II PK 193/09

Wyrok z dnia 3 lutego 2010 r.

II PK 193/09

Należności „w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu”, o których

mowa w art. 103a ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu

(jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) przysługują tylko wów-

czas, gdy nabyty przez funkcjonariusza lokal mieszkalny znajduje się w miej-

scowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej w rozumieniu

art. 76 ust. 1 tej ustawy.

Przewodniczący SSN Bogusław Cudowski, Sędziowie SN: Jolanta Strusińska-

Żukowska (sprawozdawca), Małgorzata Wrębiakowska-Marzec.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego

2010 r. sprawy z powództwa Leszka W. przeciwko Skarbowi Państwa - Biuru

Ochrony Rządu w Warszawie o należność w związku z otrzymaniem pierwszego lo-

kalu, na skutek skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warsza-

wie z dnia 4 marca 2009 r. [...]

o d d a l i ł skargę kasacyjną.

U z a s a d n i e n i e

Sąd Okręgowy-Sąd Pracy w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października

2008 r. zasądził od pozwanego Skarbu Państwa - Biura Ochrony Rządu w Warsza-

wie na rzecz powoda Leszka W. kwotę 17.383,44 zł tytułem należności związanych z

otrzymaniem pierwszego mieszkania.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że powód pozostawał w stosunku służbowym z

Biurem Ochrony Rządu w okresie od 12 grudnia 2000 r. do 29 lutego 2008 r. W dniu

26 listopada 2001 r. nabył wraz z małżonką od gminy M. niezabudowaną nierucho-

mość o powierzchni 2.157 m2

położoną w obrębie N.W. Decyzją z dnia 20 grudnia

2001 r. Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i wydał małżonkom pozwolenie na

budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 146,60 m2

. W dniu

2

18 stycznia 2008 r. powód został zameldowany w N.W. w nowo wybudowanym domu

i w związku z tym wystąpił do szefa BOR o należności dotyczące otrzymania pierw-

szego lokalu. Szef BOR odmówił przyznania tego świadczenia, podnosząc że nabyty

przez powoda dom nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 76 ust.

1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu. Sąd Okręgowy wskazał,

że zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do

lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości od-

dalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 km. Stosownie natomiast do art. 103a

tej ustawy funkcjonariuszowi w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu przysłu-

gują należności pieniężne, których wysokość określona została w rozporządzeniu

Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie

należności przysługującej funkcjonariuszowi Biura Ochrony Rządu w związku z

otrzymaniem pierwszego lokalu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepisy art. 76

ust. 1 i art. 103a ustawy nie pozostają w żadnym związku, wobec czego nie ma pod-

staw do stwierdzenia, iż dochodzone przez powoda należności przysługują tylko

wówczas, gdy pierwszy lokal mieszkalny nabywa w miejscowości, w której pełni

służbę, lub w miejscowości oddalonej od niej nie więcej niż 100 km, a tym samym

jego powództwo należy uznać za uzasadnione.

Rozpoznając sprawę na skutek apelacji strony pozwanej, Sąd Apelacyjny-Sąd

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r.

zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że powództwo oddalił.

Sąd odwoławczy przyjął, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż

prawo funkcjonariusza do należności pieniężnej określonej w art. 103a ustawy nie

jest uzależnione od spełnienia jakichkolwiek przesłanek z art. 76 ust. 1 ustawy. Na-

leżność pieniężna stanowi bowiem dodatkowe, odrębnie uregulowane świadczenie.

W ocenie Sądu drugiej instancji, nie oznacza to jednak, iż roszczenie powoda jest

uzasadnione. Prawo do tego świadczenia przysługuje bowiem funkcjonariuszowi,

który po raz pierwszy w życiu uzyskuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu

jednorodzinnego). Tymczasem wybudowany przez powoda dom nie jest jego pierw-

szym lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy. Przed wstąpieniem do

służby oraz w trakcie jej trwania posiadał on bowiem spółdzielczy własnościowy lokal

mieszkalny w R.M. W chwili złożenia wniosku o wypłatę należności pieniężnej był

więc posiadaczem i właścicielem dwóch lokali mieszkalnych. Powód nie spełnił za-

3

tem warunków do uzyskania przedmiotowej należności, wobec czego jego powódz-

two nie mogło być uwzględnione.

Powód wywiódł skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego, opierając ją

na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 103a

ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, przez przyjęcie, że prawo

do dochodzonej należności pieniężnej przysługuje funkcjonariuszowi BOR, który po

raz pierwszy w życiu uzyskuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu jednoro-

dzinnego), podczas gdy tymczasem „prawidłowo przeprowadzona wykładnia przepi-

su wskazuje jednoznacznie, iż należność przysługująca funkcjonariuszowi BOR

związana jest z otrzymaniem pierwszego lokalu w okresie służby”. Skarżący wniósł o

uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie powództwa oraz o zasądzenie na

rzecz powoda kosztów postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z art. 103a ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu

(jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.: dalej jako: „ustawa o

BOR”) wynika, iż funkcjonariuszowi w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu

przysługują należności pieniężne. Jest to przepis na tyle lakoniczny, iż - jak trafnie

zauważył Sąd drugiej instancji - jego wykładnia językowa nie może doprowadzić do

żadnych przesądzających rezultatów odnośnie do warunków, których spełnienie

uprawnia funkcjonariusza do otrzymania tego świadczenia. Odwołać się zatem nale-

ży do dyrektywy metodologicznej, nakazującej zastosowanie kolejno wszystkich ty-

pów interpretacji, poczynając od językowej, poprzez systemową i kończąc na funk-

cjonalnej. Dokonując tego rodzaju kompleksowej wykładni omawianego przepisu, w

pierwszej kolejności uwagę zwrócić należy, iż został on dodany do ustawy o BOR z

dniem 1 stycznia 2004 r. przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o

zmianie ustawy o Biurze Ochrony Rządu i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 199,

poz. 1939). Tą samą ustawą dokonano zmian, między innymi, w art. 90 ust. 2 ustawy

o BOR określającym należności pieniężne przysługujące funkcjonariuszom (inne niż

uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia). Przepis art. 90 ust. 2 pkt 4 ustawy

otrzymał brzmienie, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługują należności za

podróże służbowe (poprzednio - za podróże i przeniesienia służbowe); dodano także

pkt 7 do ust. 2 w art. 90 ustawy, stosownie do którego funkcjonariuszowi przysługują

4

należności w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu. Z uzasadnienia projektu

ustawy zmieniającej wynika, między innymi, że „w celu prawidłowego funkcjonowania

BOR jest niezbędne wprowadzenie rozwiązań występujących w innych służbach

mundurowych, a pominiętych w ustawie o BOR. Zmiany w art. 90 ustawy wynikają z

konieczności dostosowania ustawy do sytuacji, gdy BOR ma swoją siedzibę jedynie

w Warszawie, a co za tym idzie nie ma przeniesień służbowych. Dotychczasowe na-

leżności związane z obciążeniem funkcjonariusza w związku z przeniesieniem służ-

bowym zostały zawarte w nowym pkt 7”. Ten fragment uzasadnienia projektu ustawy

zmieniającej wskazuje wyraźnie, iż przewidziane w art. 90 ust. 2 pkt 7 ustawy o BOR

należności pieniężne w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu są odpowiedni-

kiem tego rodzaju świadczeń przysługujących funkcjonariuszom innych służb w

związku z przeniesieniem służbowym. W pierwszej wersji projektu rozporządzenia

Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie należności funkcjonariusza

Biura Ochrony Rządu w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu (do wydania któ-

rego upoważnia art. 103a ust. 2 ustawy o BOR) należność tę nazwana wprost zasił-

kiem osiedleniowym. Nie budzi zatem wątpliwości, iż należności związane z otrzy-

maniem pierwszego lokalu przewidziane ustawą o BOR pełnią funkcję podobną do

zasiłków osiedleniowych przysługujących innym funkcjonariuszom w związku z prze-

niesieniem służbowym.

Śledząc niektóre rozwiązania ustawowe w tym przedmiocie, wskazać należy,

że zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 3 i § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrz-

nych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i

trybu przyznawania policjantowi należności za podróże służbowe i przeniesienia

(Dz.U. Nr 191, poz. 1598 ze zm.), wydanego na podstawie art. 113 ust. 2 ustawy z

dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze

zm.), zasiłek osiedleniowy przysługuje policjantowi, który w związku z przeniesieniem

z urzędu przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub do

miejscowości pobliskiej. Wysokość tego zasiłku to 300% albo 100% uposażenia, w

zależności od tego, czy funkcjonariusz przesiedlił się z członkami rodzinami, czy też

sam.

Podobnie, w myśl § 24 pkt 4 i § 28 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady

Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń przysługujących

funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za podróże służbowe,

przeniesienia lub delegowania (Dz.U. Nr 67, poz. 622), wydanego na podstawie art.

5

127 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz

Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), funkcjonariuszowi przeniesionemu

z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, który przesiedlił się na pobyt stały

do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, o której mowa w art.

102 ust. 2 ustawy, przysługuje zasiłek osiedleniowy w wysokości 200% uposażenia,

jeżeli przesiedlił się z członkami rodziny, albo 50% uposażenia, jeżeli jest samotny.

Dodać należy, iż z art. 102 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz

Agencji Wywiadu wynika, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z

uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w

której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, zaś w ust. 2 tego artykułu wyja-

śniono, że przez miejscowość pobliską rozumie się miejscowość, do której czas do-

jazdu koleją lub autobusami, przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami

nie przekracza w obie strony 2 godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miej-

sca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez

uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z

której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki

służbowe.

Na takich samych zasadach omawiane świadczenie wypłacane jest funkcjona-

riuszom Służby Więziennej. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 3 i § 16 ust. 1 rozpo-

rządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie należności

przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu podróży służbowych

na obszarze kraju i przeniesień (Dz.U. Nr 88, poz. 813), wydanego na podstawie art.

109 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (jednolity tekst:

Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), funkcjonariuszowi, który w związku z

przeniesieniem przesiedlił się na pobyt stały do miejscowości, do której został prze-

niesiony lub do miejscowości pobliskiej, przysługuje zasiłek osiedleniowy w wysoko-

ści 300% uposażenia - jeżeli funkcjonariusz przesiedlił się z członkami rodziny, albo

100% uposażenia - jeżeli funkcjonariusz przesiedlił się bez członków rodziny.

Z przytoczonych powyżej przepisów jasno wynika, że uprawnienie do zasiłku

osiedleniowego jest ściśle powiązane z miejscem, w którym funkcjonariusz się osie-

dla (nabywa lokal mieszkalny). Przysługuje tylko wówczas, gdy jest to miejscowość

pełnienia służby, albo miejscowość pobliska w rozumieniu przepisów poszczegól-

nych ustaw, a nie - jakakolwiek miejscowość. Wolą ustawodawcy wynikającą z po-

szczególnych ustaw jest bowiem, aby funkcjonariusz w służbie stałej mieszkał w

6

miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1 ustawy

o Policji, art. 102 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agen-

cji Wywiadu, art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej). Realizacji takiego celu

służy, między innymi, uprawnienie funkcjonariuszy - przeniesionych służbowo i osie-

dlających się w nowym miejscu pełnienia służby - do zasiłku osiedleniowego.

Jak wskazano wyżej, wprowadzenie należności pieniężnej w związku z otrzy-

maniem pierwszego lokalu, przez dodanie pkt 7 w ust. 2 art. 90 ustawy o BOR, z jed-

noczesnym skreśleniem zwrotu „przeniesienia służbowe” w art. 90 ust. 2 pkt 4 tej

ustawy, jest dostosowaniem przepisów do struktury Biura Ochrony Rządu, w której

nie występują przesiedlenia funkcjonariuszy do innych miejscowości w związku z

przeniesieniem służbowym, mającym zapewnić funkcjonariuszom BOR uprawnienia

podobne do przysługujących funkcjonariuszom innych służb osiedlających się w

miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Należność pieniężna, o której mowa w

art. 103a ust. 1 ustawy o BOR, ma zatem służyć realizacji wyrażonego w art. 76 ust.

1 tej ustawy uprawnienia funkcjonariusza do posiadania lokalu w miejscowości, w

której pełni służbę, lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż

100 km, podobnie jak zasiłek osiedleniowy realizacji analogicznego prawa funkcjona-

riuszy innych służb. Uprawnienie do należności pieniężnej przysługującej funkcjona-

riuszom BOR w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu jako odpowiednika zasiłku

osiedleniowego przysługującego funkcjonariuszom innych służb w związku z prze-

niesieniem powstaje zatem tylko wówczas, gdy przedmiotowy lokal mieszkalny (po-

mijając kontrowersje dotyczące wymagania, aby miał on przymiot „pierwszego”)

funkcjonariusz BOR nabył w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości po-

bliskiej w rozumieniu art. 76 ust. 1 ustawy o BOR. Przeciwne stanowisko Sądu Ape-

lacyjnego nie zasługuje na akceptację, bowiem niezależnie od wniosków płynących z

przestawionej powyżej interpretacji art. 90 ust. 2 pkt 7 i art. 103a ust. 1 ustawy o

BOR, wykładnia zaprezentowana przez ten Sąd, iżby uprawnienie funkcjonariusza

BOR do należności pieniężnej powstawało niezależnie od tego, w jakiej miejscowości

nabywa lokal mieszkalny, przeczy także zasadzie celowości i oszczędności w doko-

nywaniu wydatków budżetowych, jak słusznie podnosiła strona pozwana w toku po-

stępowania przed Sądami obu instancji.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma zatem żadnego znaczenia, co

należy rozumieć pod używanym przez ustawę o BOR pojęciem „pierwszego lokalu”,

do czego zasadniczą wagę przywiązał Sąd drugiej instancji. Lokal mieszkalny (dom

7

jednorodzinny), z tytułu nabycia którego powód wywodzi uprawnienie do należności

pieniężnej, niezależnie od tego, czy można uznać go za „pierwszy”, nie jest bowiem

objęty hipotezą art. 103a ust. 1 ustawy o BOR, skoro bezspornie nie znajduje się ani

w miejscowości pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 76

ust. 1 ustawy o BOR.

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowia-

da prawu, w związku z czym skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 39814

k.p.c.).

========================================