I PK 189/09

Sygn. akt I PK 189/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 4 marca 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący)

SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Korzeniowski

w sprawie z powództwa M. K.

przeciwko Urzędowi Skarbowemu w N.

o ustalenie nieważności odwołania, nieważności decyzji o przeniesieniu na inne

stanowisko albo o zobowiązanie pozwanego do mianowania na stanowisko

kierownika działu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz wynagrodzenie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 marca 2010 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w N.

z dnia 25 czerwca 2009 r.,

uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i przekazuje sprawę w

tym zakresie Sądowi Okręgowemu - Sądowi Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w N. pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

UZASADNIENIE

W pozwie skierowanym przeciwko Urzędowi Skarbowemu w N. powódka M. K.

domagała się uznania za bezskuteczne aktu odwołania jej ze stanowiska

naczelnika tegoż Urzędu, uznania za bezskuteczne przeniesienia jej na stanowisko

starszego komisarza skarbowego w dziale podatku dochodowego od osób

fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, nakazania pozwanemu

dopuszczenie powódki do pracy na stanowisku naczelnika Urzędu Skarbowego w

N. i ustalenia, że od daty odwołania przysługuje jej wynagrodzenie zasadnicze w

wysokości obowiązującej przed otrzymaniem aktu odwołania. W razie ustalenia, że

powyższe żądania pozwu nie znajdują podstawy prawnej, wniosła o niezwłoczne

mianowanie jej na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem zajmowanym przed

powołaniem na stanowisko zastępcy a następnie naczelnika Urzędu Skarbowego,

tj. na stanowisko kierownika działu podatku dochodowego od osób fizycznych.

Sąd Rejonowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w N. wyrokiem z dnia

17 października 2006 r. oddalił powództwo o ustalenie nieważności odwołania

powódki ze stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego, ustalenie nieważności

decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko albo o zobowiązanie pozwanego do

mianowania na stanowisko kierownika działu podatku dochodowego od osób

fizycznych.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że powódka M. K. jest zatrudniona w pozwanym

Urzędzie Skarbowym w N. od kwietnia 1987 r. Z dniem 1 października 1991 r.

została mianowana na stanowisko kierownika referatu podatku obrotowego i

dochodowego od osób fizycznych, który wskutek reorganizacji przekształcił się w

dział podatku dochodowego od osób fizycznych. W dacie 1 lutego 1999 r. powołano

powódkę na stanowisko zastępcy naczelnika Urzędu Skarbowego w N., a w dacie 1

lipca 2002 r. – na stanowisko naczelnika tego Urzędu, z którego odwołano ją z

dniem 26 kwietnia 2006 r.

W ocenie Sądu Rejonowego stosunek pracy powódki został nawiązany na

podstawie mianowania zgodnie z art. 4 ustawy o pracownikach urzędów

państwowych. W myśl art. 137 ustawy o służbie cywilnej stosunki pracy nawiązane

w urzędach, o których mowa w art. 2 tego aktu, przed wejściem w życie ustawy, na

3

podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie o pracownikach

urzędów państwowych, pozostają w mocy nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2010 r.,

chyba że wcześniej w sposób określony w tej ustawie zostały przekształcone,

rozwiązane lub wygasły. Z art. 138 ustawy o służbie cywilnej wynika, iż do

pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania, zgodnie z przepisami

ustawy o pracownikach urzędów państwowych, stosuje się art. 10 ust. 1a, 1b, 5,

art. 13 – 16 oraz art. 27 ust. 3 tej ustawy, tj. przepisy dotyczące ochrony stosunku

pracy. W niniejszym przypadku nie mamy jednak do czynienia z rozwiązaniem

stosunku pracy, a z odwołaniem z funkcji na podstawie art. 5 ustawy o urzędach i

izbach skarbowych w ramach istniejącego stosunku pracy. Organem właściwym do

powołania i odwołania naczelnika urzędu skarbowego jest Minister Finansów, a

jego decyzja w tej materii nie podlega ocenie sądu. Stąd żądanie pozwu w

przedmiocie ustalenia nieważności aktu odwołania powódki ze stanowiska

naczelnika Urzędu Skarbowego w N. podlega oddaleniu.

W kwestii ustalenia nowych warunków pracy i płacy powódki, Sąd pierwszej

instancji wskazał, że pracodawca zaproponował takie warunki w piśmie z daty 16

maja 2006 r., przy czym niepotrzebnie zastosował tryb postępowania z art. 50 ust.

1 ustawy o służbie cywilnej, skoro nie zachodziły żadne szczególne potrzeby

urzędu uzasadniające przeniesienie M. K. na nowe stanowisko, gdyż zmiana na

stanowisku naczelnika urzędu jest typową sytuacją związaną z funkcjonowaniem

instytucji.

Zdaniem Sądu Rejonowego powódka nie może również skutecznie domagać

się mianowania jej na stanowisko kierownika działu podatku dochodowego,

albowiem posiada ono już akt mianowania na stanowisko urzędnika służby

cywilnej. Do powódki nie mają wreszcie zastosowania przepisy o wypowiadaniu

warunków pracy i płacy, dlatego też bezzasadne są jej roszczenia o przywrócenie

do pracy na poprzednich warunkach oraz o zapłatę wynagrodzenia w wysokości

pobieranej na stanowisku naczelnika Urzędu Skarbowego w N.. W konsekwencji

tegoż powództwo w tej części podlega oddaleniu.

W apelacji od powyższego wyroku powódka zarzuciła Sądowi pierwszej

instancji naruszenie prawa materialnego w postaci: 1/art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 18

grudnia 1998 r. o służbie cywilnej poprzez nieuwzględnienie faktu, iż z dniem 1

4

października 2003 r., a więc „w momencie” pełnienia funkcji naczelnika Urzędu

Skarbowego w N., w wyniku otrzymania wydanego przez szefa służby cywilnej aktu

mianowania, jej stosunek pracy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie

mianowania; 2/ art. 50 ust. 1 oraz art. 50 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 4 ustawy z

dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej poprzez uznanie dopuszczalności

przeniesienia powódki ze stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego na

stanowisko starszego komisarza skarbowego, pomimo braku przesłanek

niezbędnych do dokonania takiego przeniesienia, w szczególności pomimo braku

wykazania przez pozwanego uzasadnionych potrzeb urzędu, a także z

naruszeniem dyrektywy uwzględnienia przygotowania zawodowego, jak również

poprzez uznanie dopuszczalności przeniesienia na inne stanowisko w trybie art. 50

ust. 1 ustawy o służbie cywilnej naczelnika Urzędu Skarbowego, będącego

dyrektorem generalnym tego urzędu; 3/ art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej, art. 18³a

i nast. Kodeksu pracy oraz art. 1 przepisów rozdziału 5 ustawy z

dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnie w związku z art. 5 ustawy o urzędach i

izbach skarbowych poprzez uznanie, iż odwołanie powódki ze stanowiska

naczelnika Urzędu Skarbowego oraz przeniesienie na niższe stanowisko nie

stanowi zmiany treści jej stosunku pracy, która to zmiana może być dokonywana

wyłącznie w przypadkach i w trybie określonych w przepisach rozdziału 5 ustawy o

służbie cywilnej, poprzez uznanie, że odwołanie naczelnika Urzędu Skarbowego

będącego mianowanym urzędnikiem służby cywilnej, jest czynnością stricte

uznaniową, którą Minister Finansów – będący organem o charakterze politycznym

– może w każdej chwili pozbawić mianowanego urzędnika służby cywilnej

posiadanego statusu pracowniczego bez żadnego uzasadnienia; 4/ art. 7 ustawy z

dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej poprzez uznanie, iż zmiana stosunku

pracy mianowanego urzędnika służby cywilnej, poprzez jego przeniesienie ze

stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego na stanowisko starszego komisarza

skarbowego, nie podlega kontroli sądu pracy oraz nie uprawnia zdegradowanego

urzędnika służby cywilnej do jakichkolwiek roszczeń z tego tytułu; 5/ art. 56§1 k. p.

względnie art. 45 § 1 k. p. w związku z art. 42 § 1 k.p. poprzez uznanie, iż

mianowany urzędnik służby cywilnej, który w trybie natychmiastowym, bez

jakiegokolwiek usprawiedliwionej przyczyny został zdegradowany na stanowisko

5

nieodpowiadające jego przygotowaniu zawodowemu, nie ma roszczenia o

przywrócenie go pracy na poprzednich warunkach, względnie naruszenia art. 58 §

1 k.c. w związku z art. 300 k.p. poprzez uznanie, że sprzeczne z ustawą oraz

zasadami współżycia społecznego czynności prawne, to jest akt odwołania powódki

ze stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego oraz przeniesienia jej na stanowisko

starszego komisarza skarbowego, nie zasługują na stwierdzenie nieważności, W

przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów z ostrożności procesowej

powódka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 45 ust. 2 ustawy z dnia

16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych w związku z art. 138

ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej względnie art. 10 ust.1b

ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych w

związku z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej

poprzez uznanie, iż nie ma podstaw do przeniesienia powódki na równorzędne

stanowisko ze stanowiskiem, które zajmowała przed powołaniem jej najpierw na

stanowisko zastępcy naczelnika, a potem naczelnika Urzędu Skarbowego, a więc

zajmowanym przez nią do dnia 31 stycznia 1999 r. stanowiskiem kierownika działu

podatku dochodowego od osób fizycznych, za równorzędnym wynagrodzeniem.

Wskazując na powyższe zarzuty apelująca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku

poprzez uwzględnienie powództwa, to jest: przywrócenie jej do pracy na

stanowisku naczelnika Urzędu Skarbowego, względnie o ustalenie nieważności

odwołania jej ze stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 21 kwietnia

2006 r., dokonanego przez sekretarza stanu Ministerstwa Finansów, ustalenie

nieważności decyzji z dnia 16 maja 2006 r. o przeniesieniu powódki z dotychczas

zajmowanego stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego na stanowisko starszego

komisarza skarbowego w dziale podatku dochodowego od osób fizycznych

prowadzących działalność gospodarczą, wydanej przez pełniącego obowiązki

naczelnika Urzędu Skarbowego; nakazanie pozwanemu niezwłoczne dopuszczenie

powódki do pracy na stanowisku naczelnika Urzędu Skarbowego oraz ustalenie, że

od dnia odwołania jej z tego stanowiska powódce przysługuje wynagrodzenie

zasadnicze w wysokości otrzymywanej przed dokonaniem aktu odwołania, to jest w

kwocie 7.484,89 złotych, powiększone o należne dodatki obliczone na podstawie

wynagrodzenia zasadniczego.

6

Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 17

maja 2007 r. zmienił zaskarżone orzeczenie i przywrócił powódkę do pracy u

pozwanego na poprzednio zajmowanym stanowisku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Sąd Rejonowy błędnie przyjął, iż

powódka jest nadal mianowanym urzędnikiem państwowym. Skutkiem

przekształcenia w dniu 1 października 2003 r. jej stosunku pracy było wyłączenie

potrzeby zastosowania do niej art. 138 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie

cywilnej w brzmieniu sprzed 27 października 2006 r., gdyż jako urzędnik służby

cywilnej korzystała ona z przywileju stabilizacji zatrudnienia, a przesłanki zmiany

lub rozwiązania stosunku pracy na gruncie ustawy o służbie cywilnej i ustawy o

pracownikach urzędów państwowych są podobne. Do powódki, jako urzędnika

służby cywilnej, powinien mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia

1998 r. o służbie cywilnej. Zgodnie z jego treścią dyrektor generalny urzędu może w

każdym czasie przenieść urzędnika służby cywilnej na inne stanowisko w tym

samym urzędzie, uwzględniając przygotowanie zawodowe urzędnika, jednakże

decyzja ta musi być uzasadniona potrzebami urzędu. Potrzeby te powinny zaś być

konkretne i usprawiedliwione wyjątkowym stanem faktycznym. W przedmiotowej

sprawie pozwany nie wykazał zaistnienia owych potrzeb przeniesienia powódki na

inne stanowisko. W istocie doszło do zmiany stosunku pracy powódki. Zmiana taka

powinna się odbyć zgodnie z przepisami rozdziału 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998

r. o służbie cywilnej. Zważywszy, że odwołanie powódki z zajmowanego stanowiska

naczelnika Urzędu Skarbowego i przeniesienie jej na stanowisko starszego

komisarza skarbowego było nieuzasadnione, Sąd Okręgowy orzekł o przywróceniu

jej na poprzednie warunki pracy i płacy.

Na skutek skargi kasacyjnej pozwanego, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8

kwietnia 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu

– Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w N. do ponownego rozpoznania i

orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy wyjaśnił, że powołanie i odwołanie

naczelnika urzędu skarbowego w trybie art. 5 ust. 4 ustawy o urzędach i izbach

skarbowych nie są aktami nawiązania i rozwiązania stosunku pracy i nie mają doń

zastosowania art. 68 i art. 70 Kodeksu pracy. Akty powołania i odwołania tych osób

7

z zajmowanego stanowiska nie podlegają regulacji art. 50 ustawy o służbie

cywilnej i nie wymagają wykazania określonych w ust. 1 tego artykułu przesłanek w

postaci uzasadnionych potrzeb urzędu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w N. wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r. umorzył

postępowanie apelacyjne w przedmiocie ustalenia nieważności odwołania,

ustalenia nieważności decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko albo o

zobowiązanie pozwanego do mianowania na stanowisko kierownika działu podatku

dochodowego od osób fizycznych wobec cofnięcia apelacji w tym zakresie oraz

częściowo zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że ustalił, iż wynagrodzenie

zasadnicze powódki za okres od dnia 1 sierpnia 2006 r. do dnia 11 lipca 2007 r.

wynosi miesięcznie 7.484,89 złotych przy ustalonym mnożniku kwoty bazowej

4.168, a w pozostałym zakresie oddalił powództwo i wzajemnie zniósł między

stronami koszty postępowania apelacyjnego.

Sąd drugiej instancji zauważył, że roszczenie powódki o ustalenie

wynagrodzenia zasadniczego na poziomie wynagrodzenia, jakie otrzymywała na

stanowisku naczelnika urzędu skarbowego, podlega rozpoznaniu w niniejszym

postępowaniu, gdyż od samego początku było ono objęte żądaniem pozwu jako

roszczenie alternatywne na wypadek nieprzywrócenia jej na stanowisko naczelnika

urzędu, zostało omówione w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego i było

przedmiotem apelacji od tegoż orzeczenia. Roszczenie to jest częściowo słuszne.

Sąd Okręgowy uznał że M. K. była pracownikiem mianowanym na podstawie

ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr

31, poz. 214 ze zm.) i to już podczas zatrudnienia w urzędzie statystycznym, skąd

przeniesiono ją na stanowisko do urzędu skarbowego. Na mocy art. 5 ust. 5 ustawy

z dnia 21 czerwca 1996 r. została ona powołana z datą 1 lutego na stanowisko

zastępcy naczelnika Urzędu Skarbowego w N., a następnie - na stanowisko

naczelnika tego Urzędu z datą 1 lipca 2002 r. Jeszcze przed powołaniem na te

stanowiska powódka miała status pracownika urzędu państwowego urzędnika

służby cywilnej. Zgodnie z art. 138 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie

cywilnej (Dz.U. Nr 49, poz. 483 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie

odwołania ze stanowiska naczelnika urzędu skarbowego, miały doń zastosowanie

8

art. 10 ust. 1a, 1b, art. 5, art. 13 – 16 oraz art. 27 ust. 3 ustawy o pracownikach

urzędów państwowych. Odwołanie M. K. ze stanowiska naczelnika Urzędu

Skarbowego w N. nie zmierzało do rozwiązania stosunku pracy i nie implikowało

zastosowania przepisów dotyczących ochrony trwałości takiego stosunku. Powstała

jednak po stronie pracodawcy sytuacja uzasadniająca przeniesienie jej na inne

stanowisko w trybie art. 10 ust. 1b ustawy o pracownikach urzędów państwowych.

Nie było przy tym możliwe przeniesienie na stanowisko równorzędne z poprzednio

zajmowanym. Powierzone powódce stanowisko odpowiadało wprawdzie jej

kwalifikacjom, lecz odbiegało od dotychczasowego pod względem wysokości

wynagrodzenia. Powódce przysługuje zatem prawo do wynagrodzenia obliczonego

w oparciu o analogiczne zasady (czyli w takiej samej wysokości i z

zastosowaniem tego samego mnożnika, przy pomocy którego ustalono jej

wynagrodzenie zasadnicze), gdyż ten składnik, jakim jest dodatek dla pracownika

służby cywilnej, powódka zachowała w dotychczasowej wysokości. Roszczenia

pozwu są jednak zasadne tylko za okres od dnia 1 sierpnia 2006 r. do dnia 1 lipca

2007 r., czyli za okres od daty zmiany wcześniej ustalonego wynagrodzenia do daty

zakończenia przez powódkę pracy u pozwanego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Okręgowy orzekł z mocy art. 386 § 1, art.

383, art. 391 § 1 oraz art. 100 k.p.c.

Powyższy wyrok w części zmieniającej orzeczenie pierwszoinstancyjne i

uwzględniającej powództwo został zaskarżony skargą kasacyjną pozwanego.

Skargę oparto na podstawie naruszenie prawa materialnego przez błędne

zastosowanie: 1/ art. 10 ust. 1b ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach

urzędów państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) i

przyjęcie, iż powinien mieć on zastosowanie do ustalenia wynagrodzenia powódki,

podczas gdy nie ma zastosowania po przekształceniu jej stosunku pracy, tj. po

akcie mianowania jej na stanowisko urzędnika służby cywilnej i 2/ art. 138 ustawy z

dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r Nr 49, poz. 483 ze zm.)

poprzez przyjęcie, iż do powódki ma zastosowanie art. 10 ust. 1a 1b i5, art. 13 – 16

oraz art. 27 ust.3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów

państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) jako

mianowanego pracownika urzędu państwowego, podczas gdy zastosowanie

9

powinien mieć art. 137 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z

1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym do stosunków pracy, które uległy

przekształceniu przed upływem terminu w nim wskazanego stosuje się jedynie

przepisy ustawy o służbie cywilnej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o

uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty poprzez oddalenie

powództwa i zasądzenie od powódki na rzecz pozwanego kosztów postępowania

ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi

Okręgowemu – Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w N. do ponownego

rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach sądowych. Jako przesłankę przyjęcia

skargi kasacyjnej do rozpoznania powołano występowanie w sprawie istotnego

zagadnienia prawnego wyrażającego się w pytaniu, czy art. 10 ust. 1b ustawy o

pracownikach urzędów państwowych ma zastosowanie do pracowników

zatrudnionych przed wejściem w życie ustawy o służbie cywilnej na podstawie

przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych, którzy po zdaniu

egzaminu na podstawie ustawy o służbie cywilnej stali się urzędnikami służby

cywilnej i ich dotychczasowy stosunek pracy przekształcił się z mocy art. 37 ust. 4

ustawy o służbie cywilnej z dniem mianowania w stosunek pracy z mianowania. W

ocenie pozwanego art. 137 ustawy o służbie cywilnej wyraźnie stanowi, iż stosunki

pracy przekształcone w sposób określony w niniejszej ustawie są regulowane

wyłącznie przepisami tej ustawy, a nie ustawy o pracownikach urzędów

państwowych. Skarżący wskazał również tę przesłankę przedsądu, jaką jest

potrzeba wykładni przepisów prawa, a to art. 138 ustawy o pracownikach urzędów

państwowych, budzącego poważne wątpliwości w zakresie ustalenia, czy do

mianowanych urzędników służby cywilnej można stosować przepisy tej ustawy, a w

szczególności jej art. 10 ust. 1b. Zdaniem pozwanego przepis ten nie mógł być

zastosowany wobec powódki po dniu 1 października 2003 r., tj. po dacie

otrzymania przez nią aktu mianowania na urzędnika służby cywilnej. W

uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, iż z chwilą otrzymania aktu

mianowania na stanowisko urzędnika służby cywilnej dotychczasowy stosunek

pracy powódki oparty na przepisach ustawy o pracownikach urzędów państwowych

przekształcił się w stosunek pracy z mianowania na urzędnika służby cywilnej i po

tej dacie nie miały do niej zastosowania żadne przepisy ustawy o pracownikach

10

urzędów państwowych ,w tym art. 10 ust. 1b tego aktu. W świetle orzeczenia

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K52/02, art. 137

ustawy o służbie cywilnej nie narusza Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

również w zakresie, w jakim reguluje przekształcenie z mocy prawa

dotychczasowych stosunków pracy powstałych na gruncie ustawy o pracownikach

urzędów państwowych na stosunki pracy oparte wyłącznie na przepisach ustawy o

służbie cywilnej, co skutkuje pozbawieniem pracowników części uprawnień

wynikających z przepisów pierwszej z powołanych ustaw.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem w pełni uzasadnione

są sformułowane w ramach podstawy z art. 398³ § 1 pkt 1 k.p.c. zarzuty naruszenia

prawa materialnego przy ferowaniu zaskarżonego wyroku.

W sprawie nie budzą wątpliwości poczynione przez Sąd drugiej instancji i w

świetle art. 398¹³ § 2 k.p.c. wiążące dla Sądu Najwyższego ustalenia istotnych dla

rozstrzygnięcia sporu okoliczności, a mianowicie faktu zatrudnienia M. K. w

Urzędzie Skarbowym w N. od dnia 1 kwietnia 1987 r. na podstawie mianowania

kolejno na stanowiska inspektora, starszego inspektora i – począwszy od daty 1

października 1991 r. – kierownika referatu podatku obrotowego i dochodowego od

osób fizycznych oraz powołania powódki przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. z

dniem 1 lutego 1999 r. na stanowisko zastępcy naczelnika, a następnie przez

Ministra Finansów z datą 1 lipca 2002 r. na stanowisko naczelnika pozwanego

Urzędu Skarbowego i odwołania jej przez Ministra Finansów z tegoż stanowiska z

dniem 26 kwietnia 2006 r. oraz przeniesienia przez p.o. naczelnika Urzędu

Skarbowego na stanowisko starszego komisarza skarbowego w dziale podatku

dochodowego od osób fizycznych. Istota niniejszego problemu sprowadza się do

właściwej kwalifikacji powyższego stanu faktycznego w kontekście obowiązujących

unormowań prawnych i oceny trafności zapadłego rozstrzygnięcia o roszczeniach

płacowych powódki.

Rację ma Sąd Okręgowy zauważając, iż stosunek pracy M. K. z Urzędem

Skarbowym w N. został nawiązany przez mianowanie dokonane w trybie przepisów

11

ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych

(jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.). Powódka zachowała status

pracownika mianowanego również po nowelizacji ustawy aktem zmieniającym z

dnia 2 grudnia 1994 r. (Dz.U. Nr 136, poz. 704), mocą którego zniesiono

mianowanie jako źródło stosunku pracy, ale utrzymano dotychczasowy charakter

tak nawiązanych stosunków zatrudnienia w urzędach państwowych przez okres

przejściowy do dnia 31 grudnia 2007 r. Będąc mianowanym pracownikiem urzędu

państwowego, M. K. została powołana zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca

1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 121,

poz. 1267 ze zm.) przez kompetentne podmioty (dyrektora izby skarbowej oraz

ministra właściwego do spraw finansów publicznych) na stanowiska zastępcy

naczelnika i naczelnika wspomnianego Urzędu Skarbowego, stając się organem

administracji rządowej niezespolonej. Mimo, że aktu powołania kreującego

stosunek służbowy dokonały podmioty stojące poza jednostką organizacyjną

dotychczas zatrudniającą powódkę, jej pracodawcą nadal był Urząd Skarbowy w

N.. W myśl utrwalonego w judykaturze poglądu, naczelnicy urzędów skarbowych i

ich zastępcy, dyrektorzy i wicedyrektorzy izb skarbowych, a także dyrektorzy i

wicedyrektorzy urzędów kontroli skarbowej należą do kręgu pracowników, których

powołanie i odwołanie ze stanowiska kierownika urzędu następuje w ramach

istniejącego stosunku pracy, nawiązanego na podstawie mianowania lub umowy o

pracę (uchwała Sądu Najwyższego a dnia 7 sierpnia 2002 r., III PZP 16/02, OSNP

2002 nr 23, poz. 563 oraz wyroki z dnia 6 września 2005 r., I PK 52/05, OSNP 2006

nr 13-14, poz. 204, i z dnia 26 czerwca 2007 r., I PK 18/07, OSNP 2008 nr 15-16,

poz. 221). Powołanie ich na te stanowiska nie oznacza zatrudnienia na podstawie

powołania w rozumieniu art. 68 k. p. Akty powołania i odwołania z powyższych

stanowisk służą innym celom, a mianowicie doborowi kadr z punktu widzenia zadań

wynikających dla Ministra Finansów z przepisów prawa oraz realizacji zadań

wyznaczonych przez Ministra podległym służbom. Kierownicy wymienionych

urzędów, jako organy administracji rządowej niezespolonej, spełniają powierzone

im obowiązki w ramach istniejącego stosunku służbowego (wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2008r., I PK 250/07, OSNP 2009 nr 17-18, poz.

225). Zastrzeżone ustawowo dla Ministra Finansów kompetencje w przedmiocie

12

powoływania i odwoływania naczelników urzędów skarbowych ograniczają zaś

zakres podporządkowania tych osób wobec Szefa Służby Cywilnej, wynikający ze

stosunku służbowego.

Trzeba bowiem pamiętać, że powódka z racji powierzenia jej powyższych

stanowisk należała w myśl art. 2 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o

służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) do kręgu pracowników

zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w urzędach stanowiących aparat

pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub

centralnym organom administracji rządowej i z dniem 1 października 2003 r.

otrzymała akt mianowania na stanowisko urzędnika służby cywilnej.

Warto zatem przypomnieć, iż o ile ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie

cywilnej (Dz.U. Nr 89, poz. 402 ze zm.) objęła swoim zakresem podmiotowym tylko

nowo mianowanych urzędników służby cywilnej, pozostawiając pozostałych

pracowników zatrudnionych w administracji rządowej na podstawie mianowania lub

umowy o pracę w sferze uregulowań ustawy o pracownikach urzędów

państwowych, o tyle kolejne ustawy o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r.

(Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) oraz z dnia 24 sierpnia 2006 r. (Dz.U. Nr

170, poz. 1218 ze zm.) obejmowały swoimi unormowaniami wszystkie stosunki

pracy na stanowiskach urzędniczych w administracji państwowej, tworzące tzw.

korpus służby cywilnej. W takim szerokim ujęciu korpusu służby cywilnej znaleźli

się w nim także pracownicy zatrudnieni na podstawie mianowania na zasadach

wynikających ze wspomnianej ustawy o pracownikach urzędów państwowych.

Pracownicy ci mieli specjalny, przejściowy status. Nie stawali się oni urzędnikami

służby cywilnej, gdyż ten status był zarezerwowany wyłącznie dla pracowników

mianowanych na podstawie art. 37 w związku z art. 3 pkt 2 pierwszej i art. 27 w

związku z art. 3 pkt 2 drugiej z powołanych ustaw o służbie cywilnej, ani nie byli

pracownikami zatrudnionymi w oparciu o umowy o pracę stosownie do art. 24 i art.

25 pierwszej oraz art. 16 drugiej ustawy. W okresie przejściowym pracownicy ci byli

poddani odrębnej regulacji zawartej w cytowanych ustawach o służbie cywilnej.

Wprawdzie zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej z dnia 18

grudnia 1998 r., z chwilą wejścia w życie tegoż aktu, pracownicy zatrudnieni na

stanowiskach określonych w art. 2 stali się z mocy prawa pracownikami służby

13

cywilnej, jednakże miały do nich zastosowanie przepisy art. 137 i art. 138 ustawy.

Analizując wzajemne relacje pomiędzy art. 137 i art. 138 powołanej ustawy należy

stwierdzić, że co prawda w myśl pierwszego z przywołanych artykułów stosunki

pracy nawiązane w urzędach, o których mowa w art. 2, przed wejściem w życie

tego aktu, na podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie o

pracownikach urzędów państwowych, pozostały w mocy do daty oznaczonej

pierwotnie na dzień 31 grudnia 2003 r., a następnie na dzień 31 grudnia 2010 r., po

czym miały przekształcić się w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę

zawartej na czas nieokreślony (chyba że wcześniej w sposób określony w ustawie

zastały przekształcone, rozwiązane lub wygasły), ale jeszcze przed owym

przekształceniem podlegały one unormowaniom ustawy o służbie cywilnej, a tylko

wyjątkowo miały do nich zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach urzędów

państwowych enumeratywnie wymienione w art. 138. Podobna regulacja została

zamieszczona w ustawie o służbie cywilnej z dnia 24 sierpnia 2006 r. Art. 110

ustawy stanowił bowiem, iż stosunki pracy nawiązane w urzędach, o których mowa

w art. 2, przed wejściem w życie tego aktu, na podstawie mianowania na zasadach

określonych w ustawie z dnia 16 września 1982r. o pracownikach urzędów

państwowych, pozostają w mocy nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2007r. (chyba że

wcześniej w sposób określony w niniejszej ustawie zostały przekształcone,

rozwiązane lub wygasły), a po tej dacie przekształcają się w stosunki pracy na

podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Art. 111 ust. 1 i 2 powołanego

aktu zawierał zaś regulację analogiczną do zamieszczonej w art. 138 ustawy o

służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r. Dopiero ustawa z dnia 21 listopada 2008

r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) zasadniczo zmieniła stan

prawny dotyczący korpusu służby cywilnej, wykreowany poprzednimi ustawami. W

art. 2 aktualnie obowiązującej ustawy o służbie cywilnej nie ma odesłania do

ustawy o pracownikach urzędów państwowych, gdyż artykuł ten nie zawiera

odpowiednika art. 2 ust. 4 poprzedniej ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r., według

którego stanowiska urzędnicze w urzędach wymienionych w ust. 1 tegoż artykułu

mogli zajmować pracownicy w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 1982 r.

Obydwie pragmatyki służbowe są obecnie rozłączone. W konsekwencji do

urzędników służby cywilnej pod rządami ustawy o służbie cywilnej z dnia 21

14

listopada 2008 r. nie stosuje się przepisów ustawy o pracownikach urzędów

państwowych.

Wracając do stanu prawnego istniejącego w spornym okresie godzi się

zauważyć, że wśród przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych,

mających zastosowanie do pracowników korpusu służby cywilnej, zatrudnionych w

dacie wejścia ustawy o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r. na podstawie

mianowania na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 września 1982 r., a

których stosunki pracy nie zostały przed upływem okresu przejściowego - w trybie

ustawy o służbie cywilnej - przekształcone, rozwiązane lub nie wygasły, art. 138

ust. 1 powołanej ustawy o służbie wymienia m. in. art. 10 ust. 1b ustawy o

pracownikach urzędów państwowych.

Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli jest to konieczne z uwagi na

szczególne potrzeby urzędu, mianowanego urzędnika państwowego można

przenieść na inne stanowisko, odpowiadające jego kwalifikacjom i równorzędne

pod względem wynagrodzenia. Jedyną przesłanką dopuszczalności przeniesienia

urzędnika w omawianym trybie jest zatem wystąpienie po stronie urzędu

szczególnych potrzeb, rozumianych jako konieczność dokonania zmian

personalnych na konkretnym stanowisku. Pracodawca jest więc zobowiązany

wykazać, że z pewnych ważnych powodów nie jest możliwe – bez uszczerbku dla

jego interesów – dalsze zatrudnianie pracownika na dotychczasowym stanowisku

(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 1006 r., SA/Wr

2205/95, Prawo Pracy z 1996 r. nr 9, s. 40). Przyczyny przeniesienia nie mogą

natomiast dotyczyć pracownika, a zwłaszcza nie powinny wynikać ze sposobu

wywiązywania się przezeń z obowiązków urzędniczych (wyroki Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 24 maja 1996 r., SA/Wr 2250/95, Prawo Pracy z 1997 r.

nr 3, s. 38 i z dnia 25 marca 1999 r., II SA/Po 882/99, Prawo Pracy z 1999r. nr 9, s.

41).

Powierzone w opisanym trybie stanowisko musi czynić zadość dwóm

wymaganiom, a mianowicie odpowiadać kwalifikacjom pracownika i być

równorzędne pod względem wynagrodzenia. W literaturze prawa pracy przyjmuje

się, że przez kwalifikacje pracownika, o jakich mowa w cytowanym przepisie,

należy rozumieć udokumentowane wykształcenie oraz umiejętności zdobyte dzięki

15

doświadczeniu zawodowemu (por. Z. Stawoniak: Pracownicy urzędów

państwowych bez mianowania, Prawo Pracy z 1995 r. Nr 1, s. 16). Sąd Najwyższy

w wyroku z dnia 29 listopada 2006r., II PK 367/05 (OSNP 2008 nr 1-2, poz. 6)

zauważył, iż zastrzeżenie podobne do zawartego w art. 10 ust 1b ustawy o

pracownikach urzędów państwowych występuje w powszechnym prawie pracy (np.

art. 42 § 4, art. 71, art. 72 § 2). Celem tych przepisów jest ochrona pracowników –

w sytuacjach w nich unormowanych – przed powierzeniem pracy niżej

kwalifikowanej w stopniu deprecjonującym zainteresowanych.

Z kolei ocena, czy stanowisko, na jakie przeniesiono mianowanego urzędnika

państwowego, jest równorzędne pod względem wynagrodzenia, dokonywana jest

przez porównanie uprzednich i obecnych warunków płacowych danej osoby.

Powierzone w tym trybie stanowisko powinno w świetle obowiązujących u

pracodawcy przepisów płacowych stwarzać pracownikowi takie same możliwości

awansu zarobkowego, jakie miał dotychczas (wyroki Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 23 października 1995 r., II SA 2205/95, Prawo Pracy z

1996 r. nr 9, s. 40 i z dnia 15 marca 1999 r., II SA 1915/98, LEX nr 46600 oraz

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2007 r., III PK 45/07, LEX nr

319127).

Powyższa regulacja, mająca zastosowanie - i to tylko w okresie przejściowym

- do pracowników służby cywilnej zatrudnionych na podstawie mianowania

dokonanego z mocy przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych, nie

dotyczy osób powoływanych i odwoływanych z funkcji w trybie 5 ustawy z dnia 21

listopada 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr

121, poz. 1267). Z chwilą powołania na stanowisko zastępcy naczelnika a później

naczelnika Urzędu Skarbowego w N., M. K. utraciła bowiem mianowanie na

dotychczasowe stanowisko kierownika referatu podatku obrotowego i

dochodowego od osób fizycznych. Nie doszło jednak do nawiązania nowego

stosunku pracy na podstawie powołania, lecz jedynie do powierzenia - w

szczególnym trybie i przez organ niebędący ani pracodawcą ani Szefem Służby

Cywilnej – innego stanowiska.

W odniesieniu do tej kategorii osób Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu

sędziów z dnia 17 lutego 2010 r., I PZP 5/09 (niepublikowanej), wyraził pogląd, iż

16

do odwołanego naczelnika urzędu skarbowego, który przed powołaniem na tę

funkcję był urzędnikiem państwowym mianowanym zgodnie z przepisami ustawy z

dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (jednolity tekst:

Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.), stosuje się art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 24

sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170, poz. 1218 ze zm.).

Wprawdzie cytowana uchwała dotyczy stanu prawnego ukształtowanego

ustawą o służbie cywilnej z dnia 24 sierpnia 2006 r., jednakże prezentowane w niej

stanowisko odnosi się również do sytuacji istniejącej w okresie obowiązywania

ustawy o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r., a to z uwagi na redakcję art.

138 ust 1 i 2 tego aktu, analogiczną do brzmienia art. 111 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

24 sierpnia 2006 r.

Zgodnie zaś z art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998

r., osoby odwołane z funkcji organu administracji państwowej lub innego

stanowiska kierowniczego w tejże administracji, które przed powołaniem na tę

funkcję lub stanowisko, były urzędnikami państwowymi mianowanymi zgodnie z

przepisami ustawy o pracownikach urzędów państwowych, stają się pracownikami

służby cywilnej i w stosunku do nich stosuje się odpowiednio art. 45 ust. 2 ustawy o

pracownikach urzędów państwowych. W myśl tego ostatniego przepisu osoby po

odwołaniu ich z funkcji lub stanowiska mogły zatem domagać się mianowania na

stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem, jeśli spełniały one

wymogi, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy.

Warto podkreślić, że przepis ten zachował moc również po wejściu w życie

ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów

państwowych (Dz.U. Nr 136, poz. 704), znoszącej tryb mianowania jako podstawy

nawiązania stosunków pracy u urzędach państwowych (wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 5 stycznia 1996 r., II SA 2818/95, ONSA 1999 nr 4, poz.

187). Ma on jednak szczególny charakter i musi być stosowany ściśle, a zatem dla

mianowania na stanowisko sprzed powołania konieczne jest spełnienie określonej

w tym przepisie przesłanki, jaką jest odpowiadanie przez zainteresowanego

wymaganiom z art. 3 pkt 4 ustawy (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z

dnia 21 marca 2007 r., I OSK 860/06, LEX nr 362451). Mianowanie na stanowisko,

dokonywane na prośbę pracownika złożoną w trybie powołanego przepisu,

17

następuje w formie decyzji administracyjnej, z możliwością jej zaskarżenia na

drodze administracyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 16 stycznia 1991 r., II SA 807/90, OSP 1992 nr 4, poz. 93 i wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., II

SA/Wa 2063/05, LEX nr 194434).

Reasumując należy stwierdzić, że do naczelnika urzędu skarbowego

powołanego i odwołanego ze stanowiska na podstawie art. 5 ustawy z dnia 26

listopada 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r.

Nr 121, poz. 1267 ze zm.) pod rządami ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie

cywilnej (Dz.U. z 1999 r Nr 49, poz. 483 ze zm.), a którego stosunek pracy został

nawiązany w drodze mianowania dokonanego z mocy przepisów ustawy z dnia 16

września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z

2002 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.), nie stosuje się art. 10 ust. 1b ustawy o

pracownikach urzędów państwowych w związku z art. 138 ust. 1 ustawy o służbie

cywilnej, lecz art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych w

związku z art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej i to wyłącznie do upływu terminu

określonego w art. 137 ustawy o służbie cywilnej, o ile jego stosunek pracy do tego

czasu nie został przekształcony w trybie ustawy o służbie cywilnej albo nie uległ

rozwiązaniu lub wygaśnięciu.

Wobec zasadności podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia

prawa materialnego przy ferowaniu zaskarżonego wyroku, Sąd Najwyższy z mocy

art. 39815

§ 1 k.p.c. orzekł jak w sentencji, zaś o kosztach postępowania

rozstrzygnął w myśl art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 398²¹ k.p.c.

/tp/