III ZS 4/10

Wyrok z dnia 13 maja 2010 r.

III ZS 4/10

1. Organy samorządu notarialnego nie muszą powoływać się na upoważ-

nienie do wydania uchwały w sprawie należącej do samorządu.

2. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w

sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) nie jest

sprzeczne z ustawą.

3. Rada izby notarialnej jest odpowiedzialna za organizację i odbywanie

aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy

ze skargi Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 25

listopada 2009 r. [...] w sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzy-

skały pozytywny wynik z egzaminu wstępnego, przeprowadzonego w dniu 19 wrześ-

nia 2009 r., oraz osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu konkursowego,

przeprowadzonego w dniu 20 września 2008 r., które nie rozpoczęły aplikacji nota-

rialnej do dnia 31 grudnia 2009 r.,

1) u c h y l i ł zaskarżoną uchwałę w ustępach: 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12 i 16 i w

tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Radzie Izby Notarialnej

w W.;

2) utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy w pozostałym zakresie.

U z a s a d n i e n i e

Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 47 § 1 ustawy z dnia 14 lutego

1991 r. - Prawo o notariacie (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze

zm.), zaskarżył, jako sprzeczną z prawem uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. [...] z

dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które

2

uzyskały pozytywny wynik z egzaminu wstępnego, przeprowadzonego w dniu 19

września 2009 r. oraz osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu konkurso-

wego, przeprowadzonego w dniu 20 września 2008 r., które nie rozpoczęły aplikacji

notarialnej do dnia 31 grudnia 2009 r. w zakresie jej ustępów 1, 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12,

13 oraz 16.

Zaskarżona uchwała zawiera między innymi następujące postanowienia: „Ko-

misja kwalifikacyjna, mająca siedzibę w W., obejmująca obszar właściwości Izby

Notarialnej w W. oraz Izby Notarialnej w L., jest organem do przeprowadzenia egza-

minu wstępnego na aplikację, zaś Rada Izby Notarialnej w W. dokonuje wpisu na

listę aplikantów notarialnych jedynie osób, które uzyskały pozytywny wynik z tego

egzaminu i deklarują odbywanie aplikacji notarialnej na obszarze właściwości Izby

Notarialnej w W.” (ust. 1); „Rada Izby Notarialnej w W. stwierdza, że wpis na listę

aplikantów notarialnych, o którym mowa w art. 71 § 3 ustawy - Prawo o notariacie,

nie jest równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji notarialnej i ma jedynie

charakter rejestracji, zaś osoby wpisane na tę listę stają się członkami samorządu

zawodowego w rozumieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004

roku (Sygnatura P 21/02)” (ust. 3); „Aplikacja notarialna trwa 2 lata i 6 miesięcy, roz-

poczyna się z dniem 1 stycznia 2010 roku i polega na zaznajomieniu się aplikanta z

całokształtem pracy notariusza. Aplikację tę rozpoczynają osoby wpisane na listę

aplikantów notarialnych, które w terminie do dnia 31 grudnia 2009 roku przedstawią

Radzie Izby Notarialnej w W: a) umowę o pracę na stanowisku aplikanta notarialne-

go, zawartą z notariuszem, prowadzącym Kancelarię Notarialną na obszarze właści-

wości Izby Notarialnej w W. (aplikant etatowy); albo b) zgodę notariusza, prowadzą-

cego Kancelarię Notarialną na obszarze właściwości Izby Notarialnej w W., o której

mowa w punkcie 6) poniżej (aplikant pozaetatowy).” (ust. 4); „Na podstawie § 1 ust. 2

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie or-

ganizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), Rada Izby Notarialnej

w W. wyznaczy spośród notariuszy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę, tych, u któ-

rych osoby wpisane na listę aplikantów notarialnych odbywać będą aplikację poza-

etatową. Lista takich notariuszy dostępna będzie w siedzibie Rady Izby Notarialnej w

W.” (ust. 6); „Notariusz może cofnąć zgodę, o której mowa w punkcie 6) powyżej,

przy czym obowiązany jest niezwłocznie zawiadomić o tym Radę Izby Notarialnej w

W.” (ust. 7); „Osoby wpisane na listę aplikantów notarialnych, które w terminie do

dnia 31 grudnia 2009 roku nie przedstawią Radzie Izby Notarialnej w W. umowy albo

3

zgody, o których mowa w punkcie 4) powyżej, rozpoczynają odbywanie aplikacji no-

tarialnej od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym przedstawią taką

umowę albo zgodę.” (ust. 10); „Przedstawienie przez osobę wpisaną na listę apli-

kantów notarialnych, umowy albo zgody, o których mowa w punkcie 4) powyżej,

uprawnia taką osobę do uczestnictwa z zajęciach seminaryjnych, przewidzianych w §

11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie

organizacji aplikacji notarialnej.” (ust. 11); „Opłaty za aplikację notarialną, określone

w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 grudnia 2005 roku w sprawie

wysokości opłaty rocznej wnoszonej przez aplikantów notarialnych na szkolenie

(Dz.U. Nr 244, poz. 2077 ze zm.), pobierane będą jedynie od osób, które w terminie

do dnia 31 grudnia 2009 roku przedstawią Radzie Izby Notarialnej w W. umowy albo

zgody, o których mowa w punkcie 4) powyżej. Ma to odpowiednie zastosowanie do

osób, o których mowa w punkcie 10) powyżej.” (ust. 12); „Rada Izby Notarialnej w W.

zwróci się do Prezesów właściwych Sądów Okręgowych o zorganizowanie od dnia 1

stycznia 2010 roku, dla osób które rozpoczną odbywanie aplikacji notarialnej, szko-

lenia w sądach rejonowych, w zakresie o którym mowa w § 9 rozporządzenia Mini-

stra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji no-

tarialnej.” (ust. 13); „Nieusprawiedliwione nie uczestniczenie przez aplikanta w szko-

leniu stanowi naruszenie art. 50 ustawy - Prawo o notariacie, zaś nie przystąpienie

do kolokwiów, o których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z

dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej i § 6 uchwały

[...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 roku w sprawie programu

aplikacji notarialnej lub uzyskanie z jednego z tych kolokwiów i kolokwium popraw-

kowego ocen niedostatecznych, stanowi podstawę do skreślenia aplikanta z listy

aplikantów notarialnych.” (ust. 16).

Minister Sprawiedliwości zarzucił naruszenie: 1) art. 71 § 1, § 2, § 3 i § 5

ustawy - Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Mi-

nistra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji nota-

rialnej, przez zawarcie w ust. 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12 oraz 13 zaskarżonej uchwały po-

stanowień sprzecznych z powołanymi, jednoznacznie brzmiącymi przepisami prawa

powszechnie obowiązującego, które wywołują konsekwencje niemożliwe do zaak-

ceptowania z punktu widzenia praworządności i rażąco naruszają wymienione prze-

pisy; 2) art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządze-

nia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji

4

notarialnej, przez dopuszczenie, w ust. 3, 4, 10, 11, 12 i 13 zaskarżonej uchwały,

możliwości wydłużenia - ponad okres wskazany w ustawie - czasu trwania aplikacji i

ominięcie prawnego nakazu rozpoczęcia aplikacji w ustalonym ustawą dniu; 3) art.

71 § 3 w związku z art. 71d § 2 ustawy - Prawo o notariacie przez zobowiązanie (w

ust. 1 zaskarżonej uchwały) kandydatów na aplikację do składania deklaracji doty-

czących miejsca odbywania aplikacji; 4) art. 35, art. 73 i art. 75 ustawy - Prawo o

notariacie oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organi-

zacji aplikacji notarialnej, przez uchwalenie w jej ust. 16 regulacji niezgodnej z nor-

mami ustawy oraz wskazanego rozporządzenia, wykraczającej poza upoważnienie

ustawowe, przez ustanowienie sankcji skreślenia z listy aplikantów z powodu nie-

przystąpienia do kolokwiów lub uzyskania z jednego z kolokwiów i kolokwium po-

prawkowego ocen niedostatecznych, oraz określenie przesłanki stanowiącej naru-

szenie odpowiedzialności dyscyplinarnej aplikantów; 5) art. 73 i art. 72 § 1 oraz art.

35 pkt 3 w związku z art. 75 ustawy - Prawo o notariacie, przez przekroczenie w

postanowieniach ust. 1, 3, 4, 6, 7, 10, 11 12, 13 oraz 16 zaskarżonej uchwały kom-

petencji Rady, zgodnie z którymi na radzie izby notarialnej spoczywa obowiązek or-

ganizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej, a jego realizacja podlega wydanemu na

podstawie art. 75 ustawy - Prawo o notariacie rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwo-

ści w sprawie organizacji aplikacji notarialnej; 6) art. 17 ust. 1 Konstytucji RP ze

względu na uchylenie się Rady Izby Notarialnej w W. od wykonania, w interesie pu-

blicznym, obowiązków nałożonych na samorząd przez ustawę - Prawo o notariacie

(art. 73 ustawy) i podjęcie uchwały sprzecznej z przepisami ustawowymi i przepisami

aktów wykonawczych, wykraczających poza ustawowe kompetencje Rady; 7) art. 32

ust. 1, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie praw

kandydatów na aplikantów notarialnych wynikających z wymienionych przepisów

konstytucyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie

zaskarżonej uchwały w zakresie jej ust. 1, 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12, 13 oraz 16.

W uzasadnieniu wystąpienia, z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytu-

cyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, Minister Sprawiedliwości podniósł, że

uchwały organów samorządu notarialnego wydawane są w granicach powszechnie

obowiązującego prawa i nie mogą być sprzeczne z prawem; wskazując zaś na wyro-

ki Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., III SZ 3/03 i z 19 września 1996 r., I PO

7/96, stwierdził, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do doko-

5

nywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego. Poza tym żaden przepis

ustawy nie przewiduje zawieszenia wykonywania obowiązku organizowania i prze-

prowadzenia aplikacji notarialnej. Przepisy ustawy nie uzależniają realizacji tego

obowiązku w stosunku do niektórych aplikantów od dokonania czynności nieprzewi-

dzianych w ustawie (wyrok Sądu Najwyższego z 2 grudnia 1999 r., III SZ 4/99).

Ustawa - Prawo o notariacie jednoznacznie wiąże status aplikanta z momentem

wpisu na listę aplikantów a wyznaczenie patrona dla aplikanta należy do zadań rady

izby notarialnej. Prawo o notariacie i rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji

notarialnej wskazują, że nie ma przepisów, które zobowiązują aplikanta do samo-

dzielnego poszukiwania notariusza w celu zawarcia umowy o pracę lub szkolenie.

Brak też regulacji, które uprawniają izby do wprowadzenia innych niż ustawowe wa-

runków uzależniających rozpoczęcie aplikacji. Z powołaniem się na wyrok Naczelne-

go Sądu Administracyjnego z 4 marca 1999 r., II SA 1537/98, zaznaczono, że przyję-

cie na aplikację notarialną nie następuje poprzez zatrudnienie, czyli w drodze cywil-

noprawnej. Zatrudnienie aplikanta jest czynnością wtórną w stosunku do wcześniej-

szej decyzji o przyjęciu na aplikację. Tym samym, dokonanie wpisu na listę aplikan-

tów notarialnych jest równoznaczne z obowiązkiem umożliwienia aplikantowi rozpo-

częcia odbywania aplikacji. Osoba wpisana na listę aplikantów uzyskuje status apli-

kanta i rozpoczyna trwającą 2 lata i 6 miesięcy aplikację. Niewypełnienie przez Radę

obowiązku wyznaczenia patrona w terminie umożliwiającym zgodne z przepisami

rozpoczęcie aplikacji wpływa na czas jej trwania. Rada przyznała sobie uprawnienie

do przedłużania czasu aplikacji.

Według Ministra Sprawiedliwości zawarte w ust. 1 zaskarżonej uchwały posta-

nowienia naruszają art. 71 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, który nie przewiduje

obowiązku składania deklaracji odbywania aplikacji w danej izbie notarialnej. Posta-

nowienia te są niezgodne z art. 71d § 2 ustawy - Prawo o notariacie, który enume-

ratywnie określa wymagane dokumenty przy złożeniu zgłoszenia o przystąpieniu do

egzaminu i nie zawiera wymagania złożenia informacji, gdzie kandydat zamierza od-

bywać aplikację. Dobrowolne składanie takich oświadczeń, ze względów informacyj-

nych mogłoby być dopuszczalne, ale obowiązek ich składania jest sprzeczny z obo-

wiązującymi przepisami.

Co do zarzucanej niezgodności postanowień zawartych w ust. 16 zaskarżonej

uchwały z art. 35, art. 73 oraz art. 75 ustawy - Prawo o notariacie, podniesiono, że

ani w ustawie - Prawo o notariacie ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie

6

ustanowiono dla rad izb notarialnych kompetencji do ustalania przesłanek skreślenia

aplikantów z listy aplikantów notarialnych oraz przesłanek odpowiedzialności dyscy-

plinarnej aplikantów. Status aplikantów notarialnych normuje ustawa - Prawo o nota-

riacie oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w

sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Nie jest dopuszczalne, aby rada izby nota-

rialnej, poza upoważnieniem zawartym w przepisach prawa powszechnie obowiązu-

jącego, określała przesłanki skreślenia aplikanta z listy, jak również przesłanki odpo-

wiedzialności dyscyplinarnej. Jeżeli w przepisach prawa powszechnie obowiązujące-

go brak jest takich obostrzeń w odniesieniu do aplikantów, to nie można zawierać ich

w akcie niższego rzędu, jakim jest uchwała rady izby notarialnej.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, zaskarżona uchwała wykracza poza wyni-

kające z art. 35 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie umocowanie do organizowania

szkolenia aplikantów. Uprawnienia z art. 73 i art. 35 pkt 3 należy rozumieć jako umo-

cowanie do organizowania zajęć szkoleniowych dla aplikantów stosownie do rozpo-

rządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Rada nie była uprawniona do

interpretowania ich jako upoważnienia do decydowania o procedurze wpisu na listę

aplikantów, zasad rozpoczęcia aplikacji, wyboru sposobu jej odbywania, ponieważ

kwestie te reguluje ustawa. Fakt upoważnienia Ministra Sprawiedliwości w art. 75

ustawy - Prawo o notariacie do określenia, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarial-

ną, w drodze rozporządzenia, organizacji aplikacji notarialnej (w odróżnieniu od apli-

kacji adwokackiej i radcowskiej, których organizacja podlega uchwalonym przez te

samorządy regulaminom) przesądza o ograniczonej roli samorządu notarialnego w

tym zakresie. Jeżeli procedury naboru na aplikację oraz wpisu na listę aplikantów

zostały wyczerpująco i szczegółowo uregulowane w ustawie w Rozdziale 7 „Aplikanci

i asesorzy notarialni”, a zwłaszcza w art. 71, 71a, 71b, 71d, 71e, 71k, 72, 72a oraz

art. 73 ustawy, natomiast organizacja aplikacji ustalona została w przepisach powo-

ływanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, nie można kompetencji rad izb

notarialnych w zakresie organizowania i prowadzenia aplikacji interpretować rozsze-

rzająco.

Zastosowanie postanowień zawartych w ust. 3, 4, 10, 11, 12 i 13 zaskarżonej

uchwały oznaczałoby pogorszenie sytuacji aplikantów przez zmianę charakteru

prawnego wpisu na listę aplikantów. Uzyskanie wpisu stanowi bowiem prawo osoby

spełniającej wymogi określone w art. 71 § 2 i 3 ustawy - Prawo o notariacie, którego

realizację ustawodawca dodatkowo zagwarantował formułując w art. 71 § 4 tej

7

ustawy zakaz odmowy dokonania wpisu na listę aplikantów po spełnieniu wymogów

zawartych we wskazanych przepisach - wśród wymogów tych nie ma jednak obo-

wiązku poszukiwania patrona. Kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały naru-

szają także ustawowo zagwarantowane (art. 71 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 1

ust. 1 i 2, a także § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej)

prawa osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu wstępnego na aplikację w

zakresie 2 - letniego okresu do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów notarial-

nych od dnia doręczenia uchwały ustalającej wynik egzaminu wstępnego, ograni-

czając de facto możliwość wyboru terminu rozpoczęcia aplikacji, przez zobowiązanie

aplikantów do uprzedniego przedstawienia umów o szkolenie lub umów o pracę z

notariuszami. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że zgodnie z ust. 10 zaskarżonej

uchwały, w sytuacji, gdy aplikant nie przedstawi takiej umowy będzie zmuszony to

zrobić w roku następnym, a zatem przysługujący mu okres 2 lat przewidzianych na

złożenie wniosku ulegnie skróceniu.

Postanowienia zaskarżonej uchwały w ust. 1, 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12, 13 i 16 z

uwagi na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami ustawy - Prawo o notariacie

oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji nota-

rialnej naruszają także prawa gwarantowane jednostce w przepisach konstytucyj-

nych, tj. w art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 1 (równość wobec prawa) oraz art. 65 ust.

1 Konstytucji RP (wolność wykonywania zawodu). Wprowadzenie dodatkowych wy-

mogów ograniczających w konsekwencji dostęp do wykonywania wybranego zawo-

du, narusza art. 65 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie

z art. 65 Konstytucji RP, wolność wykonywania zawodu jest każdemu zapewniona, a

wyjątki od tej zasady może przewidywać jedynie ustawa. Ustawa - Prawo o notaria-

cie wprowadziła wymogi niezbędne do uzyskania wpisu na listę aplikantów notarial-

nych, a uchwała w sposób nieuprawniony warunki te rozszerza.

Ograniczenie przez zapisy wprowadzone zaskarżoną uchwałą wynikających z

ustawy uprawnień osób, które zdały egzamin wstępny na aplikację i spełniają pozo-

stałe warunki określone w art. 71 ustawy, przez przekroczenie kompetencji Rady do

wydawania w tym zakresie uchwał, narusza także art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, który

jednoznacznie stanowi, że wolność podlega ochronie prawnej, a zatem nikogo nie

wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Nie można zatem

zmuszać zarówno kandydatów na aplikantów, jak i aplikantów (czyli osoby wpisane

na listę aplikantów), do spełnienia dodatkowych wymogów nieprzewidzianych w art.

8

71 i art. 71d § 2 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spra-

wiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, jak ma to miejsce w ust. 4, 10 i

11 zaskarżonej uchwały, zwłaszcza, że umocowanie do tego rodzaju działań rady nie

wynika z przepisów obowiązującego prawa.

Minister Sprawiedliwości zwrócił uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia

13 maja 1994 r., I PO 4/94, zgodnie z którym organ samorządu zawodowego nota-

riuszy nie może, mocą własnej uchwały, odmówić wykonywania kompetencji powie-

rzonej mu przepisami ustawy oraz iż kompetentny organ nie może się „zrzec” swej

kompetencji, bowiem jest ona w świetle prawa nie tylko uprawnieniem, lecz przede

wszystkim obowiązkiem działania w określonej sferze spraw (podobnie w wyroku

Sądu Najwyższego z 24 maja 1994 r., I PO 7/94 oraz postanowieniu Sądu Najwyż-

szego z 21 września 1995 r., I PO 8/95). Akty niższej rangi, takie jak uchwały samo-

rządów zawodowych, muszą być wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i

nie mogą być z sprzeczne z regulacjami zawartymi w ustawie (wyroki Sądu Najwyż-

szego z 14 października 1999 r., III SZ 2/99 i z 26 lutego 2004 r., III SZ 2/03).

Z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące za-

sady równości (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U 7/87, orzeczenie z 26 kwietnia 1995

r., K 11/94; wyrok z 28 maja 2002 r., P 10/01, wyrok z 24 kwietnia 2006 r., P 9/05,

wyrok z 18 lutego 2004 r., P 21/02, wyrok z 2 września 2008 r., K 35/06), stwierdzo-

no, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają różnicowania wymogów zarówno wo-

bec osób, które uczestniczyły w naborze na aplikację notarialną w drodze egzaminu

wstępnego, jak i tych, które egzamin ten zdały. Wszystkie te osoby podlegają tym

samym regulacjom prawnym i posiadają takie same prawa do uzyskania wpisu na

listę aplikantów i odbywania aplikacji. Postanowienia ust. 3, 4, 10, 11, 12 i 13 zaskar-

żonej uchwały, uzależniając rozpoczęcie zajęć seminaryjnych oraz szkolenia w są-

dzie od zawartej przez aplikanta umowy o pracę z notariuszem lub umowy o szkole-

nie z notariuszem, zakładają nierówne traktowanie kandydatów, pomimo że przystą-

pili do egzaminu wstępnego na tych samych warunkach i przysługują im jednakowe

prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 47 § 1 Prawa o notariacie wystąpienie Ministra Sprawiedli-

wości do Sądu Najwyższego o uchylenie uchwały organu samorządu notarialnego

9

odnosi się do uchwał „sprzecznych z prawem”. Wymagana sprzeczność nie musi

mieć szczególnej intensywności, gdyż rażące naruszenie prawa wydłuża tylko do 6

miesięcy przysługujący Ministrowi termin 3 miesięcy od dnia doręczenia uchwały.

Nie budzą wątpliwości i zostały już jednoznacznie potwierdzone w orzecze-

niach Sądu Najwyższego dotyczących tego zakresu, zasady weryfikacji uchwał or-

ganu samorządu notarialnego pod kątem ich niesprzeczności (zgodności) z prawem.

Rozpoznając przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości zarzuty i wniosek

jego wystąpienia o uchylenie określonych postanowień zaskarżonej uchwały Sąd

Najwyższy przyjął w punkcie wyjścia założenie, że uchwały organów samorządu no-

tarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji

RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg nie-

sprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą

wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami

samorządowi powierzonymi należącymi do jego zadań i kompetencji. Do tego ostat-

niego ograniczenia należy dodać zastrzeżenie, że kompetencja uchwałodawcza or-

ganów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej

skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a

aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy Prawo o notariacie i rozporzą-

dzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Z drugiej

strony organy samorządu notarialnego nie muszą powoływać się na konkretne upo-

ważnienie (tzw. delegację) do wydania uchwały, gdy ich akty dotyczą wewnętrznych

spraw samorządu. Zawsze jednak realizacje spraw samorządu notarialnego w formie

uchwał poddane są prawu powszechnie obowiązującemu. W tym sensie należy od-

różnić zawarte w art. 75 Prawa o notariacie ustawowe upoważnienie udzielone Mini-

strowi Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia organizacji aplikacji

notarialnej od ustawowego określenia - w art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie - zakresu

działania rady izby notarialnej obejmującego organizowanie szkolenia aplikantów

notarialnych.

Podobnej formuły określającej zadania, a nie kompetencje prawodawcze doty-

czą także postanowienia art. 73 Prawa o notariacie, że aplikację notarialną organi-

zuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajo-

wą Radę Notarialną. Nie można ograniczać prawa samorządu do wykonywania nale-

żącego do niego zadania w formie uchwały. Jeżeli jednak rada izby notarialnej wy-

daje uchwałę w zakresie organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej, to nie może

10

w swych postanowieniach nie uwzględnić wynikających z prawa powszechnego

regulacji określających przesłanki (warunki) tego zadania, które do rady izby nota-

rialnej należy. Wykonywanie zadania organizacji i prowadzenia aplikacji, także w

drodze wewnętrznego aktu prawotwórczego, musi być zgodne z regulacją prawa

powszechnego między innymi co do warunków i skutków uzyskania wpisu na listę

aplikantów notarialnych (art. 71 § 3 i § 4 Prawa o notariacie), rozpoczęcia, istoty i

czasu trwania aplikacji (art. 72 ust. 1 Prawa o notariacie) oraz form zatrudnienia apli-

kanta (art. 71 § 5 Prawa o notariacie).

Sąd Najwyższy uznaje, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał sprzeczności

z prawem ustępu 1 zaskarżonej uchwały. Nie jest przekonujące kwestionowanie

uchwały w tym zakresie dlatego, że art. 71 § 3 Prawa o notariacie nie przewiduje

obowiązku składania deklaracji odbywania aplikacji w danej izbie notarialnej, a art.

71d § 2 Prawa o notariacie wymienia wyczerpująco dokumenty wymagane przy zło-

żeniu zgłoszenia o przystąpienie do egzaminu. Wbrew zastrzeżeniu Ministra Spra-

wiedliwości, niesprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego uregu-

lowano w uchwale wyłącznie specyficzny problem organizacyjny wynikający z tego,

że komisja kwalifikacyjna ma siedzibę w W., ale obejmuje obszar właściwości nie

tylko Izby Notarialnej w W., ale także Izby w L. W tej sytuacji potrzebne było i o tym

tylko stanowi się w pkt 1 uchwały, ustalenie że Rada Izby Notarialnej w W. dokonuje

wpisu na listę aplikantów notarialnych osoby, które uzyskały pozytywny wynik tego

egzaminu i deklarują odbywanie aplikacji notarialnej na obszarze właściwości Izby

Notarialnej w W.

Nie jest uzasadnione upatrywanie sprzeczności z prawem ust. 13 uchwały w

którym - przy założeniu prawidłowego określenia kręgu osób uprawnionych do roz-

poczęcia odbywania aplikacji - jedynym określeniem, jest to, że w sprawach uregulo-

wanych we wskazanym przepisie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości Rada

zwróci się do prezesów właściwych sądów. Jest to działanie ściśle organizacyjne w

celu realizacji wskazanego w uchwale przepisu.

W zakresie pozostałym Sąd Najwyższy podzielił wystąpienie Ministra Spra-

wiedliwości o sprzeczności z prawem zaskarżonych postanowień uchwały.

Uznając zasadność przedstawionej przez Ministra Sprawiedliwości argumen-

tacji poszczególnych zarzutów w świetle założeń wyżej już omówionych należy zwró-

cić uwagę na kwestie o znaczeniu zasadniczym.

11

Minister Sprawiedliwości zarzucił poszczególnym postanowieniom zaskarżo-

nej uchwały sprzeczność nie tylko ze wskazanymi przepisami ustawy Prawo o nota-

riacie ale także z niektórymi przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z

dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Izba Notarialna w W. na rozprawie przed Sądem Najwyższym zakwestiono-

wała możliwość weryfikowania zgodności z prawem uchwały na podstawie powyż-

szego rozporządzenia ze względu na wydanie go na podstawie „blankietowego”,

upoważnienia ustawowego (art. 75 Prawa o notariacie). Rozważając powyższą kwe-

stię Sąd Najwyższy wziął pod uwagę następujące okoliczności. Istotnie w przepisie

upoważniającym i zobowiązującym Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze

rozporządzenia organizacji aplikacji notarialnej brak jest wytycznych dotyczących

treści tego aktu. Pomimo tego nie ma przekonujących racji uznanie rozporządzenia

Ministra Sprawiedliwości jako niekonstytucyjnego i dlatego pozbawionego atrybutów

legalności. Po pierwsze bezpośrednio w art. 75 Prawa o notariacie zawarta jest

swego rodzaju wskazówka, która powinna mieć znaczenie dla aktu wykonawczego.

Mianowicie Minister Sprawiedliwości wykonuje kompetencję prawodawczą „po

uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną”, która jest reprezentantem notariatu (art. 38

Prawa o notariacie) i która ma w zakresie działania między innymi ustalenie progra-

mu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9

Prawa o notariacie). Po drugie obowiązek uzgodnienia z Krajową Radą Notarialną

dotyczy materii ze swej natury specyficznie konkretnej - organizacji, regulowanie któ-

rej w akcie prawodawczym do ustawy wykonawczym, nie powinno wykraczać poza

zasady i granice w ustawie określone. Po trzecie nie jest tak, że ustawa Prawo o

notariacie nie zawiera bezpośrednich określeń organizacji aplikacji notarialnej. Jest

raczej przeciwnie, tyle tylko, że ustawowe uregulowanie spraw z zakresu organizacji

aplikacji notarialnej zostało zrealizowane w innych przepisach, między innymi w

przepisach, które stały się normatywnym wzorcem oceny przedmiotowej uchwały

(art. 35, 71 § 1 i § 2 i § 5, 72 § 1, 73 i 75). Zastosowane przepisy rozporządzenia Mi-

nistra Sprawiedliwości są regulacjami ściśle wykonawczymi zachowującymi zasady i

sens ustawy. Rozpoznając tę kwestię Sąd Najwyższy miał na uwadze konstytucyjną

analizę upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego zawartą w uza-

sadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 28/98. W rozpozna-

wanym wypadku nie zachodzi niedopuszczalna blankietowość upoważnienia dla aktu

wykonawczego z pozostawieniem organowi upoważnionemu „możliwości samodziel-

12

nego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie

ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek”.

Powyższa ocena dotyczy w pierwszym rzędzie - w ustawie określonej a w ak-

cie wykonawczym jedynie doprecyzowanej - zasady zobowiązania rady izby notarial-

nej do organizowania i prowadzenia aplikacji (art. 73 Prawa o notariacie), którego

wykonywanie nie może być relatywizowane ze względu na warunki, które sama rada,

bez upoważnienia ustawowego, uznawałaby za zwalniające ją lub ograniczające

ustawowy obowiązek (kompetencję i odpowiedzialność). Z powołanego przepisu, a

także innych wskazanych i rozważonych w wystąpieniu Ministra Sprawiedliwości, w

szczególności art. 71 § 1-4 Prawa o notariacie wynika, że osoby, które spełniły wa-

runki przewidziane w ustawie, powinny być wpisane na listę aplikantów. Z kolei wpis

taki zapewnia uzyskanie statusu aplikanta ze wszystkimi powiązanymi z tym statu-

sem upoważnieniami i obowiązkami, wśród których na pierwszym planie jest odbycie

aplikacji. Zgodnie z art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikacja rozpoczyna się 1 stycznia

każdego roku, trwa 2 lata 6 miesięcy i polega na zaznajamianiu się aplikanta z cało-

kształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zazna-

jomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych i wieczystoksięgowych.

Należy zwrócić uwagę, że to nie rozporządzenie wykonawcze ale sama ustawa

przesądzająco rozstrzygnęła (określiła) sporne problemy. Dotyczy to również zatrud-

nienia aplikanta, które staje się środkiem realizacji jego statusu, w tym wymienionego

wyżej prawa do odbycia aplikacji w przewidzianym terminie. Jeżeli w art. 71 § 5

Prawa o notariacie stanowi się o tym, że aplikant notarialny może być również za-

trudniony przez notariusza prowadzącego kancelarię lub radę izby notarialnej, to w

połączeniu z pozostałymi regulacjami ustawy, nie można odmówić racji Ministrowi

Sprawiedliwości, że określenie zawarte w art. 73 Prawa o notariacie należy rozu-

mieć, jako powierzenia radzie izby notarialnej kompetencji i obowiązku zapewnienia

sposobów organizacji i prowadzenia aplikacji, które umożliwią realizację zapewnio-

nego przez ustawę statusu aplikanta. Formy zatrudnienia aplikanta, o których mowa

w art. 71 § 5 Prawa o notariacie, nie zostały w ustawie określone wyczerpująco;

znamienne co do tego jest użycie w tym przepisie wyrażenia „również”. Takiej regu-

lacji ustawowej odpowiadają jej uszczegółowienia zawarte w rozporządzeniu Ministra

Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej powołane w rozpatrywa-

nym wystąpieniu Ministra Sprawiedliwości. Dotyczy to swego rodzaju „domknięcia”

form odbywania aplikacji w § 1 ust. 2 rozporządzenia, przez ustalenie, że jeżeli nie

13

dojdzie do zastosowania umowy o pracę z notariuszem lub radą izby notarialnej, to

„aplikant odbywa aplikację u notariusza wyznaczonego przez radę izby notarialnej,

która dokonała wpisu na listę aplikantów notarialnych”. Ustalony jest więc, zgodnie z

ustawą, system, który powinien zapewnić odbycie aplikacji każdemu aplikantowi.

Rację ma Minister Sprawiedliwości, że w zaskarżonych postanowieniach

uchwały nie został zrealizowany sens kompetencji rady izby notarialnej do organiza-

cji i prowadzenia aplikacji notarialnej zgodnie z ustawą; jest raczej wyrażony w tych

postanowieniach sprzeciw przeciwko wynikającemu z ustawy obowiązkowi stworze-

nia warunków organizacyjnych zapewniających każdemu aplikantowi prawo do od-

bycia aplikacji w przewidzianym terminie. Najbardziej wyraźnie wyraża to ust. 3

uchwały w stwierdzeniu Rady Izby Notarialnej w W., że wpis na listę aplikantów nie

jest równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji notarialnej i ma jedynie cha-

rakter rejestracji. W takim duchu sprzeciwu wobec systemu przewidzianego w usta-

wie brzmią także dyrektywy ust. 4, 6, 7, 10, 11 i 12 uchwały, według których aplikanci

muszą praktycznie sami zapewnić sobie zatrudnienie u notariusza; forma aplikacji

pozaetatowej jest zaledwie tolerowana skoro opiera się na procedurze uzyskiwania

specjalnej pisemnej zgody notariusza, z wykluczeniem zawierania umów o pracę

przez Radę Izby Notarialnej w W. Można więc, tak jak to interpretuje Minister Spra-

wiedliwości, uznać zaskarżone postanowienia jako wyrażenie sprzeciwu wobec

prawa powszechnie obowiązującego, któremu Rada Izby Notarialnej w W. w okre-

ślonym zakresie nie chce się poddać i nie chce odpowiednio mobilizować do wyko-

nania celów ustawy swych członków. Warto przy tej okazji przypomnieć, że zgodnie

z § 44 ust. 1 Kodeksu Etyki Zawodowej Notariusza (uchwała Nr 19 Krajowej Rady

Notarialnej z dnia 12 grudnia 1997 r.) obowiązkiem notariusza jest współdziałanie z

władzami samorządu i lojalność wobec jego organów. W tym wypadku problemem

jest określenie przez Radę Izby Notarialnej w W. jej odpowiedzialności za organiza-

cję i odbywanie aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obo-

wiązującego.

Należy także zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że w ramach kompe-

tencji określonej w art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie, na której opiera się zaskarżona

uchwała, nie mieści się ustalenie w jej ust. 16 kwestii dotyczących odpowiedzialności

dyscyplinarnej aplikantów w szczególności ustalenia podstawy do skreślenia z listy

aplikantów notarialnych (por. w tym zakresie regulacje ustawowe, w szczególności

art. 74 i oraz art. 78 Prawa o notariacie).

14

Z przedstawionych przyczyn podzielając wystąpienie Ministra Sprawiedliwości

w zakresie ustępów 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12 i 16 zaskarżonej uchwały naruszającej

prawo Sąd Najwyższy orzekł jak w pkt 1 wyroku, natomiast w pkt 2 wyroku orzeczo-

no o utrzymaniu w mocy zaskarżonych ustępów 1 i 13 uchwały, co do których nie

zachodzi sprzeczność z prawem (art. 47 § 2 Prawa o notariacie).

========================================