V CSK 352/09

Sygn. akt V CSK 352/09

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 21 kwietnia 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Marian Kocon (przewodniczący)

SSN Irena Gromska-Szuster (sprawozdawca)

SSA Jan Futro

w sprawie z powództwa A. J. i W. J.

przeciwko Skarbowi Państwa – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z.

o ochronę dóbr osobistych i zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 21 kwietnia 2010 r.,

skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I ACa (…),

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powodowie wnosili o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa

zadośćuczynienia za doznaną krzywdę: na rzecz powódki w kwocie 30 000 zł. a na

2

rzecz powoda w kwocie 10 000 zł. oraz zobowiązanie strony pozwanej do przeproszenia

w prasie za krzywdy, jakich doznali ze strony organów administracyjnych w związku z

postępowaniem dotyczącym ich domu mieszkalnego w M., w szczególności

wynikających z nakazu rozbiórki tego domu. Podstawą roszczeń były twierdzenia

powodów, iż postępowanie organów strony pozwanej dotyczące legalności budowy

domu oraz wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę było bezprawne i wynikało z

chęci szykanowania powodów. Postępowanie to naruszało ich dobra osobiste w postaci

czci i dobrego imienia oraz nietykalności mieszkania, wywołało też rozstrój zdrowia

powodów.

Pozwany wnosił o oddalenie powództwa stwierdzając, że postępowanie jego

organów nie było bezprawne oraz że powodowie nie wykazali poniesienia szkody.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. Sąd Okręgowy w C. oddalił powództwo a

wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powodów.

Sądy ustaliły między innymi, że powodowie na podstawie ostatecznej decyzji o

pozwoleniu na budowę z dnia 21 grudnia 1999 r. wybudowali dom mieszkalny w M., w

którym zamieszkali. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego,

decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. Wojewoda X stwierdził nieważność decyzji o

pozwoleniu na budowę a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy

decyzję Wojewody.

W dniu 14 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.

wydał decyzję nakazującą powodom rozbiórkę ich domu mieszkalnego. W wyniku

odwołania powodów decyzja ta została uchylona w dniu 25 grudnia 2005 r. a sprawa

przekazana do ponownego rozpoznania. W dniu 18 lipca 2006 r. zapadła ostateczna

decyzja o niestwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku czego

umorzono postępowanie w przedmiocie decyzji nakazującej rozbiórkę domu.

W toku postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie zbudowania

przez powodów wiaty, urzędnicy pozwanego dokonali w dniu 3 kwietnia 2003 r. oględzin

nieruchomości powodów. Do następnych oględzin nie doszło, bowiem powodowie nie

wpuścili urzędników na teren swojej posesji. Ostatecznie postępowanie w sprawie wiaty

zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

Oddalając powództwo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powodowie nie

wykazali, iż działania strony pozwanej naruszyły ich dobra osobiste. Nie udowodnili

bowiem, że w czasie oględzin nieruchomości lub kiedy indziej pracownicy strony

pozwanej odnosili się do nich w sposób niewłaściwy. Nie wykazali również, że ich

3

rozstrój zdrowia był wynikiem bezprawnych działań strony pozwanej. Sąd Okręgowy

uznał też, że decyzja nakazująca rozbiórkę domu powodów nie była bezprawna, bowiem

wydana została w czasie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została uznana za

nieważną, a zatem dom stanowił samowolę budowlaną. Niezależnie od tego stwierdził,

że decyzja o rozbiórce w ogóle nie może być podstawą roszczeń odszkodowawczych,

bowiem nie była to decyzja ostateczna ani prawomocna i została uchylona w toku

instancji, a odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za szkody wyrządzone

decyzjami administracyjnymi dotyczy tylko decyzji ostatecznych i prawomocnych, po

stwierdzeniu ich niezgodności z prawem w odpowiednim trybie. Ponadto wskazał, że art.

417 § 1 k.c. obejmuje tylko odpowiedzialność za szkodę, czyli za uszczerbek materialny,

nie stanowi natomiast podstawy do zasądzenia zadośćuczynienia za krzywdę, która jest

szkodą niemajątkową.

Sąd Apelacyjny podzielił ocenę prawną Sądu pierwszej instancji i dodatkowo

stwierdził, że brak jest związku czasowego między wydaniem decyzji administracyjnej z

dnia 14 września 2004 r. o rozbiórce domu a rozstrojem zdrowia powodów, skoro

powodowie już od 2003 r. leczą się na dolegliwości sercowe. Wskazał też, że decyzja z

dnia 14 września 2004 r. została wydana już po wejściu w życie przepisów art. 4171

k.c.,

wobec czego ten przepis stanowi podstawę prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa,

a zgodnie z jego paragrafem drugim tylko ostateczna decyzja administracyjna, której

niezgodność z prawem została stwierdzona, może być podstawą odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa. Odpowiedzialności takiej nie rodzi natomiast

decyzja uchylona w toku instancji.

Odnosząc się do roszczenia o ochronę dobra osobistego w postaci nietykalności

mieszkania Sąd Apelacyjny stwierdził, że w orzecznictwie naruszenie nietykalności

mieszkania wiązane jest przede wszystkim z ochroną tzw. miru domowego, z

zakłóceniem korzystania z pomieszczenia we wspólnie zajmowanym lokalu. W

okolicznościach sprawy nie doszło, jego zdaniem, do naruszenia miru domowego,

bowiem powodowie nie wpuścili pracowników pozwanego na teren posesji, a nie można

zaakceptować stanowiska, że próba dokonania oględzin nieruchomości przez

pracowników pozwanego była wkroczeniem w sferę psychofizycznego stosunku

powodów do ich mieszkania poprzez wywołanie u poszkodowanych ujemnych przeżyć

psychicznych.

W skardze kasacyjnej opartej tylko na zarzutach naruszenia prawa materialnego,

powodowie zarzucili błędną wykładnię: art. 417 § 1 k.c. przez przyjęcie, że przepis ten

4

nie może być po dniu 1 września 2004 r. podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa

za szkodę wyrządzoną wydaniem nieostatecznej decyzji administracyjnej organu

pierwszej instancji, następnie uchylonej; art. 4171

§ 2 k.c. przez przyjęcie, że przepis ten

reguluje całościowo problematykę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu

Państwa za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnej i że źródłem

roszczeń odszkodowawczych może być tylko wydanie ostatecznej decyzji

administracyjnej, po stwierdzeniu jej niezgodności z prawem w odpowiednim trybie; art.

417 § 1 k.c. przez niedokonanie oceny bezprawności decyzji o rozbiórce domu w świetle

postanowień art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; art.23 k.c.

przez przyjęcie, że z dobrem osobistym w postaci nietykalności mieszkania wiąże się

jedynie ochrona tzw. miru domowego rozumianego jako ochrona przed zakłóceniem

korzystania z pomieszczenia w lokalu.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego

wyroku i uwzględnienie powództwa oraz o zasądzenie w każdym wypadku kosztów

procesu za wszystkie instancje.

Strona pozwana wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów

postępowania kasacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna oparta została tylko na pierwszej podstawie,

Sąd Najwyższy zgodnie z art. 39813

§ 2 k.p.c., jest związany ustaleniami faktycznymi

stanowiącymi podstawę zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że poza jego oceną musi

znaleźć się roszczenie powodów wynikające z krzywdy jakiej doznali na skutek rozstroju

zdrowia będącego, ich zdaniem, następstwem bezprawnych działań urzędników strony

pozwanej. W tym zakresie bowiem oddalenie powództwa i apelacji nastąpiło w wyniku

uznania przez Sądy obu instancji, że powodowie nie udowodnili, iż to na skutek

zachowania strony pozwanej doszło do zaburzeń w ich stanie zdrowia. Tych ustaleń i

oceny prawnej powodowie nie zakwestionowali w skardze kasacyjnej, a zatem nie może

być ona przedmiotem oceny Sądu Najwyższego. Tym samym brak też podstaw do

zajęcia przez Sąd Najwyższy stanowiska w przedmiocie wykładni art. 417 § 1 k.c. oraz

art. 4171

§ 2 k.c. w aspekcie wskazanym w zarzutach skargi kasacyjnej.

Powodowie bowiem dochodzili roszczeń w oparciu o twierdzenie, że zachowanie

pozwanego naruszyło ich dobra osobiste: cześć, dobre imię, nietykalność mieszkania i

zdrowie. Podstawę odpowiedzialności za naruszenie dóbr osobistych stanowią przepisy

5

art. 23, art. 24 i art. 448 k.c. i na ich podstawie ponosi odpowiedzialność za naruszenie

dóbr osobistych także Skarb Państwa. Przepisy art. 417 i art. 4171

k.c. nie mają

zastosowania do odpowiedzialności Skarbu Państwa za naruszenie dóbr osobistych w

postaci czci, dobrego imienia i nietykalności mieszkania, gdyż odpowiedzialność za

naruszenie tych dóbr osobistych uregulowana jest w sposób odrębny w art. 23, 24 i 448

k.c. Jedynie szczególny rodzaj dóbr osobistych: zdrowie i wolność może podlegać także

ochronie przewidzianej w art. 444 i 445 k.c. Jeżeli szkodę lub krzywdę wynikającą z

rozstroju zdrowia wywołało niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy

wykonywaniu władzy publicznej, wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej

decyzji, odpowiedzialność Skarbu Państwa opiera się na zasadach art. 417 § 1 lub art.

4171

§ 2 k.c. a zadośćuczynienie przysługuje na podstawie art. 445 § 1 k.c.

Z uwagi na to, że, jak wskazano wyżej, na obecnym etapie postępowania nie ma

już podstaw do badania zasadności roszczenia powodów wynikającego z doznanego

przez nich rozstroju zdrowia wywołanego, jak twierdzili, zachowaniem urzędników

Skarbu Państwa, nie ma też podstaw do wykładni art. 417 § 1 oraz art. 4171

§ 2 k.c. ani

oceny, czy przepisy te miałyby zastosowanie do tego roszczenia powodów.

Pozostaje zatem do oceny kwestia odpowiedzialności Skarbu Państwa na

podstawie 23, 24 i 448 k.c. za naruszenie dóbr osobistych powodów w postaci czci,

dobrego imienia i nietykalności mieszkania. Przy ocenie tej Sąd Najwyższy jest

związany ustaleniami faktycznymi zaskarżonego wyroku, w tym stwierdzeniem Sądów

obu instancji, że zachowanie urzędników strony pozwanej w czasie oględzin

nieruchomości powodów nie było naganne i nie naruszało ich dóbr osobistych.

Pozostaje zatem do oceny czy prawidłowe jest stanowisko Sądu Apelacyjnego o

braku podstaw do przyjęcia odpowiedzialności strony pozwanej za naruszenie dóbr

osobistych powodów przez wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wydanego

pozwolenia na budowę oraz wydanie w efekcie tego postępowania decyzji

administracyjnej z dnia 14 września 2004 r. nakazującej rozbiórkę domu.

Odpowiedzialność na podstawie art. 23 i 24 k.c. jest szczególnym rodzajem

odpowiedzialności za samo bezprawne zachowanie, naruszające dobro osobiste. Na

wstępie oceny, czy zachodzą podstawy do odpowiedzialności przewidzianej w tych

przepisach należy ustalić, czy i jakie dobro osobiste zostało naruszone i dopiero w razie

odpowiedzi twierdzącej ocenić, na zarzut pozwanego, czy pomimo naruszenia dobra

osobistego, nie zachodzi podstawa do wyłączenia jego odpowiedzialności ze względu

na brak bezprawności działania.

6

Sąd Apelacyjny oceniając czy doszło do naruszenia dobra osobistego w postaci

nietykalności mieszkania dokonał wykładni art. 23 k.c. w tym aspekcie i uznał, że nie

doszło do naruszenia tego dobra osobistego bowiem „powodowie nie wpuścili

pracowników pozwanego na teren swojej posesji”. Jak się zatem zdaje, uznał, że do

naruszenia nietykalności mieszkania może dojść jedynie w wyniku fizycznego

wtargnięcia osoby trzeciej do cudzego mieszkania. Zwrócił jednak uwagę na możliwość

rozumienia naruszenia nietykalności mieszkania także jako wkroczenia w sferę

psychofizycznego stosunku powodów do ich mieszkania, jednak nie zajął stanowiska co

do trafności takiej wykładni stwierdzając, że próba dokonania oględzin nieruchomości

nie była takim wtargnięciem, ponieważ stanowiła element postępowania

administracyjnego. Ocena ta jednak dotyczy już kwestii bezprawności, a nie samego

pojęcia dobra osobistego i jego naruszenia.

Dokonując wykładni pojęcia nietykalności mieszkania, jako dobra osobistego

przewidzianego w art. 23 k.c., należy przyjąć jego szerokie rozumienie, nie

ograniczające się do zakresu pojęcia „miru domowego”, przewidzianego w prawie

karnym. W art. 23 k.c. chodzi niewątpliwe o ochronę pewnej sfery życia prywatnego

człowieka, jego mieszkania i prawa do spokojnego korzystania z niego oraz poczucia

bezpieczeństwa wynikającego z posiadania mieszkania (domu) i przeświadczenia, że

nikt bez podstawy prawnej nie tylko nie wtargnie do jego mieszkania, lecz również nie

zakwestionuje jego prawa do zamieszkiwania w nim.

Jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 2009 r. II CSK

513/08 (niepubl.) przy ustalaniu treści prawa nietykalności mieszkania, w rozumieniu art.

23 k.c., należy wziąć pod uwagę także aspekt niematerialny rozumiany jako bezprawne

wtargnięcie osoby trzeciej w sferę określonego stanu psychicznego i emocjonalnego,

jaki daje człowiekowi poczucie bezpieczeństwa i niezakłóconego korzystania z własnego

mieszkania, stanowiącego centrum życiowe, z którym związane jest życie prywatne

każdej osoby.

Takie rozumienie nietykalności mieszkania zgodne jest z przyjętą przez

Europejski Trybunał Praw Człowieka wykładnią art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw

człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), stanowiącego, że

każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego

mieszkania i swojej korespondencji. Wykładnia ta jest szeroka i uwzględnia nie tylko

aspekt fizyczny prawa do domu w znaczeniu prawa do rzeczywistej przestrzeni

fizycznej, ale wskazuje również na prawo do spokojnego korzystania z domu. Trybunał

7

przyjmuje, że naruszenia prawa do poszanowania mieszkania nie ograniczają się do

materialnych lub fizycznych naruszeń, takich jak nieuprawnione wejście do mieszkania,

lecz obejmują także naruszenia, które nie są materialne ani fizyczne (porównaj między

innymi wyrok ETPCz z dnia 16 listopada 2004 r. 4143/02, LEX nr 142240). W wyroku z

dnia 24 maja 2007 r. 32718/02 (LEX nr 289013) wskazał między innymi, że długotrwałe

zagrożenie eksmisją z mieszkania, pozostawanie w stanie niepewności co do

otrzymania od Państwa mieszkania zastępczego, stanowi naruszenie prawa do

mieszkania. Potwierdził też swoją dotychczasową linię orzecznictwa, zgodnie z którą

ingerencja Państwa w prawo do mieszkania musi być zgodna z prawem, konieczna,

odpowiadająca pilnej potrzebie społecznej oraz proporcjonalna do uzasadnionego

prawnie celu, jaki miała realizować (porównaj też wyrok ETPCz z dnia 28 kwietnia 2005

r. 41604/98, LEX nr 150071).

Należy zatem uznać, że naruszeniem dobra osobistego jakim jest nietykalność

mieszkania, może być nie tylko fizyczne wtargnięcie do mieszkania (domu) lub

naruszenie prawa do określonego sposobu korzystania z niego, lecz także bezprawne

naruszenie sfery psychicznej użytkownika mieszkania i jego stanu emocjonalnego,

związanego z poczuciem bezpieczeństwa wynikającym z posiadania domu, jako

centrum życiowego każdego człowieka oraz z przekonania, że nikt bezpodstawnie nie

tylko nie wtargnie do jego mieszkania lecz także nie zakwestionuje jego prawa do domu.

Ingerencja w tak rozumiane prawo do domu i nietykalności mieszkania powinna

nie tylko mieć podstawę prawną, lecz powinna także być konieczna z punktu widzenia

społecznego oraz proporcjonalna do uzasadnionego prawnie celu, jaki miała realizować.

Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że w świetle

powyższej wykładni może stanowić naruszenie dobra osobistego w postaci nietykalności

mieszkania wydanie decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę domu jako

zbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, które uznane zostało za

nieważne. Decyzja taka i wynikające z niej zagrożenie koniecznością rozbiórki domu

oraz stan niepewności co do jego dalszego istnienia wkracza bowiem w sferę

emocjonalną związaną z posiadaniem domu, narusza poczucie bezpieczeństwa

wynikające z jego posiadania oraz przekonania, że wzniesienie domu było legalne.

Nie przesądza to jednak o odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art.

23 i 24 k.c. za naruszenie tego dobra osobistego. Zgodnie bowiem z art. 24 k.c.

naruszenie to musi być bezprawne, przy czym przepis ten przewiduje domniemanie

bezprawności, co oznacza, że na stronie pozwanej spoczywa ciężar dowodu, iż wydanie

8

decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę domu było zgodne z prawem. W tym

zakresie należy mieć na uwadze szeroką wykładnię pojęcia bezprawności na gruncie

art. 24 k.c. oraz przytoczone wyżej stanowisko ETPCz wskazujące, że ingerencja

Państwa w prawo do mieszkania nie tylko musi mieć podstawę prawną, lecz musi być

także konieczna z punktu widzenia interesu społecznego i proporcjonalna do

uzasadnionego prawnie celu, jaki miała realizować.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. II CKN 167/01

(niepubl.) decyzja administracyjna oraz jej uzasadnienie mogą stanowić bezprawne

naruszenie dóbr osobistych jeżeli decyzja podjęta została poza kompetencjami organu,

który ją wydał lub nie w celu urzędowym albo bez podstawy prawnej. Bezprawność

wyłącza zatem jedynie działanie w ramach kompetencji organu, na określonej podstawie

prawnej oraz w celu urzędowym, który należy rozumieć zgodnie ze wskazaną wyżej

wykładnią ETPCz.

Okoliczności te powinien wykazać pozwany i podlegają one ocenie Sądu w

sprawie o naruszenie dóbr osobistych. Nie ma przy tym znaczenia dla

odpowiedzialności Skarbu Państwa opartej na art. 24 k.c., czy decyzja naruszająca

dobra osobiste była ostateczna. Nawet bowiem nieostateczna i niewykonana oraz

uchylona w toku instancji decyzja administracyjna może naruszać dobra osobiste i być

bezprawna jeżeli wydana została nie w celu ochrony uzasadnionego interesu

społecznego lecz np. w celu szykanowania jej adresata i nie ma podstawy prawnej.

Jeżeli źródłem roszczenia o ochronę dóbr osobistych jest nieostateczna decyzja

administracyjna uchylona w toku instancji, Sąd badając, czy naruszenie dóbr osobistych

było bezprawne, powinien wziąć pod uwagę z jakich przyczyn decyzja została uchylona

przez organ drugiej instancji. Nie każda bowiem wadliwość decyzji powodująca jej

uchylenie daje podstawę do stwierdzenia jej bezprawności. Przyczyny uchylenia decyzji

mogą natomiast stanowić podstawę do oceny bezprawności jako przesłanki

odpowiedzialności Skarbu Państwa na gruncie art. 24 k.c. Jeżeli bowiem okazałoby się,

że decyzja o rozbiórce domu została uchylona jako wydana, jak twierdzą powodowie,

wbrew powszechnie przyjętej przez sądy administracyjne wykładni art. 48 ust.1 ustawy z

dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze

zm.), zgodnie z którą brak podstaw do traktowania jako samowoli budowlanej

wybudowania domu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę,

wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego – byłaby to okoliczność istotna dla oceny,

czy kwestionowana decyzja o rozbiórce została rzeczywiście wydana w celu

9

urzędowym, tj. była konieczna z punktu widzenia społecznego i proporcjonalna do celu,

jaki powinna realizować, czy też, jak zarzucają powodowie, została wydana w celu ich

szykanowania.

Z uwagi na to, że z powodu błędnej wykładni art. 23 k.c. wszystkie te okoliczności

mające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, znalazły się poza oceną Sądu

Apelacyjnego, konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego

(art. 39815

§ 1 k.p.c. oraz art. 108 § 2 w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c.).