła obowiązuje

również w przypadku rozpoznawania przez Sąd Okręgowy zażaleń na postanowienia

organu regulacji, które nie mają charakteru wpadkowego. Dlatego Sąd Najwyższy

uznaje za zasadne udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne Sądu Apelacyjnego.

6

W pierwszej kolejności należy ustalić, jaki jest charakter prawny postanowie-

nia Prezesa Urzędu, od którego wniesiono zażalenie inicjujące postępowanie sądo-

we w niniejszej sprawie, a zatem - nawiązując do stanowiska przyjętego przez Sąd

Najwyższy w powołanych powyżej uchwałach - czy postanowienie Prezesa Urzędu

Regulacji Energetyki wydane na podstawie art. 9e ust. 1 i 2, art. 9l ust. 1, art. 9 m

ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego w przedmiocie odmowy wydania

świadectwa pochodzenia z kogeneracji, należy uznać - ze względu na jego uzasad-

nienie - za decyzję.

Odpowiedź na to pytanie jest zdaniem Sądu Najwyższego negatywna. Prze-

ciwko kwalifikacji orzeczenia Prezesa Urzędu, w którym odmówiono wydania świa-

dectwa pochodzenia energii z kogeneracji, jako decyzji przemawia wykładnia gra-

matyczna przepisu art. 9l ust. 3 Prawa energetycznego. Przepis ten stanowi, że do

wydawania świadectwa pochodzenia „stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wy-

dawaniu zaświadczeń”. Zdaniem Sądu Najwyższego umieszczając w art. 9l ust. 3

Prawa energetycznego bezpośrednie odesłanie do przepisów k.p.a. o zaświadcze-

niach, obok ogólnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowanie administracyj-

nego z art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego, ustawodawca jednoznacznie dał wyraz

swojej woli co do charakteru rozstrzygnięć wydawanych przez Prezesa Urzędu w

związku z wydawaniem świadectw pochodzenia. Można założyć, że w ten sposób

ustawodawca dążył nie tylko do odpowiedniego ukształtowania zasad wydawania

świadectw pochodzenia przez organ niezależny od producentów energii elektrycznej

oraz przedsiębiorstw obrotu ale także starał się uniknąć ewentualnych sporów co do

charakteru prawnego świadectwa pochodzenia (zob. postępowania sądowoadmini-

stracyjne dotyczące charakteru świadectwa fitosanitarnego, między innymi wyrok

WSA w Warszawie z dnia 11 października 2006 r., IV SA/Wa 642/06, LEX nr

283619, w wyniku których znowelizowano art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 18 grud-

nia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2004 r. Nr 11, poz. 94 ze zm.) w ten sposób, że

z treści przepisu wynika teraz wprost, że świadectwo fitosanitarne jest „zaświadcze-

niem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego”).

Przeciwko uznaniu za decyzję postanowienia Prezesa Urzędu w przedmiocie

odmowy wydania świadectwa pochodzenia energii z kogeneracji przemawia również

charakter i treść świadectwa pochodzenia energii z kogeneracji. Zgodnie z utrwalo-

nymi poglądami doktryny i stanowiskiem orzecznictwa, zaświadczenie potwierdza

pewien fakt (wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r., I SA 794/83, ONSA 1983 nr

7

2, poz. 92; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06,

LEX nr 214079), a w szczególności to co wynika z rejestrów, dokumentów lub innych

danych znajdujących się w posiadaniu organu. W sprawach o wydawanie zaświad-

czeń organ administracji nie stosuje norm prawa materialnego. Zaświadczenie jest

tylko aktem wiedzy organu, a nie aktem jego woli (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3

czerwca 2008 r., II SA/Ol 188/08, LEX nr 499871). Wydawane jest w celu udowod-

nienia pewnych okoliczności w innej sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22

czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079). Dlatego orzecznictwo sądów

administracyjnych odmawia uznawania aktów określanych mianem zaświadczeń za

decyzje (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., III RN 165/98,

OSNAPiUS 2000 nr 3, poz. 90; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4

października 1990 r., SA/Ka 496/90, OSP 1993 nr 3, poz. 50; z dnia 10 czerwca

1998 r., I SA/Lu 504/97, Lex nr 35983 oraz z dnia 25 kwietnia 2002 r., I SA 269/02,

Lex nr 82645).

Świadectwo pochodzenia energii jest dokumentem urzędowym służącym wy-

kazaniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym wykonania obowiązku

wynikającego z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego. Przepis ten nakłada na przed-

siębiorstwa zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub jej obrotem oraz

przedsiębiorstwa sprzedające energię odbiorcom końcowym obowiązek „uzyskania i

przedstawienia do umorzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki świadectwa

pochodzenia”, o którym mowa w 9l ust. 1 Prawa energetycznego. Obowiązek ten

uznaje się za spełniony, jeżeli między energią sprzedaną odbiorcy końcowemu a za-

kupionymi i przedstawionymi do umorzenia świadectwami pochodzenia energii za-

chowana zostanie odpowiednia proporcja, wynikająca z przepisów wykonawczych.

Świadectwem pochodzenia, o którym mowa w art. 9a ust. 8, jest świadectwo wytwo-

rzenia energii elektrycznej w kogeneracji. Wydaje je Prezes Urzędu na wniosek

przedsiębiorstwa, które wytwarza energię elektryczną w kwalifikującym się do tego

źródle energii (art. 9l ust. 3). Wniosek ten składany jest za pośrednictwem operatora

systemu elektroenergetycznego. Wniosek musi zostać przekazany operatorowi sys-

temu w terminie 14 dni (art. 9l ust. 6) od zakończenia okresu wytworzenia ilości

energii elektrycznej objętej wnioskiem. Przekroczenie tego terminu powoduje wyda-

nie przez Prezesa Urzędu postanowienia o odmowie wydania świadectwa (art. 9l ust.

9). Po otrzymaniu wniosku przedsiębiorstwa, operator systemu elektroenergetyczne-

go, działający w charakterze pośrednika i jednocześnie weryfikatora danych zawar-

8

tych we wniosku, przekazuje go w terminie 14 dni Prezesowi Urzędu, wraz z po-

twierdzeniem danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w źródle,

którego wniosek dotyczy (art. 9l ust. 8). Dane te ustalone są na podstawie wskazań

urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych operatora oraz informacji technicznych doty-

czących jednostki kogeneracji. W terminie 14 dni od otrzymania wniosku, Prezes

Urzędu wydaje świadectwo pochodzenia. Świadectwo opiewa na wytwórcę energii

elektrycznej, określa lokalizację, rodzaj i moc źródła wytworzenia energii, dane doty-

czące ilości wytworzonej energii, okres, w którym została ona wytworzona (art. 9l ust.

2). Jeżeli informacje zawarte we wniosku nie zgadzają się z informacjami z odczytów

aparatury pomiarowej operatora systemu, ten ostatni może odmówić potwierdzenia

danych zawartych we wniosku. Wówczas Prezes Urzędu, po przeprowadzeniu po-

stępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., może wydać świadectwo

pochodzenia dla ilości energii potwierdzonej przez operatora systemu elektroener-

getycznego oraz postanowienie o odmowie wydania świadectwa pochodzenia energii

elektrycznej w ilości żądanej przez przedsiębiorstwo energetyczne. Z powyższego

wynika, że świadectwa pochodzenia energii z kogeneracji zawiera dane potwierdza-

jące określony fakt, to jest wytworzenie przez wnioskodawcę w konkretnym prze-

dziale czasu określonej ilości energii elektrycznej w jednostce kogeneracji spełniają-

cej warunki ustanowione w przepisach Prawa energetycznego i aktach wykonaw-

czych. Świadectwo pochodzenia nie stwierdza, że z mocy prawa powstały określone

skutki prawne, ani nie konkretyzuje przepisów materialnego Prawa energetycznego

wobec przedsiębiorstwa energetycznego.

Zdaniem Sądu Najwyższego, charakteru rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu wy-

danego w niniejszej sprawie nie zmieniają wskazane w jego uzasadnieniu motywy,

jakimi organ kierował się odmawiając wydania świadectwa pochodzenia. Postępo-

wanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1)

przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego,

którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wyda-

nia zaświadczenia, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści. Z ko-

lei w ramach podstaw odmowy wydania zaświadczenia, doktryna i orzecznictwo

wskazują, że takimi mogą być: 1) brak interesu osoby ubiegającej się, 2) niewłaści-

wość organu; 3) niemożność spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia

ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów (wskutek niepotwierdze-

nia się istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego miało dotyczyć

9

zaświadczenie); 4) niemożność spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia

ze względu na zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (uchwała NSA z dnia 30

września 1996 r., OPK 17/96, ONSA 1997 nr 1, poz. 13; wyrok WSA we Wrocławiu z

dnia 5 marca 2008 r., II SA/Wr 647/07, LEX nr 505323), przy czym zakaz ten musi

być wyraźny, nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1999 r., I

SA 1303/98, ONSA 2000 nr 3, poz. 120). Organ administracji nie może odmówić wy-

dania zaświadczenia na okoliczność zaistnienia określonych faktów (jeżeli posiada

wiedzę pozwalającą na ich potwierdzenie) ze względu na inne znane mu zdarzenia,

które nie mają jednak bezpośredniego związku z treścią oczekiwanego przez wnio-

skodawcę zaświadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2007 r.,

IV SA/Wa 1673/07, LEX nr 420293). Wreszcie, przedmiotem postępowania wyja-

śniającego w sprawach zaświadczeń nie może być analizowanie zmian w stanie

prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen

prawnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., I SA/Wa 1356/04,

LEX nr 202335), ponieważ tego rodzaju ustalenia są nie do pogodzenia z istotą po-

stępowania w sprawie wydania zaświadczenia. W postępowaniu tym organ nie oce-

nia zasadności żądania wnioskodawcy, nie ustala znaczenia norm zawartych w

przepisach prawa materialnego, a jedynie zaświadcza o informacjach posiadanych

przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005 r., OSK 1777/04, wyrok NSA z

dnia 25 października 2000 r., V SA 760/00, LEX nr 50109, wyrok NSA z dnia 18

marca 1998 r., II SA 125.98, LEX nr 41283). Dlatego zdaniem Sądu Najwyższego,

pomimo iż Prezes Urzędu wydał postanowienie w przedmiocie odmowy wydania

świadectwa pochodzenia z innych powodów, niż wskazane powyżej oraz wykroczył

poza ramy postępowania wyjaśniającego wyznaczone przez przepisy Kodeksu po-

stępowania administracyjnego, brak w zaskarżonym postanowieniu koniecznego dla

uznania go za decyzję elementu woli oraz skonkretyzowania normy prawa material-

nego w odniesieniu do jednostki. Prezes Urzędu odmówił bowiem wydania świa-

dectwa przyjmując, pomimo braku wyraźnego zakazu wydania świadectwa pocho-

dzenia w okolicznościach niniejszej sprawy, że przepisy obowiązującego prawa

uniemożliwiają uczynienie zadość wnioskowi przedsiębiorstwa energetycznego.

Zakwalifikowanie świadectwa pochodzenia energii jako zaświadczenia w ro-

zumieniu art. 219 k.p.a. znajduje dodatkowe potwierdzenie w przepisach dyrektywy

2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie

promowania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku

10

wewnętrznym energii oraz zmieniającą dyrektywę 92/42/EWG (Dz.Urz. UE z 2004 r.,

L 52, s. 50, ze zm.), wdrażanych do prawa polskiego przez przepisy prawa energe-

tycznego powołane jako podstawa prawna postanowienia Prezesa Urzędu. Świa-

dectw pochodzenia dotyczy art. 5 dyrektywy 92/42, zatytułowany „Gwarancje pocho-

dzenia energii elektrycznej z kogeneracji o wysokiej wydajności”. Zgodnie z jego ust.

6 w związku z ust. 5 przedmiotowe gwarancje stanowią wyłącznie „dowód” potwier-

dzający w szczególności ilość energii elektrycznej pochodzącej z kogeneracji.

Skoro, jak wynika z powyższych wywodów, świadectwo pochodzenia energii

jest zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 k.p.a., należy przyjąć, że odmowa wyda-

nia świadectwa następuje - zgodnie z art. 219 k.p.a. - w formie postanowienia i w

takiej też formie - zgodnie z przytoczonymi na wstępie uchwałami Sądu Najwyższego

- Sąd Okręgowy w Warszawie orzeka po rozpoznaniu zażalenie na przedmiotowe

postanowienie. Skoro bowiem Kodeks postępowania cywilnego nie wymaga wydania

wyroku w sprawie zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu, to właściwe jest wy-

danie rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Powyższego nie zmienia okoliczność,

że treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Prezesa

Urzędu, nie mieści się we wskazywanych przez doktrynę i orzecznictwo podstawach

odmowy wydania zaświadczenia.

Rozstrzygnięcie charakteru prawnego orzeczenia Prezesa Urzędu w przed-

miocie odmowy wydania świadectwa pochodzenia, a także formy orzeczenia Sądu

Okręgowego, pozwala przejść do kolejnego problemu prawnego wynikającego ze

sformułowanego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie zagadnienia prawnego, a mia-

nowicie kwestii, czy na postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylające postanowienie Prezesa Urzędu Re-

gulacji Energetyki wydane na podstawie art. 9e ust. 1 i 2, art. 9l ust. 1, art. 9 m ust. 2

oraz art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego w przedmiocie odmowy wydania świadec-

twa pochodzenia z kogeneracji, służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia.

Przepisy Rozdziału 4 Działu IVa k.p.c. nie regulują wprost zasad i trybu rozpo-

znawania przez Sąd Okręgowy w Warszawie zażaleń na postanowienia Prezesa

Urzędu. Zgodnie z art. 47946

pkt 2 k.p.c. Sąd Okręgowy w Warszawie jest właściwy w

sprawach zażaleń na postanowienia Prezesa Urzędu wydawane na podstawie

Prawa energetycznego. Postępowanie w sprawie zażalenia na postanowienie Preze-

sa Urzędu wydane na podstawie art. 9e ust. 1 i 2, art. 9l ust. 1, art. 9 m ust. 2 oraz

art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego w przedmiocie odmowy wydania świadectwa

11

pochodzenia z kogeneracji toczy się zatem wedle przepisów Kodeksu postępowania

cywilnego w sprawach gospodarczych, chyba że przepisy rozdziału dotyczącego po-

stępowań z zakresu regulacji energetyki stanowią inaczej. Przepisy te zawierają dwa

odesłania do przepisów rozdziału regulującego zasady postępowania z zakresu

ochrony konkurencji. Nie odnoszą się one jednak do kwestii istotnej dla rozstrzygnię-

cia niniejszego zagadnienia prawnego. Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela

zapatrywania wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2006 r., III

SZP 1/06, zgodnie z którymi w sytuacji gdy przepisy Kodeksu postępowania cywilne-

go dotyczące postępowania odrębnego nie przewidują odmiennych uregulowań

prawnych w odniesieniu do określonych instytucji procesowych, należy w tym zakre-

sie stosować ogólnie obowiązujące przepisy procesowe, o ile nie kolidują one z

przepisami dotyczącymi postępowania odrębnego. Zatem w zakresie nieuregulowa-

nym w przepisach Działu IVa Kodeksu postępowania cywilnego, do rozpoznania

przez Sąd Okręgowy zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu wydane na pod-

stawie art. 9e ust. 1 i 2, art. 9l ust. 1, art. 9m ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa energe-

tycznego w przedmiocie odmowy wydania świadectwa pochodzenia z kogeneracji,

zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postę-

powania przed sądem pierwszej instancji.

Kwestię zaskarżalności postanowień sądu pierwszej instancji normuje art. 394

§ 1 k.p.c., zgodnie z którym zażalenie do sądu drugiej instancji przysługuje na posta-

nowienia sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Przepis art.

394 § 1 k.p.c. wyróżnia postanowienia kończące postępowanie w sprawie oraz inne

postanowienia. Te ostatnie zostały enumeratywnie wymienione w art. 394 § 1 pkt 1-

12 k.p.c. przez określenie ich przedmiotu. Dotyczą one szeregu kwestii incydental-

nych podejmowanych w toku postępowania i dlatego Kodeksu postępowania cywil-

nego nie używa określenia „sprawa". „Sprawa" traktowana jest bowiem jako poddany

rozstrzygnięciu sądu spór powstały na podstawie stosunku prawnego regulowanego

przepisami prawa materialnego. „Sprawa” ma zatem charakter merytoryczny. Stano-

wi główny przedmiot rozstrzygnięcia sądu. Dlatego postanowieniami kończącymi po-

stępowanie w sprawie są nie tylko postępowania zamykające drogę do wydania wy-

roku w sprawie, ale również postępowania kończące postępowanie w sprawie jako

całość, rozstrzygające ją co do istoty, będące ostatnimi orzeczeniami wydanymi w

postępowaniu (uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 6 października 2000 r., III CZP

31/00, OSNC 2001 nr 2, poz. 22; z dnia 24 listopada 1998 r., III CZP 44/98, OSNC

12

1999 nr 5, poz. 87). Natomiast pojęcie „sprawy” nie obejmuje szeregu różnorodnych

kwestii, co do których sąd wypowiada się w toku postępowania bądź podejmuje je w

związku z rozstrzygnięciem sprawy (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 październi-

ka 2000 r., III CZP 31/00, OSNC 2001 nr 2, poz. 22). Szerszy zakres pojęciu

„sprawy” nadaje Trybunał Konstytucyjny, którego orzecznictwo przyjmuje szeroką

interpretację art. 45 Konstytucji RP. W ujęciu konstytucyjnym pojęcie sprawy „odnosi

się nie tylko do głównego przedmiotu postępowania sądowego, ale może obejmować

również te kwestie wpadkowe, w odniesieniu do których sąd orzeka o prawach i

obowiązkach określonego podmiotu” (wyrok TK z dnia 31 marca 2009 r., SK 19/08,

OTK-A 2009/3/29; wyrok TK z dnia 3 lipca 2002 r., sygn. SK 31/01, OTK ZU nr

4/A/2002, poz. 49).

Mając na względzie przedstawione powyżej rozumienie zwrotu „postanowienie

kończącego postępowanie w sprawie”, jak również samo pojęcie „sprawy”, zarówno

w judykaturze Sądu Najwyższego, jak i Trybunału Konstytucyjnego, nie można od-

mówić charakteru „postanowienia kończącego postępowanie w sprawie” każdemu

postanowieniu wydanemu przez Sąd Okręgowy w wyniku rozpoznania zażalenia na

postanowienie Prezesa Urzędu w przedmiocie odmowy wydania świadectwa pocho-

dzenia z kogeneracji. Postępowanie zainicjowane wniesieniem zażalenia na przed-

miotowe postanowienie organu regulacji energetyki nie dotyczy bowiem kwestii

wpadkowej, która pojawia się w toku rozpoznawania „sprawy”, nie rozstrzyga kwestii

wstępnych, nie prowadzi do uporządkowania toku procesu (postępowania), nie

usuwa przeszkód uniemożliwiających dalsze prowadzenie procesu, nie zamyka

fragmentu sprawy, jej bocznego nurtu. Przedmiotem postępowania w sprawie, w któ-

rej powstało rozstrzygane zagadnienie prawne, jest spór między przedsiębiorstwem

energetycznym a Prezesem Urzędu dotyczący tego, czy miało miejsce konkretne

zdarzenie - wytworzenie przez przedsiębiorstwo energetyczne we wskazanym prze-

dziale czasu określonej ilości energii w źródle energii spełniającym warunki, od któ-

rych przepisy Prawa energetycznego i aktów wykonawczych uzależniają wydanie

świadectwa pochodzenia z kogeneracji. Na tym polega istotą „sprawy” w rozumieniu

Kodeksu postępowania cywilnego. Zadaniem sądu rozpoznającego zażalenie na

postanowienie Prezesa Urzędu jest rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, to jest

sprawdzenie i ustalenie słuszności żądań powoda lub wydanie orzeczenia co do

istoty sprawy, jaką jest wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji o określonej

treści. W konsekwencji postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie oddalające

13

zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu w przedmiocie odmowy wydania świa-

dectwa pochodzenia albo uwzględniające takie zażalenie i zmieniające postanowie-

nie Prezesa Urzędu, kończy postępowanie w sprawie, jaką jest spór między przed-

siębiorstwem energetycznym a Prezesem Urzędu dotyczący tego, czy Prezes

Urzędu miał obowiązek wydać przedsiębiorstwu energetycznemu świadectwo po-

chodzenia energii o określonej treści.

Oparta na przedstawionym wyżej orzecznictwie Sądu Najwyższego kwalifika-

cja tego rodzaju postanowień Sądu Okręgowego w Warszawie, jako kończących po-

stępowanie w sprawie, znajduje dodatkowe uzasadnienie w zasadzie dwuinstancyj-

ności postępowania (art. 176 ust. 1 Konstytucji). Zasada ta stanowi „istotny element

prawa do sądu”, służąc zapobieganiu pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji

(wyrok TK z dnia 31 marca 2009 r., SK 19/08, OTK-A 2009 nr 3, poz. 29; wyrok TK z

dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU 2000 nr 5, poz. 143). Zasada ta może do-

znawać ograniczeń w kwestiach wpadkowych, które nie mają charakteru odrębnej

sprawy w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 31 marca 2009 r., SK

19/08, OTK-A 2009 nr 3, poz. 29). Jednakże w postępowaniach będących sprawą w

rozumieniu Konstytucji, „ustawodawca [...] nie może całkowicie zamykać dostępu do

sądu drugiej instancji ani też ustanawiać nieuzasadnionych ograniczeń, które nie od-

powiadałyby wymogom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 31

marca 2009 r., SK 19/08, OTK-A 2009 nr 3, poz. 29; wyrok TK z dnia 12 września

2006 r., SK 21/05, OTK ZU 2006 nr 8/A/, poz. 103, s. 1069). Akceptacja poglądu,

zgodnie z którym każde postanowienie wydawane przez Sąd Okręgowy w Warsza-

wie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie z zażalenia na postano-

wienie Prezesa Urzędu w przedmiocie odmowy wydania świadectwa pochodzenia z

kogeneracji nie może być zaskarżone zażaleniem, równałaby się naruszeniu tej za-

sady. Brak natomiast jakichkolwiek argumentów pozwalających uznać odstąpienie od

tej zasady za usprawiedliwione ochroną innej wartości konstytucyjnej.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.

========================================