I CSK 397/09

Sygn. akt I CSK 397/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 lutego 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Wojciech Katner (przewodniczący)

SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)

SSN Dariusz Zawistowski

w sprawie z powództwa R.(…) Spółki z o.o. w W.

przeciwko Agencji Nieruchomości Rolnych w W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 25 lutego 2010 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt VI ACa (…),

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach

postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

R.(…) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wystąpiła o zmianę stawki

procentowej opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu położonego w W.,

oznaczonego numerem ewidencyjnym 2/9 z obrębu 1-10-37 z 3% na 1 %, z uwagi na

trwałą zmianę sposobu korzystania z tej nieruchomości. Po negatywnym stanowisku

pozwanej Agencji Nieruchomości Rolnych w W. i niekorzystnym dla powódki orzeczeniu

Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powódka wniosła sprzeciw, kierując sprawę

na drogę postępowania sądowego.

Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. uwzględnił żądanie i

ustalił, że wysokość stawki procentowej opłaty rocznej, należnej od powódki z tytułu

użytkowania wieczystego powyższego gruntu od dnia 1 stycznia 2007 r. wynosi 1%. Sąd

wskazał, że powódka 10 listopada 2006 r. uzyskała decyzję o udzieleniu pozwolenia na

budowę na użytkowanym terenie kompleksu budynków mieszkalnych z garażem

podziemnym. Decyzja uprawomocniła się 6 grudnia 2006 r. i w tym samym miesiącu

rozpoczęto roboty budowlane. W ocenie Sądu I instancji, uzyskanie pozwolenia na

budowę kompleksu mieszkalnego przesądziło o trwałej zmianie sposobu korzystania z

omawianej nieruchomości w rozumieniu art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o

gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.,

dalej powoływana jako „u.g.n.”), ponieważ zdeterminowało przeznaczenie tej

nieruchomości na cel określony w decyzji. Natomiast decyzja o zezwoleniu na użytkowanie

wzniesionego obiektu, którą pozwana traktuje jako wyznacznik trwałej zmiany

przeznaczenia nieruchomości, potwierdza jedynie zgodność wzniesionej konstrukcji z

warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i właściwych przepisach.

Na skutek apelacji pozwanej Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony wyrok i oddalił

powództwo. Sąd ten potwierdził istnienie po stronie powódki interesu prawnego do

zgłoszenia rozpatrywanego żądania. Ocenił jednak, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu

o niewłaściwe normy prawne. Nieruchomość użytkowana przez powódkę należy do

Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co oznacza, że regulacji dotyczących

gospodarowania nią poszukiwać należy, w pierwszej kolejności w ustawie z dnia 19

października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa

(tekst jedn.: Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm., dalej oznaczanej skrótem

„u.g.n.r.”). Ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisy zastosował Sąd

Okręgowy, w art. 2 ust. 4 potwierdza, że przepisy te mają charakter norm szczególnych,

3

wobec czego zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do

nieruchomości podpadających pod unormowania ustawy o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uzasadnione jest tylko wówczas, gdy zezwala

na to ustawa szczególna. Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 u.g.n.r. mienie

Skarbu Państwa przejęte na podstawie tej ostatniej ustawy tworzy Zasób Własności

Rolnej Skarbu Państwa, którym dysponuje Agencja Nieruchomości Rolnych na zasadach

określonych ustawą. Sposób gospodarowania tym mieniem precyzuje art. 24 u.g.n.r.

Ustawa nie przewiduje oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z jej art. 17a

wynika jednak, że mienie Skarbu Państwa tworzące Zasób, znajdujące się we władaniu

osób fizycznych lub prawnych na podstawie umów, pozostaje nadal w ich władaniu na

dotychczasowych warunkach do czasu zawarcia przez Agencję umów sprzedaży,

dzierżawy lub najmu. Dotychczasowi użytkownicy wieczyści gruntu władają więc

nieruchomością, która weszła w skład Zasobu na warunkach umowy o użytkowaniu

wieczystym, z tą zmianą, że właścicielem takiej nieruchomości jest Agencja, jako

sukcesor uniwersalny Skarbu Państwa.

Użytkowanie wieczyste może być przedmiotem zbycia i w tej drodze nabyła je

powódka. Sposób korzystania ze spornej nieruchomości nie obejmował pierwotnie

wzniesienia na niej budynków ani innych urządzeń. Zmiana celu, na jaki nieruchomość

będzie wykorzystana, nastąpiła w czasie trwania użytkowania wieczystego. Skutki takiego

zdarzenia są wprost unormowane w art. 73 ust. 2 u.g.n.. Zdaniem Sądu Apelacyjnego

możliwość dokonania takiej zmiany akceptuje także obecnie obowiązujący art. 17 b u.g.n.r.

Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z założenia

dotyczyła jedynie gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego

na cele produkcji rolniczej, co wyrażało się m. in. w postanowieniu art. 17 b, który do dnia

wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania

wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) nie

przewidywał w ogóle opłat z tytułu użytkowania wieczystego ustanowionego na inne cele

niż rolne i obronności państwa. Przepis ten uległ jednak zmianie od 13 października 2005

r. i obecnie określa także stawki opłat za nieruchomości wykorzystywane m. in. na cele

mieszkaniowe, infrastruktury technicznej oraz inne cele publiczne (art. 17 b ust. 1 pkt 2

u.g.n.r.).

Powołany art. 17 b u.g.n.r. Sąd Apelacyjny uznał za samodzielną podstawę

wyznaczającą przesłanki korekty stawki procentowej opłaty rocznej w wypadku, kiedy

dojdzie do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. Tryb postępowania

4

dotyczącego zmiany stawki i wysokości opłat podlega natomiast regulacji

przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, do której odsyła art. 17b

ust. 2a u.g.n.r.

Dokonując wykładni art. 17 b ust. 1 pkt 2 a u.g.n.r. Sąd Apelacyjny zwrócił

uwagę, że ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty uzależnione jest od tego, czy

nieruchomość wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe. Forma użytego w przepisie

zwrotu „nieruchomości (...) wykorzystywanych” oznacza, że chodzi o spożytkowanie,

zużytkowanie, uzyskanie zamierzonego, określonego zysku, pożytku, przy czym zwrot

ten dotyczy zarówno chwili obecnej, jak i przyszłości. Zdaniem Sądu, nie można w

takiej sytuacji uznać, że wykorzystywanie na cele mieszkaniowe ma miejsce już

wtedy, kiedy dojdzie do wydania pozwolenia na budowę. Pozwolenie powoduje zmianę

korzystania z nieruchomości lecz nie doprowadza do zmiany jej wykorzystywania.

Wykorzystywane na cele mieszkaniowe są nieruchomości, na których proces

budowlany zakończył się i nieruchomość jest zamieszkiwana. W rezultacie Sąd

odwoławczy uznał, że dla rozstrzygnięcia o zasadności żądania powódki nie ma

znaczenia podnoszona w apelacji kwestia, czy proces budowlany został rzeczywiście

rozpoczęty w końcu 2006 r. i pominął w rozważaniach zarzuty pozwanej dotyczące

trafności ustaleń faktycznych Sądu Okręgowego, odnoszących się do tej okoliczności.

Powódka wniosła skargę kasacyjną, obejmując nią całość wyroku Sądu

Apelacyjnego. Oparła ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną

wykładnię art. 17 b ust. 2a u.g.n.r., polegającą na przyjęciu, że użycie zwrotu

„wykorzystywane" [na cele mieszkaniowe] nie odnosi się do sytuacji, w której doszło do

wydania decyzji zezwalającej na budowę oraz rozpoczęcia i kontynuacji procesu

budowlanego. Zarzuciła ponadto niezastosowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

powodujące brak równości wobec prawa po uzyskaniu pozwolenia na budowę podmiotu

będącego użytkownikiem wieczystym działki Skarbu Państwa niebędącej w Zasobie

Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa i pozostającej w tym Zasobie.

We wnioskach powódka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach

postępowania; ewentualnie uchylenia tego wyroku w całości i jego zmiany, polegającej

na orzeczeniu co do istoty sprawy poprzez ustalenie, że wysokość stawki procentowej

opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości od dnia 1

stycznia 2007 r. wynosi 1% i zasądzenie od pozwanej na rzecz powódki kosztów

postępowania według norm przepisanych.

5

Pozwana wniosła o oddalenie skargi i przyznanie jej zwrotu kosztów

postępowania kasacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sąd Apelacyjny trafnie przyjął, że prawnie dopuszczalna jest zmiana sposobu

korzystania z nieruchomości Skarbu Państwa należących do Zasobu Własności Rolnej,

znajdujących się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych lub prawnych, mimo że w

ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawodawca

nie zawarł wprost przyzwolenia na takie działania. Aktualność w tej mierze zachowują

rozważania zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1997 r., (III CZP

44/97, OSNC1998/2/21).

Przyczyny uzasadniające dokonywanie korekty stawki procentowej opłaty rocznej

za użytkowanie wieczyste nieruchomości, której zmiana dotyczy, określa samodzielnie

art. 17b ust. 1 pkt 2a u.g.n.r., który różnicuje wysokość stawek w zależności od sposobu

wykorzystywania nieruchomości. Tryb postępowania w tej sprawie – w drodze odesłania

zawartego w art. 17 b ust. 2a u.n.g.r. – reguluje ustawa o gospodarce

nieruchomościami. Wywody Sądu Apelacyjnego skorygować należy jedynie o tyle, że

pozwana Agencja nie ma statusu właściciela nieruchomości, tym pozostaje bowiem

Skarb Państwa, jest natomiast instytucją powierniczą, której Skarb Państwa powierzył

wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz (por. uchwałę

Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1994 r., III CZP 189/93, OSNC 1994/6/121 i

postanowienie tego Sądu z dnia 9 maja 2000 r., IV CKN 29/00, Lex nr 52672).

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia art. 17

b ust. 1 u.n.g.r., a konkretnie wyjaśnienie, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie

„nieruchomość Zasobu wykorzystywana na cele mieszkaniowe”, ponieważ uzyskanie

przez nieruchomość takiego statusu uzasadnia skalkulowanie opłaty według stawki 1%.

Sąd Apelacyjny odwołał się do słownikowej definicji czasownika „wykorzystać”,

uzupełniając ja oceną, że proces wykorzystywania musi dotyczyć zarówno chwili

obecnej, jak i przyszłości. Użyty w przepisie imiesłów przymiotnikowy bierny odnosi się

do działań dotyczących nieruchomości i rzeczywiście obejmuje stan o charakterze

trwałym. Przy tym, jeśli zestawić pierwszą część art. 17 b ust 1 pkt 2 a u.n.g.r. z jego

dalszym fragmentem – w którym mowa o wykorzystywaniu nieruchomości na realizację

urządzeń infrastruktury technicznej, sugerującym, że wykorzystywanie obejmuje już

etap budowy (realizacji) inwestycji - wydawać by się mogło, że wykładnia przyjęta przez

Sąd Apelacyjny jest słuszna. Jednak konieczne jest uwzględnienie nie tylko użytego

6

imiesłowu, ale także następującego po nim sformułowania „cele mieszkaniowe”. Nie jest

to pojęcie, które można odnieść wyłącznie do stanu, kiedy powstał już budynek, w

którym ktoś zamieszkuje. Przeciwnie - słowo „cel” jest wieloznaczne. Za internetowym

Słownikiem Języka Polskiego PWN wskazać można, że „cel” oznacza to, do czego się

dąży; to, co ma czemuś służyć; miejsce, do którego się zmierza; przedmiot lub osobę,

które dotyczą zamierzone działania, a także „obiekt”, do którego się strzela”. W

rozpatrywanym wypadku „cel mieszkaniowy” można więc określić jako dążenie do

wzniesienia budynków mieszkalnych, przeznaczonych do zasiedlenia, a

wykorzystywanie na taki cel – to podjęcie czynności zmierzających do jego realizacji.

Ponieważ jednak „wykorzystywanie” nawiązuje bezpośrednio do działań materialnie

związanych z nieruchomością – nie spełnia kryteriów tego pojęcia uzyskanie pozwolenia

na budowę, które wprawdzie jest niezbędne, aby legalnie rozpocząć prace budowlane,

jednak nie powoduje przymusu ich wszczęcia. Zatem o wykorzystywaniu na cele

mieszkaniowe można mówić najwcześniej od chwili rozpoczęcia prac budowlanych w

oparciu o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Z tą chwilą określony jest cel

mieszkaniowy i rozpoczyna się dążenie do jego osiągnięcia. Tego aspektu art. 17 b ust.

1 pkt 2a u.g.n.r. nie uwzględniła wykładnia językowa przeprowadzona przez Sąd

Apelacyjny, tymczasem dopiero tak rozumiany przepis realizuje zamysł ustawodawcy,

którym było obniżenie stawek opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu, na

którym realizowane jest budownictwo mieszkaniowe, po to, by zmniejszyć obciążenia z

tego tytułu, wliczane ostatecznie w koszty powstałych mieszkań. Preferencyjne stawki

opłat za użytkowanie wieczyste stanowią w tym wypadku formę realizacji deklarowanej

w art. 75 ust. 1 Konstytucji polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych

obywateli. Trudne do racjonalnego wyjaśnienia byłoby, dlaczego na etapie budowy

mieszkań, kiedy oczywiste jest, że objęty budową teren nie może być już

wykorzystywany na inny cel, użytkownik miałby płacić stawki opłat nie uwzględniające

istniejącego stanu rzeczy. Ze względu na to, że proces budowlany jest nadzorowany i

szczegółowo uregulowany m. in. przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo

budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie zachodzi obawa

nieuzasadnionego umniejszenia dochodów Skarbu Państwa z tytułu opłat za

użytkowanie wieczyste w sytuacji, kiedy przeznaczenie zabudowy zostanie zmienione,

bądź budowa zostanie przerwana. Istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu

budowlanego lub innych warunków pozwolenia dopuszczalne są jedynie po uzyskaniu

decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36 a prawa budowlanego), natomiast

7

przerwanie robót na czas dłuższy niż 3 lata (podobnie jak ich nierozpoczęcie w ciągu 3

lat od uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę) powoduje, że decyzja o

pozwoleniu na budowę wygasa. Wszystkie te względy prowadzą do wniosku, że

wskazówki istotne dla wykładni celowościowej stanowią wsparcie przyjętego wyżej

rozumienia terminu ustawowego „wykorzystywanie nieruchomości na cele

mieszkaniowe”.

Podniesiony przez skarżącą zarzut błędnej wykładni art. 17 b ust. 1 pkt 2 a

u.g.n.r. okazał się zatem uzasadniony.

Natomiast nie był trafny drugi ze zgłoszonych zarzutów, naruszenia -

przeprowadzoną wykładnią art. 17 b ust. 1 pkt 2 a u.g.n.r. - normy konstytucyjnej

zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przede wszystkim przyjęta przez Sąd

Najwyższy wykładnia art. 17 b ust. 1 pkt 2 a u.g.n.r. powoduje, że sytuacja użytkownika

wieczystego nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej jest bardzo

zbliżona do sytuacji użytkownika wieczystego, korzystającego z nieruchomości

należącej do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, przewidzianego w art. 20 pkt 1

u.g.n. Użytkownik takiej nieruchomości w analogicznej sytuacji mógłby liczyć na

skorzystanie ze stawki 1%, gdyby wykazał trwałą zmianę sposobu korzystania z

nieruchomości, powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w

użytkowanie wieczyste (art. 73 ust. 2 u.g,n.). Jest to więc regulacja nie odbiegająca od

zawartej w art. 17 b ust. 1 pkt 2 a u.g.n.r. (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13

lutego 2009 r., II CSK 268/08, Lex nr 488959). Ponadto zaś zwrócić należy uwagę, że

pewne odmienności pozycji użytkowników wieczystych nieruchomości należących do

obydwu zasobów nie musiałyby prowadzić do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

ponieważ nieruchomości w każdym z zasobów są zróżnicowane rodzajowo, co może

uzasadniać przyjęcie w stosunku do nich różnych środków ochrony, zapobiegających

zmianie przeznaczenia. Konieczne byłoby jedynie, aby różnice w sytuacji użytkowników

znajdowały usprawiedliwienie w ważnych przyczynach wynikających ze specyfiki

danego rodzaju nieruchomości.

Z przytoczonych względów, wobec uwzględnienia pierwszego zarzutu skarżącej,

konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu (art. 39815

§ 1 k.p.c.). Zastosowanie

przez ten Sąd Apelacyjny wykładni art. 17 a ust. 1 pkt 2 a u.g.n.r. odmiennej od przyjętej

przez Sąd Najwyższy, doprowadziło do pominięcia w postępowaniu apelacyjnym

zarzutów dotyczących kwestii faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych przez

8

powódkę. Tymczasem rozpoczęcie budowy ma istotne znaczenie dla oceny, czy

nieruchomość zaczęła być wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Nie zachodziły więc

przesłanki umożliwiające wydanie w postępowaniu kasacyjnym wyroku

reformatoryjnego.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z treści art. 39821

k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 108 § 2 k.p.c.