III SK 37/09

Wyrok z dnia 3 marca 2010 r.

III SK 37/09

Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów

(Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) ma zastosowanie do zachowań przedsiębiorców

w takim zakresie, w jakim ustawodawca dopuścił funkcjonowanie mechanizmu

rynkowego, pozostawiając uczestnikom rynku autonomię woli w zakresie

kształtowania własnych zachowań rynkowych. W przypadku działalności pole-

gającej na organizowaniu rynku, ustawę stosuje się tylko do działań organiza-

tora rynku, w zakresie których dysponuje on marginesem swobody. Ciężar

udowodnienia naruszenia przez przedsiębiorcę reguł konkurencji spoczywa na

Prezesie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Bogusław Cudowski, Zbigniew Hajn.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca

2010 r. sprawy z powództwa Gminy K. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konku-

rencji i Konsumentów o uznanie praktyki za ograniczającą konkurencję i karę pie-

niężną, na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego

w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w

Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania

kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu) decyzją

z dnia 8 września 2007 r. [...] wydaną na podstawie art. 10 ustawy z dnia 16 lutego

2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm., dalej

jako ustawa) uznał za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym

mowa w art. 9 ust.1 i 2 pkt 5 ustawy praktykę gminy K. (powódka) polegającą na

2

nadużywaniu pozycji dominującej na rynku działalności organizacyjnej podejmowanej

dla utrzymania porządku i czystości obejmującym teren tej gminy poprzez przeciw-

działanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju

konkurencji polegające na narzucaniu przedsiębiorcom ubiegającym się o uzyskanie

zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunal-

nych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy K. jako miejsca składowania

odpadów wyłącznie składowisk w S.Ś. lub w T.U. i nakazał zaniechanie jej stosowa-

nia, zaś na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy nałożył na powódkę karę pieniężną

w wysokości 100.000 zł.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W

latach 2004-2006 odpady komunalne pochodzące z terenu K. były składowane

przede wszystkim na składowisku w S.Ś. (odpowiednio około 60%, 61% i 64%

wszystkich odpadów). Powódka wskazała także inne składowiska zlokalizowane na

terenie gmin położonych w pobliżu K., jak składowiska w D.G., S., W., C., B., P.K.

Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach

oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.), w terminie

trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy rada gminy winna była uchwalić re-

gulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (ust.1), a w terminie sze-

ściu miesięcy prezydent miasta miał określić i podać do publicznej wiadomości wy-

magania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwole-

nia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (ust. 2). Reali-

zując ten obowiązek Prezydent Miasta K. wydał w dniu 13 kwietnia 2006 r. zarządze-

nie [...]. W § 1 ust. 1 zarządzenia wskazano wymagania, jakie powinien spełnić

przedsiębiorca ubiegający się o takie zezwolenie, w tym wymóg udokumentowania

gotowości przyjęcia odpadów komunalnych pochodzących z terenu K. przez przed-

siębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpa-

dów wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz z Planu Go-

spodarki Odpadami dla Miasta K. Plan gospodarki odpadami dla województwa ś.

opracowano w 2003 r. i przyjęto Uchwałą Sejmiku Województwa Ś. [...] z dnia 25

lipca 2003 r. Do składowisk o zasięgu ponadlokalnym należały składowiska w M.-S.,

Ż., W., K., J.Z., S.Ś. (obsługujące między innymi rejon K.), T., P., T.G. i B. Pozostałe

składowiska mają charakter lokalny. Plan Gospodarki Odpadami dla Miasta K. został

przyjęty przez Radę Miasta Uchwałą [...] z dnia 25 lipca 2005 r. Wskazano w nim,

jako miejsce unieszkodliwiania odpadów dla miasta K. dwa składowiska regionalne -

3

w S.Ś. i w T.U., ponieważ spełniają one wymogi art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27

kwietnia 2001 r. o odpadach (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.,

dalej jako ustawa o odpadach) oraz odpowiadają zasadzie bliskości określonej w art.

9 ust.1 i 2 tej ustawy (położone są najbliżej K.). Celem Gminy było umożliwienie

przedsiębiorcom składowania odpadów na więcej niż jednym składowisku, które

wskazane było w Planie gospodarki odpadami dla województwa ś.

Przedsiębiorcy posiadający zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych

na terenie K. zostali poinformowani pismem z dnia 21 kwietnia 2006 r., że mają obo-

wiązek w terminie sześciu miesięcy od ogłoszenia zarządzenia [...] Prezydenta Mia-

sta K. z 13 kwietnia 2006 r. dostosować swoją działalność do zmian wynikających z

planu gminnego oraz wystąpić z wnioskiem o zmianę posiadanego zezwolenia. We-

dług stanu na dzień 31 grudnia 2006 r., na terenie Gminy K. 22 przedsiębiorców

świadczyło usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieru-

chomości. Według stanu na dzień 13 marca 2007 r. 18 przedsiębiorców wystąpiło ze

stosownym wnioskiem, 11 z nich uzyskało nowe zezwolenia, a wnioski 7 pozosta-

wiono bez rozpatrzenia, jeden działał w oparciu o zezwolenie wydane na okres od

dnia 28 kwietnia 2007 r. do 27 kwietnia 2016 r., jeden posługiwał się zezwoleniem

obowiązującym do dnia 31 marca 2006 r. Dwóch przedsiębiorców nie wystąpiło z

wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Według stanu na dzień 28 czerwca 2007 r. do

grona przedsiębiorców, którzy uzyskali nowe zezwolenia dołączyły kolejne cztery

podmioty.

Zgodnie z art. 7 ust.1 i 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i

czystości w gminach (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej

jako ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach), właściwy organ decyduje

o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w za-

kresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Określa także

wymagania, jakie winni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o wydanie zezwolenia

(ust. 3), uwzględniając miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych

wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają

być przekazywane (ust. 3a pkt 2). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu po-

rządku i czystości w gminach, przedsiębiorca winien udokumentować we wniosku

gotowość przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w za-

kresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, spełniającego wymagania odnośnie

do miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z

4

dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz w art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu

czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 9 ust. 1c ustawy o odpadach właści-

wy organ może odmówić wydania zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodaro-

wania odpadami jest niezgodny z planem gminnym, który określa m.in. rozmieszcze-

nie istniejących instalacji i urządzeń do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art.

14 ust. 2 ustawy o odpadach). Przepis § 4 pkt 1f rozporządzenia Ministra Środowiska

z 9 kwietnia 2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami stanowi,

że plan gminny określa m.in. wykaz podmiotów prowadzących działalność w zakresie

zbierania, transportu, odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych, rów-

nież projektowany system gospodarki odpadami, w szczególności odpadami komu-

nalnymi i opakowaniowymi, uwzględniający ich zbieranie, transport, odzysk i uniesz-

kodliwianie, ze wskazaniem miejsca unieszkodliwiania odpadów (§ 4 pkt 4).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady powinny być w pierwszej

kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania.

Odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich

powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub techno-

logię, o której mowa w art. 143 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowi-

ska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzy-

skowi lub unieszkodliwione (ust. 2). Wedługg art. 9 ust. 3 niesegregowane odpady

komunalne, pozostałości z ich sortowania oraz komunalne osady ściekowe powinny

być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego województwa, na

którym zostały wytworzone, w instalacjach spełniających wymagania najlepszej

technologii, o której mowa w art. 143 Prawa ochrony środowiska, lub najbliżej miejsca

ich wytworzenia. Mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze

województwa innego niż to, na terenie którego zostały wytworzone, jeżeli odległość

od miejsca wytworzenia odpadów do instalacji przeznaczonej do odzysku lub uniesz-

kodliwiania, spełniającej wymaniania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o

której mowa w art. 143 Prawa ochrony środowiska, lub miejsca przeznaczonego do

tego samego odzysku jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położo-

nego na obszarze tego samego województwa (art. 9 ust. 4).

Prezes Urzędu zdefiniował rynek właściwy jako rynek działalności organiza-

cyjnej podejmowanej dla utrzymania porządku i czystości obejmujący teren Gminy K.

W bezpośrednim związku z tym rynkiem pozostaje rynek współzależny - rynek

świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieru-

5

chomości z terenu Gminy K. Świadczenie usług w tym zakresie jest bowiem całkowi-

cie uzależnione od uzyskania stosownego zezwolenia. Według Prezesa Urzędu po-

wódka posiada monopol prawny w zakresie działalności organizacyjnej podejmowa-

nej dla utrzymania porządku i czystości na jej terytorium. Dysponuje więc siłą po-

zwalającą jej jednostronnie dyktować warunki prowadzenia działalności przedsiębior-

com świadczącym usługi odbierania odpadów komunalnych. W rezultacie ma pozy-

cję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy. Prezes Urzędu przyjął, że ustawę

stosuje się do oceny działalności gmin w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb

wspólnoty, o ile wywołuje ona skutki praktyk ograniczających konkurencję, które

mogą się wiązać z realizacją przez samorząd terytorialny jego zadań, np. polegają-

cych na zagwarantowaniu społeczności lokalnej dostępu do podstawowych usług

bytowych. Zdaniem Prezesa Urzędu, odmawiając przedsiębiorcom prawa samodziel-

nego wyboru spośród wszystkich składowisk spełniających przesłanki z art. 9 ustawy

o odpadach, powódka tworzy bariery dla rozwoju nieskrępowanej konkurencji między

przedsiębiorcami świadczącymi usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych

od właścicieli nieruchomości, ze szkodą dla końcowych nabywców tych usług. Koszt

ich składowania ma znaczący wpływ na cenę za odbiór odpadów. Na skutek działań

powódki, mając ograniczony wybór miejsca składowania odpadów, przedsiębiorcy ci

nie mogą wybierać spośród większej liczby ofert, które mogą znacznie różnić się co

do ceny. Utrudniając dostęp do tańszych usług składowania powódka ogranicza kon-

kurencję cenową. Według Prezesa Urzędu działania powódki mogą prowadzić do

ograniczenia powstania i rozwoju konkurencji na rynku wywozu odpadów. Skutki

działania Gminy mogą dotknąć każdego przedsiębiorcę, który zajmuje się wywozem

odpadów lub w przyszłości będzie chciał rozpocząć działalność na tym rynku. Kwe-

stionowane zachowanie powódki pośrednio może mieć wpływ na konsumentów ko-

rzystających z usług wywozu odpadów komunalnych, ogranicza bowiem możliwości

dokonywania wyboru spośród ofert większej liczby konkurentów tego, który ich zda-

niem proponuje najlepsze warunki wykonania usługi i jest konkurencyjny cenowo.

Ograniczenie konkurencji na rynku wywozu odpadów oddziałuje negatywnie na ja-

kość usług i ich cenę. Pozbawiając przedsiębiorców prawa do wywozu odpadów ko-

munalnych z jej terenu na inne składowiska wymienione w planie wojewódzkim po-

wódka faworyzuje właścicieli składowisk w S.Ś. i w T.U., przeciwdziałając rozwojowi

wolnej konkurencji w zakresie składowania i unieszkodliwiania odpadów komunal-

nych na terenie województwa ś. Wskutek działań powódki, zarządzający dwoma do-

6

puszczalnymi miejscami składowania i unieszkodliwiania odpadów, przedsiębiorcy

mogą dyktować warunki kontraktów. Ogranicza to możliwości konkurowania ceną,

której istotnym składnikiem jest koszt przyjęcia odpadów. Wskutek tego mechanizmy

rynkowe nie mogą funkcjonować w sposób prawidłowy, a uprzywilejowani przedsię-

biorcy pozbawieni są nacisków, aby oferować niższe ceny lub korzystniejsze warunki

świadczonych usług. W efekcie poszkodowany jest też konsument, płacący za

usługę odbioru odpadów i niemający wyboru ani wpływu na wybór tańszego usługo-

dawcy.

W ocenie Prezesa Urzędu, przypisanie powódce składowiska w S.Ś. w Planie

gospodarki odpadami dla województwa ś. oznacza tylko tyle, że w okresie sporzą-

dzania planu odpady komunalne z terenu K. były tam deponowane. Nie oznacza

natomiast ograniczenia wyboru przez powódkę innych składowisk. Niezgodnie z pla-

nem wojewódzkim powódka wskazała zresztą w planie miejskim obok składowiska w

S.Ś. także składowisko w T.U., którego rejon obsługi opisany w planie wojewódzkim

obejmował T., K., B., W., L., B., C.Ś., I. Według opinii Prezesa Urzędu, przepisy art.

9 ust.1 i 2 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, a także z art. 8 ust.2 ustawy o utrzymaniu

czystości i porządku w gminach nie dają powódce prawa do zawężenia liczby pod-

miotów prowadzących działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpa-

dów komunalnych, z którymi mogą nawiązać współpracę przedsiębiorcy zajmujący

się wywozem odpadów komunalnych z jej terenu, do jednego lub dwóch składowisk.

Winni oni mieć prawo wyboru spośród ofert wszystkich składowisk zlokalizowanych

na terenie województwa ś., które posiadają odpowiednie zezwolenia i spełniają prze-

słanki art. 9 ustawy o odpadach. Jeżeli przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie

posiada lub może uzyskać zapewnienie przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę

prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów ko-

munalnych działającego na terenie województwa ś. i posiadającego w tym zakresie

stosowne zezwolenia, to powódka nie powinna odmawiać wskazania tego wysypi-

ska. Rozszerzenie możliwości wyboru spośród wszystkich składowisk działających

na terenie województwa ś. nie narusza bowiem zasady bliskości z art. 9 ust. 2

ustawy o odpadach.

Powódka zaskarżyła decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem, zarzucając naru-

szenie art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 83 ustawy, przez błędną wykładnię lub niewła-

ściwe zastosowanie, pogwałcenie zasady legalizmu nakazującej organowi administra-

cji działanie zgodne z obowiązującym prawem, co w tym postępowaniu rażąco naru-

7

sza słuszny interes powódki, prawnie równorzędny z interesem społecznym; naru-

szenie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5

ustawy przez przyjęcie, że ograniczenie składowania odpadów komunalnych do skła-

dowisk w S.Ś. lub w T.U. stanowi praktykę polegającą na nadużywaniu pozycji domi-

nującej na rynku działalności organizacyjnej podejmowanej dla utrzymania porządku i

czystości poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do po-

wstania bądź rozwoju konkurencji; naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 84

ustawy, przez całkowicie arbitralną i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowe-

go oraz dokonanie sprzecznych z treścią zebranego materiału istotnych ustaleń. Po-

wódka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że jej zachowanie nie

narusza zakazu, o którym mowa w art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy.

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2008 r. [...] Sąd Okręgowy uwzględnił odwołanie

powódki od decyzji Prezesa Urzędu i zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że

uznał, iż opisana w sentencji decyzji praktyka Gminy K. nie stanowi ograniczającego

konkurencję nadużywania pozycji dominującej na rynku działalności organizacyjnej

podejmowanej dla utrzymania porządku i czystości obejmującym teren tej Gminy po-

przez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź

rozwoju konkurencji i nie narusza zakazu, o którym mowa w art. 9 ust.1 i 2 pkt 5

ustawy z dnia 16 listopada 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Odpo-

wiednio zmienił także jej brzmienie w zakresie dotyczącym kary oraz obciążenia

Gminy K. kosztami postępowania antymonopolowego.

W ocenie Sądu, Prezes Urzędu prawidłowo uznał, że Gmina K. jest przedsię-

biorcą, prawidłowo ustalił właściwy terytorialnie i przedmiotowo rynek, a także jego

pośredni wpływ na rynek współzależny (odbierania odpadów komunalnych od wła-

ścicieli nieruchomości z terenu K.), zasadnie przyjął, że na tak określonym rynku

właściwym Gmina K. zajmuje pozycję dominującą, wynikającą z monopolu prawnego

i jej wpływu na kształtowanie uprawnień przedsiębiorców świadczących usługi w za-

kresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu K.

Jednakże zdaniem Sądu Okręgowego w ustalonych w sprawie okolicznościach nie

można zasadnie postawić Gminie K. zarzutu nadużywania pozycji dominującej na

rynku właściwym, kwalifikowanego jako ograniczenie swobody konkurencji w art. 9

ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy.

Sąd Okręgowy wskazał, że rynek właściwy, którego dotyczy niniejsze postę-

powanie, nie jest wolnym rynkiem, lecz rynkiem usług reglamentowanych, sposób

8

świadczenia których jest w znacznej mierze określany przez uprawnione organy ad-

ministracji samorządowej i rządowej. Ustawodawca krajowy i unijny przywiązuje nie-

zwykle istotne znaczenie do ochrony środowiska, określając liczne wymogi i wyzna-

czając surowe reguły postępowania dla tych wszystkich, którzy prowadzą działalność

gospodarczą mogącą mieć niekorzystny wpływ na środowisko naturalne. Stwarza

rozbudowany system kontroli przestrzegania obowiązujących reguł, sankcjonując ich

naruszenia.

Polityka ekologiczna państwa, której celem jest zapewnienie wysokiego po-

ziomu ochrony środowiska i poprawy jego jakości, kształtowana jest na poziomie

krajowym, regionalnym i lokalnym. Odbywa się to w sposób ściśle zintegrowany, wy-

łączający wszelką dowolność odpowiedzialnych za realizację polityki ekologicznej

organów. Działania podejmowane w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego

mają charakter planowy i długoterminowy. I tak w art. 17 ust. 1 ustawa z dnia 27

kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi, że organ wykonawczy woje-

wództwa, powiatu i gminy, w celu realizacji polityki ekologicznej państwa, sporządza

odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska,

uwzględniając wymagania, o których mowa w art. 14, a zatem określając, na podstawie

aktualnego stanu środowiska, w szczególności cele i priorytety ekologiczne, poziomy

celów długoterminowych, rodzaj i harmonogram działań proekologicznych, a także

środki niezbędne do osiągnięcia celów, w tym mechanizmy prawno-ekonomiczne i

środki finansowe. Jednolitość formuły przyjętej dla programów sporządzanych na

różnych poziomach oraz system opiniowania projektów (art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 2)

służyć mają stworzeniu jednolitej i skorelowanej polityki ekologicznej dla całego pań-

stwa. Każdy organ powiatu i gminy zobowiązany jest przy opracowywaniu projektów i

w toku ich realizacji do uwzględniania wskazań zawartych w planach wojewódzkich.

Organy gmin i powiatów nie są uprawnione do ustalania własnych odrębnych reguł

ochrony środowiska, w szczególności takich, które obniżałyby poziom tej ochrony. Nie

mogą samodzielnie decydować o słuszności, czy aktualności programów wojewódz-

kich, kierując się własną oceną istniejącej sytuacji.

Reguły te odnoszą się także do gospodarowania odpadami. Ustawa z dnia 27

kwietnia 2001 r. o odpadach określa zasady postępowania w sposób zapewniający

ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównowa-

żonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub

ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także

9

odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art. 1 ust. 1). Ustawa zakazuje postępowania

z odpadami w sposób sprzeczny z jej przepisami oraz przepisami o ochronie środo-

wiska (art. 8). Także w węższym od ochrony środowiska zakresie gospodarowania

odpadami, ustawodawca stworzył system planowy, stanowiąc w art. 14, że dla osią-

gnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz realizacji zasad, o

których mowa w art. 5, a także stworzenia w kraju zintegrowanej i wystarczającej

sieci instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, spełniających

wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska, opracowywane są na

szczeblu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym plany gospodarki odpadami

(ust.1 i 3). Wojewódzki, powiatowy i gminny plan gospodarki odpadami stanowi część

odpowiedniego programu ochrony środowiska i jest tworzony w trybie i na zasadach

określonych w przepisach o ochronie środowiska (ust. 6). Plany zawierają opis aktu-

alnego stanu gospodarki odpadami, zawierający m.in. informacje dotyczące roz-

mieszczenia istniejących instalacji do zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpa-

dów. Ustawodawca określił w sposób bardzo szczegółowy przedmiot planów, zasady

ich sporządzania, opiniowania ich projektów, składania sprawozdań z ich realizacji, a

także aktualizacji (art. 14), odpowiednio do ogólnych reguł rządzących polityką ekolo-

giczną państwa, z którą plany gospodarki odpadami powinny być zgodne (art. 15 ust.

1). Wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być przy tym zgodny z krajowym

planem gospodarki odpadami, plan powiatowy z wojewódzkim, a gminny z powiato-

wym planem gospodarki odpadami (ust. 2).

Z przedstawienia przepisów ogólnych Prawa ochrony środowiska i ustawy o

odpadach wynika ściśle wiążący organy administracyjne charakter norm, które obo-

wiązane są przestrzegać, także w zakresie prawa miejscowego (uchwalone programy

oraz plany wojewódzkie, powiatowe i gminne - tu odpowiednio Plan gospodarki odpa-

dami dla województwa ś. i Plan Gospodarki Odpadami dla Miasta K.).

W przyjętym w wykonaniu ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpa-

dach oraz o zmianie niektórych innych ustaw regulaminie utrzymania czystości i po-

rządku na terenie gminy oraz zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] określono wyma-

gania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia

na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżnienie

zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Jednym z wymogów

było udokumentowanie gotowości przyjęcia odpadów komunalnych pochodzących z

terenu miasta K. przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku

10

lub unieszkodliwiania odpadów wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki od-

padami oraz z Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta K. W pierwszym z nich wska-

zano jako miejsce unieszkodliwiania odpadów dla miasta K. składowisko w S.Ś., w

drugim dwa składowiska o charakterze regionalnym - w S.Ś. i w T.U., które odpowia-

dają zasadzie bliskości geograficznej określonej w art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (położo-

ne najbliżej K.).

Sąd Okręgowy uznał, że ze względu na przedmiot ochrony (środowisko natu-

ralne) i charakter obowiązujących w tym zakresie norm prawa, nie można się zgodzić

z twierdzeniem organu antymonopolowego, że Plan gospodarki odpadami dla woje-

wództwa ś. wskazujący składowiska pełni li tylko funkcję informacyjną i nie wiąże

Gminy co do miejsca gdzie składowane mają być odpady komunalne od właścicieli

nieruchomości z terenu K. Przeciwnie, Gmina miała obowiązek uwzględnienia usta-

leń planu wojewódzkiego przy opracowywaniu Planu Gospodarki Odpadami dla Mia-

sta K.

W przekonaniu Sądu ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie może

być stosowana w sytuacji, w której przedsiębiorca narusza określone w niej zasady,

wykonując obowiązki wynikające dla niego z innych przepisów prawa. Nie można

zasadnie czynić Gminie K. zarzutu, z tego, że postępowała zgodnie z Prawem

ochrony środowiska i ustawą o odpadach, kierując się wskazaniami Planu gospo-

darki odpadami dla województwa ś. W obecnym stanie prawnym Gmina nie była

uprawniona ani do oceny aktualności planu, ani do przyznawania przedsiębiorcom -

występującym o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbie-

rania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie K. - uprawnie-

nia do składowania odpadów na wybranych przez nich składowiskach spośród

umieszczonych w planie wojewódzkim.

Ponadto Sąd przyjął odmienny od poglądu Prezesa Urzędu pogląd na treść za-

sady bliskości geograficznej, o której mowa w art. 9 ustawy o odpadach. Zasadni-

czym celem tego przepisu jest zapobieżenie migracji odpadów w miejsca gdzie ich

składowanie jest tańsze, czy słabiej kontrolowane. Dyrektywa 2006/12/WE Parlamentu

Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE z 2006 r.,

L 114/9) stanowi w pkt 10 Preambuły, że przemieszczanie odpadów powinno być

ograniczone, a Państwa Członkowskie mogą podejmować niezbędne środki do osią-

gnięcia tego celu w ramach swych planów gospodarowania. Zdaniem Sądu Okręgo-

wego Prezes Urzędu nie może tej zasady całkowicie lekceważyć, przedkładając nad

11

nią dbałość o konkurencję cenową na rynkach odbierania odpadów komunalnych i ich

składowania. Z samym transportem odpadów, także komunalnych wiążą się pewne

zagrożenia, których ustrzec się można przestrzegając ściśle zasady bliskości geogra-

ficznej. Zdaniem Sądu art. 9 ustawy o odpadach powinien być interpretowany w ten

sposób, że ewentualnie przekazanie określonych odpadów komunalnych, ich trans-

port, powinny się ograniczać do najbliżej położonego miejsca. Użycie rzeczownika w

liczbie mnogiej - miejsca jest warunkowane liczbą mnogą, w jakiej występuje rze-

czownik odpady, nie dopuszcza natomiast wielości miejsc, jakby to było w przypadku

użycia sformułowania blisko położonych miejsc, czy w ich pobliżu. W przypadku

słowa najbliżej mamy do czynienia z najwyższym stopniem przymiotnika. Najbliżej jest

zatem jedno miejsce lub miejsca położone w tej samej odległości. Przeciwna inter-

pretacja przepisu prowadziłaby do nieuzasadnionej dowolności w zakresie ustalenia

ile miejsc składowania odpadów komunalnych może znajdować się najbliżej od miej-

sca ich wytworzenia, godzi to nie tylko w sens normy ale przede wszystkim w cel, jaki

ma spełniać w systemie ochrony środowiska naturalnego.

Sąd Okręgowy przyjął również, że charakter świadczonych na rynku właści-

wym usług i zasady polityki ekologicznej nie mogą pozostawać bez wpływu na ocenę

sytuacji jaka istnieje na rynku (regulowanym) odbierania odpadów komunalnych od

właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i składowania tych odpadów, z punktu wi-

dzenia przestrzegania przez Gminę K. reguł zapisanych w ustawie o ochronie konku-

rencji i konsumentów. Zdaniem Sądu, w takim przypadku, z jakim mamy do czynienia

w niniejszej sprawie, nie można stawiać przedsiębiorcy zajmującemu pozycję domi-

nującą, a w istocie monopolistyczną wymogów, jakie obowiązywałyby go w warun-

kach wolnej konkurencji. Organ antymonopolowy nie może pomijać ograniczeń i obo-

wiązków, jakie przepisy nakładają na Gminę K. przy realizacji zadań w zakresie

utrzymania porządku i czystości. Jeżeli bowiem odpowiednie plany nie pozwalają na

zapewnienie w tym zakresie swobodnej konkurencji, prezydentowi miasta nie można

skutecznie postawić zarzutu, że wydawane przezeń zezwolenia ograniczają liczbę

składowisk, na które odpady komunalne mogą być przekazywane.

Sąd Okręgowy przyjął również, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzy-

maniu porządku i czystości w gminach stanowi w art. 7 ust.1 pkt 1, że na prowadze-

nie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych

od właścicieli nieruchomości wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Wójt, burmistrz

lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie

12

powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie takiego zezwolenia,

uwzględniając również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych,

wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być

przekazywane (ust. 3a). Dlatego Sąd Okręgowy uznał, że Gmina K. zobowiązana do

przestrzegania przy wydawaniu zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej

w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie

K., prawa miejscowego - Planu gospodarki odpadami dla województwa ś., nie może

dowolnie wskazywać innych składowisk niż to w S.Ś. Dopiero zmiana planu woje-

wódzkiego, uwzględniająca dopuszczalność składowania k. odpadów komunalnych

w innych miejscach, umożliwi zmianę wymagań i wydawanie zezwoleń z uwzględ-

nieniem innych składowisk także regionalnych, czy lokalnych.

W obecnym stanie prawnym, związania Gminy K. Planem gospodarki odpa-

dami dla województwa ś., nie można zasadnie uznać za ograniczającą konkurencję i

naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 9 ust.1 i 2 pkt 5 ustawy, praktyki Gminy

polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku działalności organizacyjnej

podejmowanej dla utrzymania porządku i czystości obejmującym teren tej Gminy po-

przez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź

rozwoju konkurencji polegające na narzucaniu przedsiębiorcom ubiegającym się o

uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów

komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy K. jako miejsca składo-

wania odpadów wyłącznie składowisk w S.Ś. lub w T.U., nadużywania pozycji domi-

nującej.

Wyrok Sądu Okręgowego zaskarżył Prezes Urzędu, zarzucając naruszenie

art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy, poprzez uznanie, że opisana w sentencji decyzji prakty-

ka Gminy K. nie stanowi praktyki ograniczającej konkurencję; art. 9 ustawy o odpa-

dach poprzez uznanie, że odpady komunalne powinny być przekazane do „najbliżej

położonego miejsca”, a nie „najbliżej położonych miejsc” w obrębie województwa ś.;

art. 233 § 1 k.p.c.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. [...] Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu

Okręgowego w ten sposób, że oddalił odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu.

Sąd Apelacyjny uznał, że planowi wojewódzkiemu nie należy przypisywać mocy

bezwzględnie obowiązującej skoro Gmina K. samodzielnie zmodyfikowała swój plan

gospodarki odpadami. Dlatego praktyki Gminy K. opisanej w sentencji decyzji Pre-

zesa Urzędu nie można uznać za praktykę nakazaną przez przepisy innej ustawy,

13

tym bardziej że rzekoma zasadność takiego zachowania wynika z wojewódzkiego

planu gospodarki odpadami mającego postać uchwały Sejmiku Województwa, a nie

z innej ustawy. Ponadto, Sąd Okręgowy błędnie zinterpretował art. 9 ust. 2 ustawy z

dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ponieważ odpady, o których mowa w tym prze-

pisie, powinny być przekazywane do najbliżej położonych miejsc, a nie do jednego

najbliższego miejsca. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć możliwość przekazy-

wania odpadów tylko do jednego miejsca, co jest wątpliwe z racjonalnego punktu

widzenia, to nie użyłby określenia „do najbliżej położonych miejsc" tylko do „najbliżej

położonego miejsca". Według Sądu Apelacyjnego, Sąd pierwszej instancji sam za-

uważył, że składowiska mogą być położone w tej samej odległości i wówczas wybór

tego najbliżej położonego byłby problematyczny. Sąd Apelacyjny zaaprobował sta-

nowisko Prezesa Urzędu, że zapewnienie przedsiębiorcom możliwości szerszego

wyboru spośród miejsc składowania odpadów wymienionych w Planie wojewódzkim

nie prowadzi do naruszenia reguł służących realizacji ekologicznej polityki Państwa

lub wymagań w zakresie ochrony środowiska. Natomiast sztywne określenie poje-

dynczych miejsc składowania jawi się jako praktyka ograniczająca konkurencję.

Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości,

zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest niewłaściwe zastosowanie prze-

pisu art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy w związku z art. 7 ust. 3a pkt 2 oraz art. 9 ust. 1a

pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art.14 ustawy o od-

padach, polegające na przyjęciu, że w świetle ustalonego stanu faktycznego w roz-

poznawanej sprawie działalność powódki nie może być uznana za praktykę naka-

zaną przez przepisy innej ustawy oraz błędną wykładnię art. 9 ust. 2 ustawy o odpa-

dach polegającą na przyjęciu, że odpady, o których mowa w tym przepisie, powinny

być przekazywane do najbliżej położonych miejsc, a nie do jednego najbliższego

miejsca. Zdaniem powódki przepisy art. 7 ust. 3a pkt 2 jak i art. 9 ust. 1a pkt 5

ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazują właściwemu organowi

gminy uwzględniać postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Sta-

nowisko Sądu Apelacyjnego w Warszawie powódka uznaje za niekonsekwentne,

ponieważ z jednej strony neguje on znaczenie prawne uchwały w przedmiocie woje-

wódzkiego planu gospodarki odpadami jako regulacji wynikającej z innej ustawy, a z

drugiej strony w pełni podziela pogląd Prezesa Urzędu, zgodnie z którym organ

gminy powinien pozostawić przedsiębiorcom swobodny wybór miejsc składowania

odpadów ale spośród wszystkich miejsc wymienionych w planie wojewódzkim. Ak-

14

ceptacja stanowiska Sądu Apelacyjnego w Warszawie oznaczałaby, że postanowie-

nia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie mają żadnego normatywnego

znaczenia dla organu gminy przy wykonywaniu nakazu wynikającego z art. 7 ust. 3a

pkt 2 oraz art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zdaniem powódki Prezydent Miasta K. wydał stosowne zarządzenie - zgodnie z art.

7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazując skła-

dowisko w S.Ś. oraz w T.U. - z uwzględnieniem wojewódzkiego planu gospodarki

odpadami w zakresie wynikających z niego miejsc odzysku lub unieszkodliwiania

odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Uznając za

istotny i prawnie wiążący wyznacznik bliskości geograficznej miejsc składowania

odpadów, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach oraz nakaz ograniczania

migracji odpadów - wskazał na dwa najbliżej położone od K. składowiska odpadów o

charakterze ponadlokalnym. Ponadto według powódki, nawet jeżeli przyjmie się - za

Sądem drugiej instancji - że przedsiębiorcom należy zapewnić szerszy wybór spo-

śród miejsc składowania odpadów wymienionych w Planie wojewódzkim, to nie roz-

wiązuje to kwestii, w jaki sposób wybór ten powinien zostać przez gminę uregulowa-

ny, ponieważ wskazanie nie tylko jednego miejsca, ale i każdego następnego, ogra-

nicza konkurencję. Ponadto, w świetle wykładni przyjętej przez Sąd Apelacyjny

trudno ustalić, na czym polega zasada bliskości geograficznej. Wreszcie, wyprowa-

dzony przez Sąd Apelacyjny w Warszawie wniosek o prawie przedsiębiorców do

decydowania o miejscu składowania odpadów jest twierdzeniem contra legem, bo-

wiem z art. 7 ust. 3a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wy-

nika wprost, że kompetencja i obowiązek w tym zakresie spoczywa na organie

gminy. Zdaniem powódki w art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach ustawodawca celowo

użył liczby mnogiej w odniesieniu do pojęć „odpadów" i „miejsc", ale używając pojęcia

„najbliżej", będącego najwyższym stopniem przymiotnika, zawęził ich liczbę - choćby

co do zasady - de facto do jednego. Niepodobna bowiem uznać w świetle zasad ję-

zyka polskiego, że użycie pojęcia „najbliżej" może oznaczać wielość.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna powódki ma uzasadnione podstawy. Przedstawione zarzuty

kasacyjne dotyczą rozstrzyganego już wielokrotnie przez Sąd Najwyższy zagadnie-

nia miejsca ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w systemie prawa oraz

15

relacji z innymi aktami prawnymi. Ponieważ Sąd Najwyższy związany jest podsta-

wami skargi kasacyjnej, a powódka nie podniosła zarzutu naruszenia art. 3 ustawy,

rozpoznając niniejszą skargę nie może rozstrzygać, czy przewidziane wojewódzkie i

gminne plany gospodarki odpadami stanowią - w zakresie dotyczącym wyznaczania

miejsc składowania odpadów - ograniczenie konkurencji dozwolone na mocy innej

ustawy. Nie oznacza to jednak, że treść i skutki przedmiotowych planów są nieistotne

dla rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach jej podstaw. Powyższe zagadnienie

może być rozpatrywane przez Sąd Najwyższy jedynie w ramach podniesionego w

skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy

w związku z przepisami art. 7 ust. 3a pkt 2 oraz art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzy-

maniu czystości i porządku w gminach oraz art. 14 ustawy o odpadach. Ustawa o

ochronie konkurencji i konsumentów znajduje bowiem zastosowanie do zachowań

przedsiębiorców w takim zakresie, w jakim ustawodawca dopuścił funkcjonowanie

mechanizmu rynkowego, pozostawiając uczestnikom rynku autonomię woli w zakre-

sie kształtowania własnych zachowań rynkowych. Oznacza to, że w przypadku dzia-

łalności polegającej na organizowaniu rynku, tak jak w niniejszej sprawie, ustawa

znajduje zastosowanie tylko do takich działań organizatora rynku, w zakresie których

dysponuje on marginesem swobody. W tym ujęciu przepisy ustawy o utrzymaniu

czystości i porządku w gminach oraz ustawy o odpadach mogą wpływać na możli-

wość skutecznego zarzucenia powódce nadużycia pozycji dominującej na rynku or-

ganizowania. Jak bowiem Sąd Najwyższy przyjął w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r., III

SK 34/08 (niepublikowany) przepisy innych ustaw mogą wpływać zarówno na zakres

praktyk ograniczających konkurencję, jakie Prezes Urzędu może zarzucić przedsię-

biorcy, jak i uzasadniać zachowanie przedsiębiorcy, pozbawiając je cech nadużycia

pozycji dominującej.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach, odpady, które nie mogą być pod-

dane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być,

uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143

ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przekazywane do

najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszko-

dliwione. Sąd pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie, że sformułowanie „do

najbliżej położonych miejsc” należy odnosić do składowisk dla poszczególnych ro-

dzajów odpadów. Taka wykładnia tego zwrotu znajduje potwierdzenie w orzecznic-

twie sądów administracyjnych. Przykładowo w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z

16

16 kwietnia 2008 r., II OSK 140/08 (niepublikowany), odrębne składowiska wskazano

dla 1) przekazywania odpadów niesortowalnych oraz odpadów pochodzących z se-

lektywnej zbiórki; 2) odpadów wielkogabarytowych oraz 3) odpadów niebezpiecz-

nych. Także w uzasadnieniu projektu ustawy o odpadach w pierwotnym brzmieniu

mowa jest o przekazywaniu odpadów do „najbliższego” miejsca. Ponadto w orzecz-

nictwie NSA uznaje się, że wskazanie jednego miejsca odzysku i unieszkodliwiania

odpadów nie narusza prawa (wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 140/08, nie-

publikowany). Także doktryna przyjmuje, że wyznaczenie tylko jednego miejsca od-

zysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych jest działaniem dozwolonym i

organ gminy nie ma obowiązku wskazania więcej niż jednego miejsca odzysku.

Przy wykładni przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach nie można abstraho-

wać od kontekstu unijnego. W art. 5 ust. 2 dyrektywy 2006/12 (która zastąpiła w

znacznej mierze dotychczasowe dyrektywy w tym dyrektywę Rady 75/442/EWG z 15

lipca 1975 r. w sprawie odpadów, Dz.Urz. EWG z 1975 r., L 194/39, której art. 5 defi-

niował „bliskość” tak samo, jak art. 5 dyrektywy 2006/12), mowa zaś jest o „uniesz-

kodliwianiu odpadów w jednym z najbliższych urządzeń”, a zatem nie w najbliższym

miejscu, ale tym ze zlokalizowanych najbliżej, które dysponuje najlepszą - z punktu

widzenia celów dyrektywy - technologią odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

Także z art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że priorytet przy wskazywaniu

miejsc, w których odpady zostaną poddane odzyskowi lub unieszkodliwione, ma nie

odległość od miejsca powstania odpadu, lecz „najlepsza dostępna technika lub tech-

nologia”. Kryterium odległości nie ma zatem decydującego znaczenia, tym bardziej

że przepisy nie precyzują w ogóle, w jaki sposób należy wyznaczać „najbliżej poło-

żone miejsca”.

Zgodnie z 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, rada

gminy - określając w drodze uchwały - wymagania, jakie powinien spełniać przedsię-

biorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych

od właścicieli nieruchomości uwzględnia również „wynikające z wojewódzkiego planu

gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych,

do których odpady mają być przekazywane”. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1a pkt 5

ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach zezwolenie na odbieranie od-

padów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać miejsca odzysku

lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o od-

padach oraz zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Wreszcie, sto-

17

sownie do art. 9 ust. 1c pkt 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach

właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, jeżeli

zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi jest nie-

zgodny z gminnym planem gospodarki odpadami. Ponadto, według § 1 ust. 2 rozpo-

rządzenia Ministra Środowiska z 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego spo-

sobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o

uzyskanie zezwolenia, określenie wymagań, jakie musi spełnić podmiot ubiegający się

o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na-

stępuje w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami. Z

powyższego wynika, że kształtując wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębior-

ca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, gmina

zobowiązana jest respektować postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki od-

padami (zob. również wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 140/08, niepubliko-

wany).

Mając na względzie przedstawione powyżej obowiązki gminy w zakresie doty-

czącym uwzględnienia wojewódzkich planów gospodarki odpadami, w połączeniu ze

znaczeniem „technologii” unieszkodliwiania odpadów, a dopiero w dalszej kolejności

z odległością od miejsca powstania, należy przyjąć, że gmina nie jest zobligowana

do wyznaczania tylko jednego miejsca składowania odpadów. Respektowanie woje-

wódzkiego planu gospodarki odpadami należy rozumieć w ten sposób, że gmina ma

obowiązek wyznaczenia takiego składowiska, które zostało wskazane jako właściwe

dla przyjmowania odpadów odbieranych z jej terytorium. Nie wyklucza to jednak

możliwości wskazania przez gminę innych, dodatkowych składowisk, zwłaszcza w

przypadku, gdy dysponują one lepszą „technologią” w porównaniu do składowiska

wskazanego jako właściwe w planie wojewódzkim.

Zdaniem Sądu Najwyższego, celem reglamentacji ilości składowisk, na które

mogą być wywożone odpady komunalne z terytorium poszczególnych gmin, jest nie

tylko troska o redukcję zagrożeń dla środowiska i kosztów związanych z przewozem

odpadów, ale także zapewnienie odpowiedniej - w skali województwa - sieci składo-

wisk, pozwalającej zrealizować zasadę bliskości. Dodatkowo, celem redukcji ilości

składowisk, z jakich mogą korzystać przedsiębiorcy świadczący usługi na terytorium

poszczególnych gmin, jest zapewnienie kontroli strumienia dowożonych odpadów

oraz racjonalizacja działań jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w

ramach gospodarki odpadami. W przypadku realizacji oczekiwań Prezesa Urzędu

18

(wynikających z zaskarżonej decyzji), by przedsiębiorcy świadczący usługi odbioru

odpadów komunalnych mogli korzystać ze wszystkich składowisk ujętych w planie

gospodarki odpadami dla województwa ś., racjonalizacja ta byłaby niemożliwa (z

uwagi na brak kontroli nad strumieniem odpadów z gminy, brak motywacji dla reduk-

cji ilości odpadów z uwagi na możliwość składowania ich na terenie innych gmin,

brak motywacji do rozbudowy lub budowy nowych składowisk na własnym terenie lub

terenie gmin sąsiednich, itp.). W tych okolicznościach należy przyjąć, że gmina może

ograniczyć liczbę składowisk, z których mogą korzystać przedsiębiorcy świadczący

na jej terenie usługi odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców. W rezultacie

tego rodzaju zachowanie gminy nie może stanowić nadużycia pozycji dominującej.

Niezależnie od powyższego, zasadny jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 pkt 5

ustawy. Jak wynika to z wyroku Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r., III SK 31/08,

praktyką ograniczającą konkurencję w rozumieniu art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy jest

„przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź roz-

woju konkurencji”, a zatem zachowanie przedsiębiorcy posiadającego pozycję domi-

nującą, które uniemożliwia lub utrudnia działalność konkurentów na dotkniętym rynku

właściwym, poprzez stworzenie barier wejścia na rynek lub rozwoju podmiotów już

działających na rynku, przy czym chodzi o stworzenie przeszkód o charakterze fun-

damentalnym, gdyż dotyczących warunków koniecznych dla skutecznego wejścia na

rynek lub funkcjonowania na nim. Ponadto z powołanego powyżej wyroku Sądu Naj-

wyższego wynika jasno, że do stwierdzenia, iż przedsiębiorca posiadający pozycję

dominującą nadużył jej w sposób sprzeczny z zakazem z art. 9 ust. 1 ustawy nie wy-

starcza samo ograniczenie swobody działania innego przedsiębiorcy. Ograniczenie

to musi cechować się zdolnością do wywołania rzeczywistego lub potencjalnego

(choć logicznie wyjaśnionego) wpływu na parametry konkurencyjnej walki na rynku.

Także wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r., III SK 24/09 (niepublikowany) przyjęto, że

samo ograniczenie swobody działania przedsiębiorcy może nie wystarczać do przy-

jęcia, że zachowanie będące przedmiotem postępowania ogranicza konkurencję.

W niniejszej sprawie brak podstaw dla przyjęcia, że zachowanie powódki

ograniczyło konkurencję w sposób właściwy dla praktyki z art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Prezes Urzędu, na którym spoczywa ciężar udowodnienia naruszenia przez przed-

siębiorcę reguł konkurencji, nie sprostał obowiązującemu w tym zakresie standar-

dowi dowodowemu. Nie przedstawił przekonywującej argumentacji, że możliwość

wyboru spośród składowisk odpadów położonych na terytorium województwa ś. mogłaby

19

w sposób znaczący wpłynąć na: możliwość świadczenia usług odbioru odpadów

przez dotychczasowych i potencjalnych nowych uczestników rynku; poziom cen

usług składowania odpadów; poziom cen usług odbioru odpadów. Nie przeprowadził

porównania kosztów świadczenia usług odbioru odpadów komunalnych w przypadku

korzystania ze składowisk wskazanych przez powódkę z kosztami świadczenia usług

w przypadku korzystania z innych składowisk. Nie wykazał również, by koszty te

uniemożliwiały działanie na rynku lub znacząco ograniczały opłacalność funkcjono-

wania na nim. Stosując w tych okolicznościach przepis art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy w

ten sposób, że opisane w sentencji decyzji Prezesa Urzędu zachowanie zostało

uznane za praktykę ograniczającą konkurencję, Sąd Apelacyjny naruszył ten przepis.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================